王 媛，莊雨適，孫大光，李 昂，宋明曉，陳文英

(1.吉林省環(huán)境科學(xué)研究院，吉林 長(zhǎng)春 130021；2.吉林省匯眾益環(huán)科技開發(fā)公司，吉林 長(zhǎng)春 130021)

我國(guó)地域遼闊、資源豐富，但長(zhǎng)期的粗放型經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)造成了一系列的社會(huì)矛盾，已威脅到支撐我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)發(fā)展的生態(tài)屏障.為維護(hù)區(qū)域生態(tài)安全，改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，滿足人民生活基本需求，2011年國(guó)務(wù)院提出“在重要生態(tài)功能區(qū)、陸地和海洋生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)、脆弱區(qū)等區(qū)域劃定生態(tài)紅線”[1].“生態(tài)保護(hù)紅線”的劃定成為國(guó)家層面的一項(xiàng)重大戰(zhàn)略任務(wù)，“生態(tài)保護(hù)紅線”亦成為一條被提到國(guó)家層面的“生命線”[2-3].2015年新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》中規(guī)定“國(guó)家在重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)和脆弱區(qū)等區(qū)域劃定生態(tài)保護(hù)紅線，實(shí)行嚴(yán)格保護(hù)”，正式確立了生態(tài)保護(hù)紅線的法律地位.

生態(tài)保護(hù)紅線指在生態(tài)空間范圍內(nèi)具有特殊重要生態(tài)功能、必須強(qiáng)制性嚴(yán)格保護(hù)的區(qū)域，是保障和維護(hù)國(guó)家生態(tài)安全的底線和生命線，通常包括具有重要水源涵養(yǎng)、生物多樣性維護(hù)、水土保持、防風(fēng)固沙、海岸生態(tài)穩(wěn)定等功能的生態(tài)功能重要區(qū)域，以及水土流失、土地沙化、石漠化、鹽漬化等生態(tài)環(huán)境敏感脆弱區(qū)域[4].

國(guó)外針對(duì)生態(tài)保護(hù)紅線的研究，雖沒有完全一致的表述，但關(guān)于保護(hù)區(qū)的建立、綠道建設(shè)、生態(tài)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)等方面的內(nèi)涵與其相似.例如荷蘭構(gòu)建了“碎化重組”的生態(tài)網(wǎng)絡(luò)，將植被、水系和廊道等將要破碎化的生境相連接，保護(hù)區(qū)面積占荷蘭陸地面積的17%[3].國(guó)內(nèi)生態(tài)環(huán)境部早在2015年就著手組織相關(guān)部委，在全國(guó)范圍內(nèi)開展生態(tài)保護(hù)紅線劃定工作，并計(jì)劃出臺(tái)相關(guān)的管理?xiàng)l例和辦法，明確各級(jí)行政部門對(duì)所轄區(qū)域內(nèi)生態(tài)保護(hù)紅線應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任和履行的義務(wù)，制定各生態(tài)保護(hù)紅線具體管控要求[5]，建立健全科學(xué)可行的生態(tài)保護(hù)紅線嚴(yán)守體系，鞏固區(qū)域生態(tài)安全屏障，全面保障經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與資源和環(huán)境保護(hù)協(xié)調(diào)發(fā)展[6-8].目前，國(guó)內(nèi)關(guān)于生態(tài)保護(hù)紅線方面的研究很多，主要集中在劃定方法、管控措施、生態(tài)補(bǔ)償以及紅線區(qū)生態(tài)保護(hù)與修改研究等.如趙婷等[9]以我國(guó)北方六省區(qū)的草地生態(tài)系統(tǒng)為研究對(duì)象，利用定性和定量相結(jié)合的方法，運(yùn)用GIS空間疊加分析技術(shù)，提出了北方六省草地生態(tài)保護(hù)紅線劃定體系；范小琳等[10]總結(jié)全國(guó)生態(tài)保護(hù)紅線發(fā)展歷程，結(jié)合《生態(tài)保護(hù)紅線劃定指南》要求，基于鞏固區(qū)域生態(tài)安全視角，構(gòu)建了區(qū)域生態(tài)保護(hù)紅線管控方案；侯鵬等[11]總結(jié)了現(xiàn)有生態(tài)保護(hù)措施的不足，從確保國(guó)家或區(qū)域生態(tài)安全、實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)紅線的管控目標(biāo)和對(duì)區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)為主要出發(fā)點(diǎn)，提出了生態(tài)保護(hù)紅線成效評(píng)估框架與指標(biāo)方法.

本文以吉林省生態(tài)保護(hù)紅線為研究對(duì)象，遵循確保生態(tài)保護(hù)紅線范圍內(nèi)“功能不降低、面積不減少、性質(zhì)不改變”原則[4]，查找了現(xiàn)行管理體系與嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線之間的差距，以建立健全吉林省生態(tài)保護(hù)紅線監(jiān)督管理成效考核指標(biāo)體系(簡(jiǎn)稱“監(jiān)管體系”)，增強(qiáng)生態(tài)管理力度、加速生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)程，促進(jìn)區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展體系的形成.監(jiān)管體系主要包括：人類干擾活動(dòng)情況、生態(tài)系統(tǒng)格局變化、主要生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量變化、生態(tài)系統(tǒng)主導(dǎo)服務(wù)功能變化(不同區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)的主導(dǎo)服務(wù)功能可以有一種或多種)、區(qū)域生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)強(qiáng)度5個(gè)方面.依據(jù)吉林省生態(tài)區(qū)分布，分東、中、西三個(gè)區(qū)分別提出具體監(jiān)管指標(biāo)體系.本文的研究工作是生態(tài)保護(hù)在環(huán)境管理方面的一項(xiàng)制度創(chuàng)新，其目的是鞏固區(qū)域生態(tài)安全屏障，滿足人民群眾對(duì)優(yōu)美生態(tài)環(huán)境的基本要求，以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與資源和環(huán)境保護(hù)協(xié)調(diào)發(fā)展[7-8].

1 吉林省自然環(huán)境條件概況

吉林省位于121°38′～131°19′E，40°50′～46°19′N之間，土地面積19.1萬km2，處于東北亞幾何中心地帶.吉林省地形地勢(shì)差異明顯，由東南向西北傾斜，呈東南高、西北低的特征.依據(jù)吉林省地貌特點(diǎn)、典型生態(tài)系統(tǒng)分布特征，吉林省大體可分為東部長(zhǎng)白山地生態(tài)區(qū)、中部臺(tái)地生態(tài)區(qū)、西部低平原生態(tài)區(qū)等三大生態(tài)區(qū)[12].

東部長(zhǎng)白山地生態(tài)區(qū)是大長(zhǎng)白山核心區(qū)域，是全省生態(tài)安全的根本所在.該區(qū)屬溫帶濕潤(rùn)的針闊混交林氣候帶，與同緯度其他區(qū)域相比，該區(qū)降水最多，因此水資源豐富，是三江(松花江、圖們江、鴨綠江)發(fā)源地；區(qū)域山地海拔多在1 000 m以上，森林覆蓋率超過85%，是國(guó)家“兩屏三帶”為主體的生態(tài)安全戰(zhàn)略格局中“東北森林帶”的重要組成部分.豐富的森林資源和優(yōu)越的氣候條件，為動(dòng)植物提供了良好的棲息環(huán)境，使得該區(qū)成為我國(guó)乃至世界的重要生物多樣性保護(hù)區(qū)域.

中部臺(tái)地生態(tài)區(qū)是松嫩平原的中心地帶，區(qū)內(nèi)耕地面積高達(dá)75%以上，是吉林省的主要糧食產(chǎn)區(qū)，也是我國(guó)重要的商品糧基地之一.該區(qū)屬溫帶亞濕潤(rùn)森林草原氣候，地勢(shì)略有起伏，土壤結(jié)構(gòu)良好、肥力較高，是世界上為數(shù)不多的黑土地帶之一；此外，該地區(qū)年降水量達(dá)500～600 mm，雨熱同季，是世界三大黃金玉米帶之一.地區(qū)內(nèi)人口眾多，是吉林省主要的城市分布集中區(qū)域.

西部低平原生態(tài)區(qū)是科爾沁草原的重要組成部分，區(qū)內(nèi)鹽堿濕地眾多，是我國(guó)鹽堿土集中分布的地區(qū)之一，生態(tài)環(huán)境較為敏感脆弱，但適宜于發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，是吉林省重要的糧食產(chǎn)區(qū)、能源基地和淡水魚產(chǎn)地.該區(qū)地形平坦、海拔較低，黑鈣土為地帶性土壤，濕地、沼澤、湖泊眾多；屬溫帶亞濕潤(rùn)草甸草原氣候區(qū)，春季少雨多風(fēng)；最大特點(diǎn)是降水量小蒸發(fā)量大，年蒸發(fā)量達(dá)降水量的4倍.

2 研究方法

2.1 生態(tài)保護(hù)紅線的劃定

生態(tài)保護(hù)紅線劃定須嚴(yán)格遵循科學(xué)性、整體性、協(xié)調(diào)性、動(dòng)態(tài)性原則，采取自上而下和自下而上相結(jié)合的方式，經(jīng)開展生態(tài)評(píng)估、校驗(yàn)劃定范圍、確定紅線邊界、形成劃定成果、開展勘界定標(biāo)等程序，由生態(tài)環(huán)境部會(huì)同有關(guān)部門將各省(區(qū)、市)生態(tài)保護(hù)紅線劃定方案報(bào)國(guó)務(wù)院審批后，由各省(區(qū)、市)人民政府發(fā)布實(shí)施[4].

2.2 生態(tài)評(píng)估理論基礎(chǔ)

2.2.1 生態(tài)敏感性評(píng)價(jià)

結(jié)合吉林省生態(tài)分區(qū)進(jìn)行環(huán)境敏感性評(píng)估，在西部地區(qū)主要針對(duì)土地沙化和鹽漬化，中部和東部地區(qū)主要針對(duì)水土流失；評(píng)估方法選用模型法，選取每種敏感性評(píng)估的關(guān)鍵因子，利用GIS將各關(guān)鍵因子分布圖進(jìn)行空間疊加分析，依據(jù)《生態(tài)保護(hù)紅線劃定指南》中確定的各敏感性等級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，重點(diǎn)識(shí)別各敏感性評(píng)估中的極敏感區(qū).

本次研究中水土流失敏感性評(píng)估的關(guān)鍵因子是降雨侵蝕力、坡度坡長(zhǎng)、土壤可蝕性和植被覆蓋度；土地沙化敏感性評(píng)估的關(guān)鍵因子是起沙風(fēng)天數(shù)、土壤質(zhì)地、干燥度指數(shù)和植被覆蓋度；鹽漬化敏感性評(píng)估的關(guān)鍵因子是蒸發(fā)量/降雨量、地下水礦化度、地下水埋深和土壤質(zhì)地[13-14].吉林省生態(tài)敏感性評(píng)估中極敏感區(qū)分布見圖1.

圖1 吉林省生態(tài)系統(tǒng)極敏感區(qū)分布示意圖

2.2.2 生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能重要性評(píng)價(jià)

生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能重要性評(píng)價(jià)尚無統(tǒng)一的方法，但模型法和凈初級(jí)生產(chǎn)力(NPP)法應(yīng)用較為普遍.其中，模型法所需參數(shù)較多，對(duì)數(shù)據(jù)需求量較大，準(zhǔn)確度較高；NPP法以NPP數(shù)據(jù)為主，參數(shù)較少，操作較為簡(jiǎn)單，但適用范圍具有地域性且準(zhǔn)確性較低.《生態(tài)保護(hù)紅線劃定指南》中并沒有要求各地在進(jìn)行生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能重要性評(píng)價(jià)中必須采取某種方法，但鑒于國(guó)家發(fā)展改革委在資源環(huán)境承載力評(píng)估中使用的方法為模型法，為保持評(píng)估結(jié)果的一致性，建議各地優(yōu)先使用模型法[4].同時(shí)，為提高評(píng)估結(jié)論的準(zhǔn)確性以及與實(shí)地的相符性，評(píng)估方法的參數(shù)選取可在評(píng)估過程進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整和細(xì)化，盡可能采用國(guó)內(nèi)權(quán)威的、分辨率更高的基礎(chǔ)數(shù)據(jù).評(píng)估結(jié)果還需根據(jù)實(shí)地觀測(cè)、調(diào)查結(jié)果進(jìn)一步校驗(yàn)[4].

本研究中生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能重要性評(píng)價(jià)以模型法為主，其中水源涵養(yǎng)功能采用水量平衡方程來計(jì)算水源涵養(yǎng)量，水土保持功能采用修正的通用水土流失方程的水土保持服務(wù)模型開展評(píng)價(jià)，防風(fēng)固沙功能采用修正的風(fēng)蝕方程計(jì)算防風(fēng)固沙量，生物多樣性維護(hù)功能采用NPP法同時(shí)參考現(xiàn)有保護(hù)區(qū)的分布情況[13-14].吉林省生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能評(píng)價(jià)中的極重要區(qū)分布見圖2.

3 吉林省生態(tài)保護(hù)紅線分布格局特征及監(jiān)管體系現(xiàn)存問題

3.1 生態(tài)保護(hù)紅線分布格局特征

生態(tài)保護(hù)紅線劃定過程復(fù)雜、審查嚴(yán)格，目前吉林省政府尚未正式公布吉林省生態(tài)保護(hù)紅線劃定結(jié)果，但通過對(duì)吉林省生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能極重要區(qū)和生態(tài)環(huán)境極敏感區(qū)的識(shí)別，并結(jié)合各類保護(hù)地分布，與相關(guān)規(guī)劃銜接后，可初步識(shí)別吉林省生態(tài)保護(hù)紅線分布空間格局特征：“東屏西帶、中部多點(diǎn)，山水連通、相融共生”.

“東屏”為東部長(zhǎng)白山生態(tài)屏障，是我國(guó)東北森林帶的重要組成部分，依據(jù)山形走勢(shì)，以森林生態(tài)系統(tǒng)為主，突出大江大河的源頭區(qū)保護(hù)，主要生態(tài)功能是水源涵養(yǎng)、生物多樣性維護(hù)和水土保持.

“西帶”為西部松嫩平原上的草原濕地恢復(fù)帶，以河湖濕地及草地為主，突出重要鳥類棲息地的保護(hù)，主要功能是生物多樣性維護(hù)、洪水調(diào)蓄和防風(fēng)固沙，對(duì)土壤鹽漬化和土地沙化較為敏感.

圖2 吉林省生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能極重要區(qū)分布示意圖

“中部多點(diǎn)”指中部地區(qū)是吉林省乃至我國(guó)的重要糧食生產(chǎn)地，其生態(tài)保護(hù)紅線主要為各類點(diǎn)狀分布的禁止開發(fā)區(qū)和其他保護(hù)地.

“山水連通、相融共生”指生態(tài)保護(hù)紅線劃定過程中堅(jiān)持“山水林田湖草”是一個(gè)生命共同體，重點(diǎn)保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能，保持生態(tài)系統(tǒng)的完整性、系統(tǒng)性和連通性，維護(hù)區(qū)域生態(tài)安全.

3.2 現(xiàn)行管理體系與生態(tài)保護(hù)紅線嚴(yán)守要求的差距

3.2.1 生態(tài)保護(hù)紅線的嚴(yán)守要求

2017年2月，中辦、國(guó)辦針對(duì)“生態(tài)保護(hù)紅線”，從“劃定”與“嚴(yán)守”兩個(gè)方面，闡釋了國(guó)家層面的核心要義和頂層設(shè)計(jì)[15]，提出從確保生態(tài)保護(hù)紅線的優(yōu)先地位、嚴(yán)格管控、大力補(bǔ)償、積極保護(hù)、加快修復(fù)、全面監(jiān)管、強(qiáng)化執(zhí)法、終身追責(zé)等多方面，建立健全“嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線”制度體系，做到“落實(shí)地方各級(jí)黨委和政府主體責(zé)任，強(qiáng)化生態(tài)保護(hù)紅線剛性約束，形成一整套生態(tài)保護(hù)紅線管控和激勵(lì)措施”[16].

3.2.2 現(xiàn)行管理體系的薄弱環(huán)節(jié)

2015年新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》確立了生態(tài)保護(hù)紅線的法律地位，但是在具體實(shí)施中，尚存諸多障礙，制約了生態(tài)保護(hù)紅線制度持續(xù)有效地發(fā)揮作用.

(1) 缺乏專項(xiàng)法律法規(guī).2015年新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》原則性地確立了生態(tài)保護(hù)紅線的法律地位，但在實(shí)際工作中，不具備可操作性，更不能落地實(shí)施[17].無論是國(guó)家層面還是各級(jí)地方層面，關(guān)于生態(tài)保護(hù)紅線具體的法律法規(guī)及相應(yīng)的配套政策和管理辦法尚存空白，尤其無明確的生態(tài)保護(hù)紅線管控辦法，極大制約了生態(tài)保護(hù)紅線制度作用的發(fā)揮[18].

(2) 紅線區(qū)域“落地”難.雖然《生態(tài)保護(hù)紅線劃定指南》明確了生態(tài)保護(hù)紅線劃定過程，但其規(guī)定的“科學(xué)評(píng)估”涉及多個(gè)生態(tài)模型，過程復(fù)雜、參數(shù)可選，最終得到的評(píng)估范圍可識(shí)別出區(qū)域的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能極重要區(qū)和生態(tài)環(huán)境極敏感區(qū)，這兩個(gè)區(qū)域疊加后須與現(xiàn)有各類保護(hù)地進(jìn)行范圍校驗(yàn)、與各類規(guī)劃數(shù)據(jù)銜接后，再與地方政府反復(fù)協(xié)商.在這個(gè)過程中規(guī)劃數(shù)據(jù)缺失、年限不統(tǒng)一、各類保護(hù)地邊界變動(dòng)、矢量數(shù)據(jù)坐標(biāo)系不同等等，都嚴(yán)重影響紅線區(qū)域的確定，更不能準(zhǔn)確“落地”[19].

(3) 現(xiàn)行管理體制與紅線管控需求矛盾.生態(tài)保護(hù)紅線強(qiáng)調(diào)將“山水林田湖草”視為一個(gè)生命共同體，突出生態(tài)系統(tǒng)的完整性、連通性.而我國(guó)現(xiàn)有的環(huán)境管理體制是以林、草、濕、耕、水等單一的環(huán)境要素為管理對(duì)象，如水利管“水”、林業(yè)管“森林”、畜牧管“草”等，分多部門進(jìn)行管理，各部門各自為政.針對(duì)同一區(qū)域的生態(tài)保護(hù)紅線無法建立協(xié)調(diào)統(tǒng)一的工作機(jī)制，更無法建立有效的問責(zé)和執(zhí)法機(jī)制，嚴(yán)重制約了生態(tài)保護(hù)紅線制度的真正發(fā)揮[18-19].

(4) 相關(guān)配套保障措施尚屬空白.生態(tài)保護(hù)紅線的最終落地，并持續(xù)有效地發(fā)揮作用，需要有完備的規(guī)劃體系、補(bǔ)償措施、監(jiān)管辦法、問責(zé)機(jī)制等一系統(tǒng)嚴(yán)密的配套措施作為保障，尤其是制定與生態(tài)保護(hù)紅線的生態(tài)區(qū)位特征、主導(dǎo)服務(wù)功能地位、生態(tài)安全關(guān)聯(lián)程度等相匹配的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)、管控要求和補(bǔ)償機(jī)制，以實(shí)現(xiàn)差別化、精細(xì)化管理[3，18].任何一個(gè)保障措施的缺失都會(huì)影響生態(tài)保護(hù)紅線制度的有效落實(shí)[3，18].

4 分區(qū)建立吉林省生態(tài)保護(hù)紅線監(jiān)管指標(biāo)體系

4.1 生態(tài)保護(hù)紅線監(jiān)管指標(biāo)體系

4.1.1 監(jiān)管框架

根據(jù)生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)域“面積不減少、性質(zhì)不改變、功能不降低”的原則，確定生態(tài)保護(hù)紅線監(jiān)管的具體內(nèi)容：

面積不減少：重點(diǎn)監(jiān)管紅線范圍內(nèi)可能造成生態(tài)損害、環(huán)境污染、植被破壞等現(xiàn)象的人類干擾活動(dòng)，如采礦探礦、能源開發(fā)，旅游設(shè)施、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，興建養(yǎng)殖場(chǎng)、開墾農(nóng)田等；尤其是在現(xiàn)行法律法規(guī)中明確禁止的人類活動(dòng)，如在自然保護(hù)區(qū)核心區(qū)和緩沖區(qū)內(nèi)興建工礦企業(yè).

性質(zhì)不改變：強(qiáng)調(diào)紅線范圍內(nèi)土地用途的穩(wěn)定性，禁止將生態(tài)用地轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)業(yè)用地和大規(guī)模的城市開發(fā)用地，即禁止森林、草地、濕地等自然生態(tài)系統(tǒng)類型的隨意改變，并保證其空間格局的穩(wěn)定，夯實(shí)區(qū)域生態(tài)安全基礎(chǔ).重點(diǎn)監(jiān)管紅線范圍內(nèi)自然生態(tài)系統(tǒng)類型、分布格局和轉(zhuǎn)化特征.

功能不降低：強(qiáng)調(diào)保證紅線范圍內(nèi)自然生態(tài)系統(tǒng)性質(zhì)不改變的同時(shí)質(zhì)量不斷提高，對(duì)于生態(tài)敏感脆弱區(qū)，不斷提升其生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量，改善退化的生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)，維護(hù)區(qū)域生態(tài)安全.生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量監(jiān)管主要針對(duì)紅線范圍內(nèi)的森林、草地、濕地等自然生態(tài)系統(tǒng)的質(zhì)量，如植被覆蓋度、凈初級(jí)生產(chǎn)力等；生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能監(jiān)管主要是針對(duì)區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)的主導(dǎo)服務(wù)功能(一個(gè)區(qū)域的生態(tài)系統(tǒng)主導(dǎo)服務(wù)功能可以是一個(gè)也可以是多個(gè))，如西部地區(qū)主要是生物多樣性維持、防風(fēng)固沙功能，中部地區(qū)主要是土壤保持功能，東部地區(qū)主要是生物多樣性維持、水源涵養(yǎng)、土壤保持功能；對(duì)于生態(tài)敏感脆弱區(qū)，監(jiān)管內(nèi)容同樣要結(jié)合區(qū)域生態(tài)特征，如西部地區(qū)主要是土壤鹽漬化、土地沙化，中部和東部地區(qū)主要是水土流失.

4.1.2 生態(tài)保護(hù)紅線監(jiān)管指標(biāo)體系建立

依據(jù)生態(tài)保護(hù)紅線管理目標(biāo)和監(jiān)管內(nèi)容，分東部長(zhǎng)白山地生態(tài)區(qū)、中部臺(tái)地生態(tài)區(qū)、西部低平原生態(tài)區(qū)等三個(gè)生態(tài)區(qū)，分別建立生態(tài)保護(hù)紅線監(jiān)管的指標(biāo)體系，重點(diǎn)關(guān)注人類活動(dòng)和區(qū)域生態(tài)安全，同時(shí)考慮生態(tài)系統(tǒng)的格局、質(zhì)量和服務(wù)功能，共計(jì)5個(gè)方面，具體見表1.

(1) 人類干擾活動(dòng)監(jiān)管指標(biāo)體系：參考《自然保護(hù)區(qū)人類活動(dòng)遙感監(jiān)測(cè)技術(shù)指南(試行)》，確定生態(tài)保護(hù)紅線范圍內(nèi)人類干擾活動(dòng)監(jiān)管指標(biāo).包含3個(gè)方面的指標(biāo)：各類人類活動(dòng)面積和數(shù)量的百分比、不同類型區(qū)各類人類活動(dòng)面積和數(shù)量的百分比、不同類型區(qū)各類人類活動(dòng)空間分布變化率.其中，人類活動(dòng)主要包括工礦、采石場(chǎng)、能源設(shè)施、旅游用地、交通設(shè)施、人工設(shè)施、養(yǎng)殖場(chǎng)、農(nóng)田、居民點(diǎn)及其他等人類行為，共10類.

(2) 生態(tài)系統(tǒng)格局監(jiān)管指標(biāo)體系：主要是針對(duì)紅線范圍內(nèi)森林、草地、濕地等自然生態(tài)系統(tǒng)在空間上的分布特征和數(shù)量上的比例狀況等，選取森林、草地、濕地等自然生態(tài)系統(tǒng)面積、構(gòu)成比例、變化率、類斑塊平均面積等，并分析不同類型生態(tài)系統(tǒng)變化方向、相互轉(zhuǎn)化強(qiáng)度、綜合生態(tài)系統(tǒng)動(dòng)態(tài)度等.

(3) 生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量監(jiān)管指標(biāo)體系：主要針對(duì)紅線范圍內(nèi)的森林、草地、濕地自然生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量進(jìn)行時(shí)空動(dòng)態(tài)變化監(jiān)管，如森林生態(tài)系統(tǒng)的年生物量、濕地生態(tài)系統(tǒng)的年均凈初級(jí)生產(chǎn)力、草地生態(tài)系統(tǒng)的年均植被覆蓋度等.

(4) 生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能監(jiān)管指標(biāo)體系：依據(jù)不同生態(tài)區(qū)生態(tài)系統(tǒng)主導(dǎo)服務(wù)功能而定，如西部低平原生態(tài)區(qū)主要是生物多樣性維持、防風(fēng)固沙功能，中部臺(tái)地生態(tài)區(qū)主要是土壤保持功能，東部長(zhǎng)白山地生態(tài)區(qū)主要是生物多樣性維持、水源涵養(yǎng)、土壤保持功能.

(5) 生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管指標(biāo)體系：生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管主要針對(duì)紅線范圍可能發(fā)生的生態(tài)環(huán)境問題，如土地退化、草地退化、森林退化、濕地退化、水土流失等.

表1 各生態(tài)區(qū)的生態(tài)保護(hù)紅線監(jiān)管指標(biāo)體系

4.2 生態(tài)保護(hù)紅線監(jiān)管體系建設(shè)措施建議

4.2.1 政策法律體系建設(shè)措施

根據(jù)2017年2月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線的若干意見》中的“第十五條建立考核機(jī)制”“第十六條嚴(yán)格責(zé)任追究”和“第十八條完善政策機(jī)制”，盡快完善生態(tài)保護(hù)紅線相關(guān)政策法律體系建設(shè).具體建議如下：

以吉林省地方規(guī)章的形式，出臺(tái)生態(tài)保護(hù)紅線管理?xiàng)l例，規(guī)范并明確生態(tài)保護(hù)紅線具體管控要求，加快制定關(guān)于評(píng)估識(shí)別出的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的極重要區(qū)和生態(tài)敏感評(píng)價(jià)的極敏感區(qū)等“保護(hù)空白區(qū)”的管理辦法或條例；明確生態(tài)保護(hù)紅線的責(zé)任主體，實(shí)行“一把手”負(fù)總責(zé)，各成員單位要按照工作職責(zé)、執(zhí)法范圍，嚴(yán)格監(jiān)管、相互配合，共同推進(jìn)生態(tài)保護(hù)紅線的確界、調(diào)整、管理、評(píng)估等工作.將生態(tài)保護(hù)紅線監(jiān)管評(píng)估結(jié)果納入各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的綜合考核評(píng)價(jià)體系；同時(shí)健全責(zé)任考核體系，建立終身責(zé)任追究制度，將生態(tài)紅線管控成效作為政府行政問責(zé)的重要內(nèi)容，對(duì)造成生態(tài)環(huán)境破壞嚴(yán)重、形成較大社會(huì)影響、群眾反映強(qiáng)烈的案例，終身追究相關(guān)人員責(zé)任，切實(shí)增強(qiáng)生態(tài)紅線的剛性.

4.2.2 組織保障體系建設(shè)措施

從生態(tài)系統(tǒng)的系統(tǒng)性、完整性、連通性考慮，改變現(xiàn)行的分割式、分塊式生態(tài)管理模式，建立一個(gè)部門對(duì)一個(gè)區(qū)域內(nèi)的生態(tài)保護(hù)紅線實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)管.根據(jù)《關(guān)于劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線的若干意見》中的“第七條明確屬地管理責(zé)任”“第八條確立生態(tài)保護(hù)紅線優(yōu)先地位”和“第十七條加強(qiáng)組織協(xié)調(diào)”，對(duì)生態(tài)保護(hù)紅線的組織管理責(zé)任明確要求.具體如下：

建議縣級(jí)以上人民政府負(fù)責(zé)本轄區(qū)的生態(tài)保護(hù)紅線管理，承擔(dān)生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)域的保護(hù)和恢復(fù)，指導(dǎo)和監(jiān)督相關(guān)責(zé)任單位落實(shí)生態(tài)保護(hù)責(zé)任.各級(jí)環(huán)境保護(hù)行政主管部門對(duì)生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)域?qū)嵤┙y(tǒng)一監(jiān)督管理，負(fù)責(zé)綜合評(píng)估區(qū)域人類干擾活動(dòng)強(qiáng)度和生態(tài)系統(tǒng)格局、質(zhì)量、主要服務(wù)功能、生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)等變化情況，并會(huì)同相關(guān)部門組織開展成效考核.縣(市)級(jí)以上人民政府可依據(jù)本行政區(qū)內(nèi)生態(tài)紅線主導(dǎo)生態(tài)功能、敏感脆弱性、保護(hù)與管理目標(biāo)制定本區(qū)生態(tài)紅線環(huán)境準(zhǔn)入負(fù)面清單，明確提出禁止準(zhǔn)入的行業(yè)或者建設(shè)項(xiàng)目目錄，實(shí)行嚴(yán)格的生態(tài)紅線區(qū)域建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境準(zhǔn)入管理[19].

4.2.3 技術(shù)支持體系建設(shè)措施

根據(jù)《關(guān)于劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線的若干意見》中的“第十二條建立監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)和監(jiān)管平臺(tái)”“第十三條開展定期評(píng)價(jià)”和“第十四條強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)督”，要求加快推進(jìn)建立全天候全方位的生態(tài)保護(hù)紅線監(jiān)管體系.具體如下：

加快推進(jìn)建立吉林省全天候全方位的生態(tài)保護(hù)紅線監(jiān)管體系.首先定期通過低分辨率遙感衛(wèi)星獲取遙感影像，經(jīng)自動(dòng)篩查，提取生態(tài)環(huán)境變化區(qū)域；再利用高分辨率影像數(shù)據(jù)進(jìn)行詳細(xì)對(duì)比分析，確定生態(tài)環(huán)境變化區(qū)域；最后告知變化區(qū)域責(zé)任部門，進(jìn)行實(shí)地核查，建立“巡查—詳查—核查”的天地一體化監(jiān)管模式，對(duì)生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)域進(jìn)行全天候、全方位的動(dòng)態(tài)變化比對(duì)監(jiān)控，及時(shí)掌握紅線區(qū)各類人類活動(dòng)，尤其不符合紅線規(guī)定的人類活動(dòng)，應(yīng)即刻采取法律或行政措施[18，20].

5 結(jié)論與展望

本文以吉林省生態(tài)保護(hù)紅線為研究范圍，通過查找現(xiàn)行管理體系與嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線之間的差距，分區(qū)域建立了生態(tài)保護(hù)紅線監(jiān)管指標(biāo)體系，得出以下結(jié)論：

(1) 生態(tài)保護(hù)紅線劃定過程復(fù)雜、審查嚴(yán)格，目前吉林省政府尚未正式公布吉林省生態(tài)保護(hù)紅線劃定結(jié)果.本文依據(jù)吉林省地貌及氣候特點(diǎn)、典型生態(tài)系統(tǒng)分布格局及生態(tài)區(qū)位，確立了東部長(zhǎng)白山地生態(tài)區(qū)、中部臺(tái)地生態(tài)區(qū)、西部低平原生態(tài)區(qū)的生態(tài)特征及主要問題，利用生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能重要性評(píng)價(jià)和生態(tài)敏感性評(píng)價(jià)結(jié)果，結(jié)合現(xiàn)有各類保護(hù)地分布，吉林省生態(tài)保護(hù)紅線分布空間格局特征為：“東屏西帶、中部多點(diǎn)，山水連通、相融共生”.

(2) 依據(jù)吉林省一級(jí)生態(tài)區(qū)分布，根據(jù)生態(tài)保護(hù)紅線管控目標(biāo)“生態(tài)功能不降低、面積不減少、性質(zhì)不改變”，提出并建立了吉林省東、中、西分區(qū)的生態(tài)保護(hù)紅線監(jiān)管指標(biāo)體系，重點(diǎn)關(guān)注人類活動(dòng)和區(qū)域生態(tài)安全，同時(shí)考慮生態(tài)系統(tǒng)的格局、質(zhì)量和服務(wù)功能；為保障生態(tài)保護(hù)紅線監(jiān)管指標(biāo)體系的執(zhí)行，提出了吉林省生態(tài)保護(hù)紅線監(jiān)管體系建設(shè)具體措施，包括政策法律體系建設(shè)措施、組織保障體系建設(shè)措施和技術(shù)支持體系建設(shè)措施.

吉林省生態(tài)保護(hù)紅線劃定工作仍在優(yōu)化調(diào)整中，國(guó)家和地方生態(tài)保護(hù)紅線的管控辦法尚未出臺(tái)，生態(tài)保護(hù)紅線制度尚未成熟，其監(jiān)管體系仍需要不斷完善，指標(biāo)體系需進(jìn)一步實(shí)例驗(yàn)證.建議下一步的研究重點(diǎn)為：

(1) 從生態(tài)系統(tǒng)的完整性、連通性、系統(tǒng)性考慮，按照“多規(guī)合一”“劃管結(jié)合”思路，設(shè)立跨部門的生態(tài)保護(hù)紅線劃定與監(jiān)管領(lǐng)導(dǎo)小組和工作組，充分發(fā)揮各部門的主觀能動(dòng)性，形成協(xié)調(diào)統(tǒng)一的工作機(jī)制.

(2) 依據(jù)2017年2月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線的若干意見》，按照事前、事中、事后的全過程管理方式，積極推動(dòng)建立生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)“天地一體化”的監(jiān)管體系，加快健全嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線的配套措施，如生態(tài)保護(hù)紅線管理辦法、績(jī)效考核辦法和生態(tài)補(bǔ)償辦法等.

(3) 加大生態(tài)保護(hù)紅線相關(guān)知識(shí)的宣傳教育力度，促使全社會(huì)各個(gè)階層積極主動(dòng)地加入到生態(tài)保護(hù)紅線劃定與嚴(yán)管工作中，最重要的是消除領(lǐng)導(dǎo)者生態(tài)保護(hù)阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展的錯(cuò)誤觀念，使其認(rèn)識(shí)到“綠水青山就是金山銀山”.