王 慧

一、問題的提出

“第三支柱”概念源于世界銀行在 1994 年提出的養(yǎng)老金體系改革的三支柱模式,系指個人主導的自愿建立的完全積累型個人養(yǎng)老金計劃。根據(jù)我國學術界第三支柱概念探討的現(xiàn)狀,〔1〕學術界對于我國第三支柱的概念達成了一定共識,即以個人為主導和享受稅收優(yōu)惠政策,但仍有一些分歧,狹義范圍僅包括享受稅收遞延優(yōu)惠政策的商業(yè)養(yǎng)老保險,如朱俊生《完善稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險發(fā)展的政策環(huán)境》、范堃等《基于目標替代率的稅延型商業(yè)養(yǎng)老保險扣除限額優(yōu)化研究》;廣義上包括凡是以養(yǎng)老為目的、依托于第三支柱個人賬戶的所有金融產品,如董克用《建立和發(fā)展中國特色第三支柱個人養(yǎng)老金制度》、路錦非和楊燕綏《第三支柱養(yǎng)老金:理論源流、保障力度和發(fā)展路徑》。本文采取的第三支柱概念更傾向于廣義范疇。本文從制度角度分析,養(yǎng)老金第三支柱制度系以養(yǎng)老為目的,以個人為主導并以個人賬戶為載體,在享受稅收優(yōu)惠政策支持的基礎上完全積累型養(yǎng)老金制度。2018 年在財政部、稅務總局、人力資源和社會保障部、中國銀行保險監(jiān)督管理委員會、中國證券監(jiān)督管理委員會聯(lián)合發(fā)布的《關于開展個人稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險試點的通知》(財稅〔2018〕 22 號,以下簡稱《通知》) 中,〔2〕《關于開展個人稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險試點的通知》,載國家稅務總局官網,http://www.chinatax.gov.cn/n810341/n810755/c3389866/content.html,最后訪問日期:2018 年4 月2 日。明確了為推進我國養(yǎng)老保險體系建設,以個人稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險為試點,對養(yǎng)老保險第三支柱進行有益探索。

第三支柱概念在官方文件中首次出現(xiàn),順應了政府、單位、個人合理分擔養(yǎng)老責任的趨勢,標志著我國多層次養(yǎng)老保險制度體系建設進入了嶄新階段。截至2019 年6 月底,個人稅收遞延養(yǎng)老保險累計實現(xiàn)保費約1.54 億元,承保件數(shù)約4.45 萬件。〔3〕參見王國軍、李慧:《我國個稅遞延型養(yǎng)老保險試點的發(fā)展態(tài)勢與制度優(yōu)化》,載《中國保險》2019 年第8 期,第16 頁。保費規(guī)模和承保件數(shù)均遠低于預期,效果不理想固然有其制度設計中稅優(yōu)額度低、手續(xù)煩瑣等問題,究其根源仍是“多層次養(yǎng)老金體系缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃,導致體系結構與功能定位紊亂”?！?〕參見鄭功成:《中國養(yǎng)老金:制度變革、問題清單與高質量發(fā)展》,載《社會保障評論》2020年第 1 期,第12 頁。因此,在多層次養(yǎng)老保險體系背景下,以全局觀、系統(tǒng)觀來研究第三支柱功能就成為一大關鍵問題。

已有的相關理論研究多從政策支持、國內外比較借鑒等角度來研究養(yǎng)老保險第三支柱,但是將第三支柱功能當作獨立的學術問題去研究的卻很少,抑或只做簡單定性判斷。例如董克用教授(2020) 在探討第三支柱個人養(yǎng)老金概念界定后,將功能總結為“個人養(yǎng)老金是養(yǎng)老金制度補充和收入補充,能夠推動投資養(yǎng)老理念形成并促進資本市場完善”;〔5〕參見董克用、施文凱:《加快建設中國特色第三支柱個人養(yǎng)老金制度:理論探討與政策選擇》,載《社會保障研究》2020 年第 2 期,第7 頁。鄭秉文教授(2018)在闡述我國構建第三支柱達成的三種共識中指出“第三支柱不僅具有保險功能,還應具備投資功能”;〔1〕參見鄭秉文:《“多層次混合型”養(yǎng)老保障體系與第三支柱頂層設計》,載《社會發(fā)展研究》2018 年第2 期,第88 頁。而路錦非和楊燕綏教授(2019) 認為“從社會保障理論源流及世界范圍發(fā)展規(guī)律來看,個人養(yǎng)老金計劃彰顯國家對個人責任的喚醒與鼓勵”。〔2〕參見路錦非、楊燕綏:《第三支柱養(yǎng)老金:理論源流、保障力度和發(fā)展路徑》,載《財經問題研究》2019 年第10 期,第93 頁?？傮w來看,國內理論界對第三支柱功能研究在宏觀視野、歷史深度和系統(tǒng)性方面仍有欠缺。第三支柱功能在理論研究上缺乏有力支撐,在一定程度上阻礙了第三支柱社會實踐向深度和廣度的進一步推進。

AGIL 模型是社會學結構功能主義提出的應用于社會經濟現(xiàn)象分析的廣義模型(如下圖1),〔3〕結構功能主義認為社會系統(tǒng)具備一定的結構或組織,各個組織部分有機聯(lián)系并對社會整體有相應的功能,社會整體在一定時期內相對穩(wěn)定,各組成部分之間雖會發(fā)生變化但具備自我調節(jié)能力并趨于新的平衡。A 代表的適應功能,即系統(tǒng)一方面要適應環(huán)境,另一方面要能夠從環(huán)境中獲得資源以謀求自身的發(fā)展;G 代表的目標達成功能,即確定系統(tǒng)目標的次序并調動資源和引導資源區(qū)實現(xiàn)整個系統(tǒng)的主要目標;I 代表的整合功能,即系統(tǒng)必須協(xié)調內部各部分之間的關系,以維持穩(wěn)定、和諧狀態(tài);L 代表的模式維持功能,即為了使整體系統(tǒng)順利運行,必須協(xié)調與系統(tǒng)有關的內部要素與外部系統(tǒng),保持一定文化模式的穩(wěn)定性和連貫性。運用AGIL 模型能夠較為貼切地解釋我國養(yǎng)老金第三支柱功能的界定、現(xiàn)行障礙與構建路徑。

圖1 基于AGIL 模型的第三支柱功能分析框架

因此,本文將從結構功能主義的視角,運用AGIL 模型對第三支柱功能進行深入、全面和系統(tǒng)的剖析,避免脫離多層次養(yǎng)老保險體系而形成割裂、孤立的分析,以期為多層次養(yǎng)老保險體系下的第三支柱頂層設計提供理論支撐,并對其社會實踐提供一定的理論分析意見。

二、AGIL 模型視角下第三支柱的四大功能

根據(jù)AGIL 模型,第三支柱功能系統(tǒng)并非單一系統(tǒng),其中包含經濟、政治、社會、文化等多個功能子系統(tǒng),即結構功能主義強調互動、聯(lián)系的功能系統(tǒng)?；诖?將養(yǎng)老金第三支柱功能作為社會系統(tǒng)研究對象,可以分析其對應的適應功能、目標達成功能、整合功能以及模式維持功能。

(一) 第三支柱的適應(A) 功能:實現(xiàn)養(yǎng)老資金跨期配置

AGIL 模型中的A 代表的適應功能,即系統(tǒng)一方面要適應環(huán)境,另一方面要能夠從環(huán)境中獲得資源以謀求自身的發(fā)展。從適應功能所依托的經濟子功能系統(tǒng)來看,核心要素是資源。為了整個系統(tǒng)的正常運作,經濟子功能系統(tǒng)必須最大化發(fā)揮適應功能,通過利用各種手段獲取足夠系統(tǒng)內部進行分配和運作的資源。那么,從第三支柱的經濟子功能系統(tǒng)來看,適應功能的核心要素是養(yǎng)老資金。第三支柱的適應(A) 功能指的是第三支柱如何獲取資金,并且保證個人投資者在生命周期內實現(xiàn)養(yǎng)老資金的跨期配置。金融的配置資源功能與第三支柱個人自愿實現(xiàn)跨期配置、社會資源代際配置,具有邏輯上的內在一致性。

第三支柱的適應功能即養(yǎng)老金資金能夠實現(xiàn)跨期配置,其邏輯起點在于生命周期假說。由1985 年諾貝爾經濟學獎得主弗蘭科·莫迪利安尼(Franco Modigliani) 等人創(chuàng)立的生命周期消費假說(Life Cycle Hypothesis) 認為,〔1〕See Franco Modigliani,Richard Brumberg.“Utility Analysis and the Consumption Function:An Interpretation of the Cross-section Data”, Post-Keynesian Economics,Rutgers University Press,New Brunswick,1954:388-436.一個理性消費者用于消費的資源僅依賴于他的畢生勞動收入加上繼承的遺產(如有),而與他當期收入無關。為追求生命周期中消費效用最大化,人們的消費行為會使個人的收入和儲蓄在自己一生中呈“駝峰形狀”分布狀態(tài):即年輕時消費大于收入(即雖然年輕的時候收入低,但預期未來收入會增加,會使用上一代人的錢甚至舉債消費),中年時期收入大于消費(家庭收入的增加使得消費在收入中的占比降低,一部分收入用于償還年輕時的負債,一部分收入用于養(yǎng)老儲備),退休后消費又會大于收入(收入下降而生活費用、醫(yī)療支出等增加)?！?〕See Zvi Bodie,Robert C Merton,William F Samuelson.“Labor Supply Flexibility and Portfolio Choice in a Life-Cycle Model”, NBER Working Papers,1992,16 (3-4):427-449.Bodie &Merton (1992) 建立包含了個體生命周期中工作、休閑、投資、消費、退休時間等要素均可以自主決策的模型,發(fā)現(xiàn)勞動力與投資選擇密切相關,年輕人能夠比老年人承擔更大的投資風險。在生命周期理論的框架下,理性人為實現(xiàn)生命周期內效用最大化,在工作、退休階段分別做出合理的財富規(guī)劃。

第三支柱實現(xiàn)養(yǎng)老資金跨期配置的功能在國外養(yǎng)老金市場得到了驗證。生命周期模型不斷深化并在金融市場中被應用、改進,促進了美國私人養(yǎng)老金市場如生命周期基金、目標日期基金等各類產品發(fā)展,隨后英國、澳大利亞等國家和我國香港地區(qū)在推動私營領域養(yǎng)老金改革時均引入了生命周期基金的制度設計?！?〕參見龔剛:《論中國企業(yè)年金引入生命周期基金投資模式》,中國社會科學院2017 年博士學位論文,第134 頁。美國2006 年《養(yǎng)老金保護法案》、英國2008 年養(yǎng)老金改革、澳大利亞2011 年養(yǎng)老金改革和我國香港地區(qū)2016 年引入預設基金策略,將生命周期基金作為合格默認投資工具。生命周期基金之所以被諸多國家、地區(qū)養(yǎng)老金政策制定者重視并被個人投資者廣泛接受,原因在于生命周期基金的養(yǎng)老金資產配置,能夠使得風險收益更為匹配。從個人投資者來看,能夠根據(jù)投資者年齡、風險承受程度等因素對賬戶資產進行動態(tài)配置,實現(xiàn)了養(yǎng)老資產合理分散風險、自動再平衡等核心訴求。

自20 世紀90 年代起確立構建第三支柱的養(yǎng)老保險體系開始,二十多年來政府做出了許多努力,多層次養(yǎng)老保險體系逐步呈現(xiàn)。但是我國養(yǎng)老金體系第一支柱“一家獨大”的局面還未改變。隨著我國人口老齡化的加劇,退休人員領取基本養(yǎng)老金數(shù)額日益增加,第一支柱養(yǎng)老金基金的可持續(xù)性將面臨嚴峻挑戰(zhàn)。華穎、鄭功成教授(2020) 粗略估計,現(xiàn)有的商業(yè)養(yǎng)老保險的規(guī)模約為6000 億元。〔1〕參見華穎、鄭功成:《中國養(yǎng)老保險制度:效果評估與政策建議》,載《山東社會科學》2020年第4 期,第70 頁。根據(jù)銀保監(jiān)會公布的數(shù)據(jù),2019 年1 月至9 月養(yǎng)老年金保險為415 億元,假設每季度均勻增長,2019 年全年年金保險積累總量為553 億元?！?〕《銀保監(jiān)會國新辦新聞發(fā)布會答問實錄》,載中國銀行保險監(jiān)督管理委員會官網,http://www.cbirc.gov.cn/cn/view/pages/ItemDetail.html?docId=885078&itemId=915&generaltype=0,最后訪問日期:2020 年1 月13 日。與此同時,2019 年全年基本養(yǎng)老保險基金總收入為5.7 萬億元,〔3〕《2019 年度人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》,載人力資源和社會保障部官網,http://www.mohrss.gov.cn/SYrlzyhshbzb/zwgk/szrs/tjgb/202006/t20200608_375774.html,最后訪問日期:2020 年6 月8 日。前者僅為后者的不足1%。

我國第三支柱適應功能的發(fā)揮需要借鑒生命周期模型思路,即開發(fā)定位明確、簡潔且一站式的產品設計思路,創(chuàng)造更多適合我國國情的養(yǎng)老理財工具。個人可根據(jù)自身收入、家庭財富積累、風險偏好等因素,合理規(guī)劃個人收入和消費,實現(xiàn)個人人力資本在不同生命階段的合理配置。2016 年3 月中國人民銀行等五部委發(fā)布了《關于金融支持養(yǎng)老服務業(yè)加快發(fā)展的指導意見》(銀發(fā)〔2016〕 65 號),鼓勵各類金融機構積極開發(fā)能夠提供長期穩(wěn)定收益、滿足生命周期需求的差異化養(yǎng)老金融產品。2016 年5 月習近平總書記強調:“要適應時代要求創(chuàng)新思路,推動老齡工作向主動應對轉變,向統(tǒng)籌協(xié)調轉變,向加強人們全生命周期養(yǎng)老準備轉變”?！?〕《中共中央政治局就我國人口老齡化的形勢和對策舉行第三十二次集體學習》,載中國政府網,http://www.gov.cn/xinwen/2016-05/28/content_5077706.htm,最后訪問日期:2020 年 7 月 11日。這表明我國在應對老齡化的問題上,已經由聚焦老齡人口向全人口全生命周期轉變?！?〕參見胡湛、彭希哲:《應對中國人口老齡化的治理選擇》,載《中國社會科學》2018 年第12期,第143 頁。第三支柱能夠在制度層面,保障居民突破個人的短期局限,通過金融機構來完成個人財富在不同生命周期階段的合理分配。

(二) 第三支柱的目標達成(G) 功能:引導個人養(yǎng)老責任的承擔

AGIL 模型中的G 代表的目標達成功能,即確定系統(tǒng)目標的次序并調動資源和引導資源區(qū)實現(xiàn)整個系統(tǒng)的主要目標。一個系統(tǒng)只有制定契合實際的發(fā)展目標,并且確定目標的次序、重點,才能夠穩(wěn)步前行。從目標達成功能所依托的政治功能子系統(tǒng)來看,核心要素是次序。那么,從第三支柱的政治子功能系統(tǒng)看,目標達成功能的核心要素是個人養(yǎng)老責任的承擔。第三支柱的目標達成(G) 功能指的是在三支柱體系建設過程中,強調以個人為主導,通過自愿繳費、自主決定繳費額度、自由選擇符合第三支柱的產品,擁有個人投資選擇權和產品轉換權。第三支柱賬戶內的養(yǎng)老金資產完全積累、運作透明、歸屬清晰,完全的私有產權屬性充分體現(xiàn)個人的養(yǎng)老責任。

從全球范圍來看,第三支柱的目標達成功能體現(xiàn)為個人對于養(yǎng)老責任的分擔。一項社會福利或政策的產生、發(fā)展與變遷,大多是在國家干預和自由市場之間進行權衡,養(yǎng)老金制度作為社會福利的重要組成部分,同樣也會涉及政府與市場職責的劃分。由于受到自由主義或國家干預主義等不同價值取向影響,各國對于養(yǎng)老金制度中政府、單位和個人等主體的責任劃分有不同的認識與定位,并因此分別通過正式制度安排形成了不同的養(yǎng)老金制度責任分擔模式。近年來OECD 國家紛紛推進養(yǎng)老金制度改革,取得顯著效果,形成了多支柱養(yǎng)老金制度,僅有少數(shù)OECD 國家還未建立起第三支柱。以澳大利亞、智利、丹麥為代表的國家除了建立起自愿型第三支柱外,還建立起強制性或者準強制性第三支柱(如下表1)。

表1 OECD 國家第三支柱建設情況

續(xù)表

續(xù)表

從我國來看,第三支柱在發(fā)揮個人對養(yǎng)老責任的分擔功能上仍有欠缺,根據(jù)2019 年墨爾本美世全球養(yǎng)老金指數(shù)顯示,我國在全球37 個主要國家養(yǎng)老金體系中總分排名第30 位,而完整性指標得分排名第33 位,〔1〕墨爾本美世全球養(yǎng)老金指數(shù)作為全球較為廣泛使用的一項評價指標,始于2009 年,使用40多項指標對全球37 個主要國家養(yǎng)老金體系進行評級及比較,指標大致分為三類,分別為充足性、可持續(xù)性、完整性指標。僅排在泰國、阿根廷、墨西哥、菲律賓之前,落后于總體指標得分。完整性指標用于衡量養(yǎng)老金體系中第二、三支柱的完整性以及法治水平,二者得分差距印證了我國養(yǎng)老金體系三支柱發(fā)展不均衡的現(xiàn)實。何文炯(2018 年) 指出“最近20 多年來,社會保障領域的補充性保障發(fā)展緩慢,其資源集聚量很小,影響了整個社會保障體系的運行效率”?！?〕參見何文炯:《論中國社會保障資源優(yōu)化配置》,載《社會保障評論》2018 年第4 期,第12頁。整個社會保障體系目標是保證職工和普通居民在退休后能夠維持基本生活水平不下降,養(yǎng)老金第一支柱的角色應當是?；?、廣覆蓋,現(xiàn)在卻幾乎承擔了全部養(yǎng)老保障責任?！?〕《2019 年度全國企業(yè)年金基金業(yè)務數(shù)據(jù)摘要》,載中華人民共和國人力資源和社會保障部。截至2019 年底,企業(yè)年金計劃參加人數(shù)為2548 萬人。據(jù)市場各大機構估算,職業(yè)年金制度剛剛起步從長期來看覆蓋人群也僅為4000 萬左右機關事業(yè)單位職工。第二支柱無論企業(yè)年金、職業(yè)年金主要是以單位為主導,單位繳費占比高,個人繳費占比低,且覆蓋人群十分有限。

但也要看到在2018 年《通知》頒布之前,我國政府在推動第三支柱建立并發(fā)揮養(yǎng)老責任分擔功能上也做了諸多探索。早在1991 年我國提出“逐步建立起基本養(yǎng)老保險與企業(yè)補充養(yǎng)老保險和職工個人儲蓄性養(yǎng)老保險相結合的制度”,在1997 年國發(fā)26 號文件《關于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》中,稱為“商業(yè)保險”。在地方層面,天津濱海新區(qū)(2007 年)和上海市(2009 年) 為推行個人稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險均進行了試點,但未能得到推行。在2018 年以前,第三支柱相關政策由原保監(jiān)會主導,其他部委較少參與。之后,人力資源和社會保障部、財政部等部委紛紛就第三支柱發(fā)文,并在國家“十三五”規(guī)劃中明確體現(xiàn),凸顯了建設第三支柱的重要性。直到《通知》頒布,才標志著真正意義上的第三支柱建設拉開了序幕,一系列的配套政策也相繼出臺,第三支柱內涵得到了逐步擴大,發(fā)展空間也更加廣闊。無論是已明確納入第三支柱的個人稅收遞延養(yǎng)老保險產品,還是試點期暫未納入第三支柱的養(yǎng)老目標證券投資基金,〔1〕證監(jiān)會公告[2018] 2 號:《養(yǎng)老目標證券投資基金指引(試行)》,載中國證券監(jiān)督管理委員會,http://www.csrc.gov.cn/shanghai/xxfw/gfxwj/201806/t20180604_339081.htm,最后訪問日期:2020 年 7 月 1 日。均強調了個人的養(yǎng)老責任。

(三) 第三支柱的整合(I) 功能:保護勞動者的流動權益

AGIL 模型中的I 代表的整合功能,即系統(tǒng)必須協(xié)調內部各部分之間的關系,以維持穩(wěn)定、和諧狀態(tài)。從整合功能所依托的社會子功能系統(tǒng)來看,核心要素是權益保護。整合功能將系統(tǒng)作為一個整體,對系統(tǒng)內部各個組成元素進行規(guī)范與協(xié)調。那么,從第三支柱的社會子功能系統(tǒng)來看,整合功能的核心要素是流動權益的保護。第三支柱的整合(I) 功能指的是第三支柱如何滿足勞動者的流動權益,一方面納入靈活就業(yè)人員群體,滿足其享受稅收優(yōu)惠、自我主導的養(yǎng)老保障需求;另一方面是勞動者能夠在職業(yè)轉換時,順利實現(xiàn)養(yǎng)老資金賬戶的轉移續(xù)接。

第三支柱整合功能一方面體現(xiàn)在對非正規(guī)就業(yè)部門人群的覆蓋。無論是第一支柱基本養(yǎng)老金還是第二支柱職業(yè)養(yǎng)老金,依托單位的繳費特征決定了這類制度很難覆蓋所有人群,特別是難以覆蓋那些家庭主婦、自雇人員、特殊職業(yè)群體和靈活就業(yè)人員,因此建立第三支柱以覆蓋這些非正規(guī)部門人員對保障他們退休生活而言意義重大。很多國家也非常重視對非正規(guī)部門人員、中小企業(yè)雇員的覆蓋。英國第三支柱個人養(yǎng)老金計劃最早出現(xiàn)于1986 年英國《社會保障法案》中,該法案明確提出,任何未滿75 周歲的英國國民都可以加入個人養(yǎng)老金計劃中,〔1〕參見孫瑜、彭維瀚:《英國個人養(yǎng)老金制度經驗》;中國證券投資基金業(yè)協(xié)會編著:《個人養(yǎng)老金:理論基礎、國際經驗與中國探索》,中國金融出版社2018 年版,第378 頁。為靈活就業(yè)人員等未參加任何職業(yè)養(yǎng)老金計劃的群體參加第三支柱個人養(yǎng)老金計劃提供便利,個人也可以不通過單位自行選擇加入個人養(yǎng)老金計劃。美國個人養(yǎng)老金計劃主要分為傳統(tǒng)IRA 和羅斯IRA 兩大類,傳統(tǒng)IRA 誕生以1974 年通過《雇員退休收入保障法》(以下簡稱“ERISA”) 為標志,羅斯IRA 誕生以1997 年通過 《納稅人減稅法案》〔2〕Taxpayer Relief Act of 1997 新增408A 款,標志著美國羅斯IRA 賬戶誕生。為標志。SEP IRA 和SIMPLE IRA 兩類新計劃是為了鼓勵中小企業(yè)以及自雇人士建立個人養(yǎng)老金計劃,其中SIMPLE IRA 規(guī)定只適用于雇員不足100 人的小企業(yè)。

第三支柱整合功能另一方面體現(xiàn)在保障勞動者在職業(yè)轉換時養(yǎng)老資金順利接續(xù)。為了更好地保障勞動者權益,美國、英國均打通了第二、第三支柱的資金賬戶通道,這也是全球第三支柱的一種發(fā)展趨勢。S.Holden(2005)〔3〕See,S.Holden,K.Ireland,V.Leonard (2005),The Individual Retirement Account at Age 30:a Retrospective,Perspective.等人指出:“美國IRA 制度除去積累養(yǎng)老金資產功能外,最重要的功能就是flexibility (提供轉移便利性)”。董登新(2016) 指出:“IRA 資產的主體構成來自第二支柱”?！?〕參見董登新:《正確理解美國個人退休賬戶的雙重功能》,載《中國社會保障》2016 年第9期,第40 頁。Rollover (轉入) 在美國第三支柱快速發(fā)展中扮演了重要角色,在2017 納稅年度內Rollover 資金規(guī)模是4780 億美元,而新增繳費僅有690 億美元,前者是后者近7 倍,截至2016 年底大約50%的投資者都開通了資金轉入功能?！?〕參見美國ICI 協(xié)會公布的截至2019 年底投資者報告,第179 頁。2008 年英國議會通過了《2008 年養(yǎng)老金法案》,〔6〕《Pensions Act 2008,Explanatory Notes》,載http:∥www.legislation.gov.uk/ukpga/2008/30/notes/division/6/1,最后訪問日期:2020 年5 月29 日。以法律形式明確了私人養(yǎng)老金體系的具體改革措施,其中一項重要舉措就是第三支柱逐漸向第二支柱靠攏,〔7〕參見孫守紀:《認知、協(xié)商與共識:英國養(yǎng)老金制度改革的經驗借鑒》,載《探索》2018 年第5 期,第131 頁。即依托國家職業(yè)儲蓄信托計劃(National Employment Savings Trust,以下簡稱“NEST”) 將第三支柱的個人養(yǎng)老金、壽險資金更多與第二支柱進行融合,統(tǒng)一使用NEST 平臺,以降低管理成本。

當前我國正處于經濟結構轉型期,第三支柱的整合功能更加凸顯其重要性。靈活就業(yè)規(guī)模群體不斷增大,這部分群體難以被第二支柱覆蓋;而已參加第二支柱的勞動者面臨著職業(yè)轉換過程中賬戶資金不能隨著單位流動的困境。發(fā)展第三支柱一方面可以有效地對靈活就業(yè)群體形成補充保障,另一方面以賬戶制為核心的第二支柱個人保留賬戶資產,可轉入同質第三支柱個人養(yǎng)老賬戶。以區(qū)塊鏈、5G、人工智能為代表的新技術革命催生了萬眾創(chuàng)業(yè)、創(chuàng)新的熱潮,廣大靈活就業(yè)人員除去繳納基本養(yǎng)老金外,還可以建立基于個人的第三支柱賬戶,通過個人主導、運作靈活的投資組合提高資金運行效率。在經濟發(fā)展新常態(tài)背景下,人員高速流動在相當長一段時間內還會持續(xù),人員流動的方向也具有復雜性。由于第二支柱職業(yè)年金、企業(yè)年金的設立需要依托單位,很容易出現(xiàn)第二支柱賬戶資產無法隨工作轉換而遷移的問題,在很大程度上會影響參與職工的權益。第三支柱應當發(fā)揮其重要作用,將第三支柱作為補充養(yǎng)老金的歸集賬戶,能夠增強第二支柱職業(yè)養(yǎng)老金制度的靈活性,有利于勞動力的自由流動,從而滿足經濟社會發(fā)展需要。

(四) 第三支柱的模式維持(L) 功能:推動個人養(yǎng)老觀念的轉變

AGIL 模型中的L 代表的模式維持功能,即為了使整體的系統(tǒng)順利運行,必須協(xié)調與系統(tǒng)有關的內部要素與外部系統(tǒng),保持一定文化模式的穩(wěn)定性和連貫性。從模式維持功能所依托的文化子功能系統(tǒng)來看,核心要素是觀念。當整體系統(tǒng)運作過程出現(xiàn)不協(xié)調、不適應的狀態(tài)時,模式維持功能可以對系統(tǒng)進行調整,保障系統(tǒng)的持續(xù)運作。從第三支柱功能的功能子系統(tǒng)看,核心要素是養(yǎng)老理念。第三支柱的模式維持功能(L) 指的是如何通過投資者教育,扭轉長期以來普遍存在將養(yǎng)老金的投資安全等同于“保底”“保收益”的觀念,喚醒個人養(yǎng)老金投資的意識,逐步實現(xiàn)由儲蓄養(yǎng)老向投資養(yǎng)老的轉變,樹立長期穩(wěn)健增值的養(yǎng)老金投資理念。

從境外經驗來看,OECD 國家私人養(yǎng)老金實際配置中投資選擇非常多,不僅包括現(xiàn)金和儲蓄、票據(jù)和債券、股票、共同基金、保險,甚至還包括土地和建筑,并且在其他投資中包括了私募股權基金和對沖基金,〔1〕Pension Markets in Focus 2019,載OECD 官方網站,http://www.oecd.org/pensions/pensionmarketsinfocus.htm,最后訪問日期:2020 年 7 月 11 日。只有多元化的投資選擇才可以適應不同偏好的投資者。美國三支柱制度模式充分體現(xiàn)了自由主義對個人財產權利的重視,這一價值取向決定了養(yǎng)老金制度中個人責任的最大化。在20 世紀80 年代,美國IRA 賬戶大部分投資者選擇低風險商業(yè)銀行和儲蓄類產品,隨著美國資本市場的發(fā)展和IRA 投資者的成熟,投資類產品占比逐漸升高。截至2019 年底,在美國11 萬億美元IRA 資產規(guī)模中共同基金占比達到44%。〔1〕《德國養(yǎng)老金體系的改革與反思》,載中國證券投資基金業(yè)協(xié)會官方網站,http://www.amac.org.cn/researchstatistics/publication/cbwxhsy/201803/t20180301_4630.html,最后訪問日期:2020 年7 月10 日。2001 年德國推出李斯特養(yǎng)老金計劃,通過直接補貼、稅收遞延等優(yōu)惠政策來增強第二、第三支柱養(yǎng)老金資產的積累。在之后的養(yǎng)老金改革中不斷擴大產品范圍,使資產配置更加多元化?！?〕參加Investor Economics,宏利資產整理,內部資料。加拿大第三支柱由注冊養(yǎng)老金儲蓄賬戶(RRSP) 和免稅儲蓄賬戶(TFSA) 組成,在兩類賬戶中公募基金比例較高,均超過1/3,存款中定期存款比重逐年下降。

目前,我國第三支柱模式維持功能的障礙在于養(yǎng)老觀念還帶有濃重的封建烙印和計劃經濟的影響。一方面,我國居民受傳統(tǒng)養(yǎng)老觀念影響較深,例如推崇 “孝道”實質上是建立了我國傳統(tǒng)文化中基于代際贍養(yǎng)、實質意義上的現(xiàn)收現(xiàn)付制,家庭養(yǎng)老仍是我國居民首選的養(yǎng)老模式。國民整體的金融意識薄弱,個人投資者整體風險偏好較低,相當一部分老齡人口把儲蓄存款、國債作為主要投資標的,對其他養(yǎng)老金融產品缺乏了解?！?019 中國養(yǎng)老前景調查報告》數(shù)據(jù)顯示,在不考慮投資增值的基礎上,調查對象認為每人應當有至少154.8 萬人民幣養(yǎng)老金現(xiàn)金儲蓄,達成目標需要65.6 年。〔3〕《2019 中國養(yǎng)老前景調查報告》,載富達公司官方網站,http://www.fidelity.com.cn/zh-cn/market-insights/china-retirement-readiness-survey-2019/,該報告是由富達集團和螞蟻財富發(fā)起,基于50 050 位參與者中國居民養(yǎng)老規(guī)劃意識的調研成果。但僅有不到1/3 的人表示,他們在選擇養(yǎng)老儲蓄產品時注重長期回報。另一方面,我國在計劃經濟時代,國企一定程度上改變了封建社會“養(yǎng)兒防老”傳統(tǒng)觀念,但將更多的養(yǎng)老責任歸于政府。1997 年城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度建立且覆蓋面逐步擴大后,單位、個人繳費的理念得以推廣。從養(yǎng)老金第二支柱來看,除了大多數(shù)央企建立了企業(yè)年金外,中小企業(yè)很少自愿建立企業(yè)年金,職業(yè)年金僅覆蓋機關事業(yè)單位人員,覆蓋面較為有限。按照全球范圍內的通行慣例,個人養(yǎng)老觀念本應隨著第二支柱的建設而逐步轉變。但在我國實踐中,第二支柱企業(yè)年金未在制度中明確賦予個人投資選擇權、職業(yè)年金由財政撥款,導致機關事業(yè)單位和建立企業(yè)年金計劃的企業(yè)代替職工來進行了投資選擇,依靠國家、單位養(yǎng)老的觀念仍然占主流。

為使第三支柱更好地發(fā)揮其模式維持功能,筆者認為,我國應當實現(xiàn)基于個人賬戶的第三支柱養(yǎng)老金從傳統(tǒng)的“儲蓄養(yǎng)老”向“投資養(yǎng)老”的過渡,并通過基于個人賬戶的稅收優(yōu)惠來鼓勵個人進行財富管理,包括購買基金、保險、銀行理財?shù)榷喾N養(yǎng)老金產品來實現(xiàn)個人養(yǎng)老資產的保值增值。2018 年2 月27 日,全國老齡辦等15 部門聯(lián)合發(fā)布了《關于開展人口老齡化國情教育的通知》,從強化全體國民認知的角度倡導全社會樹立積極老齡化的觀念,積極做好全生命周期養(yǎng)老準備,為國民養(yǎng)老金融意識的培養(yǎng)提供有效保障。個人自主選擇權是第三支柱的最主要特征,個人投資者遵循自身風險偏好做出金融產品的投資選擇。隨著第三支柱制度建設和完善,各類養(yǎng)老金融產品進入第三支柱賬戶,將逐步改變我國居民以保本儲蓄為主的養(yǎng)老財富管理模式。

三、發(fā)揮養(yǎng)老金第三支柱功能的保障路徑

綜上所述,第三支柱功能應當包括實現(xiàn)養(yǎng)老資金跨期配置、建立養(yǎng)老金責任共擔機制、保護勞動者流動權益以及推動居民養(yǎng)老觀念轉變,四大功能的適配組合能夠使得第三支柱功能發(fā)揮最優(yōu)效果。從理論上探討其功能,并在實踐中以此為指引構建共識最大、阻力最小、成效最顯著的路徑,并從以上四維度分別推進以保障功能實現(xiàn):

(一) 構建養(yǎng)老金第三支柱生態(tài)系統(tǒng)

堅持市場化導向,銀行、基金公司、保險公司、養(yǎng)老金管理公司等金融機構分工合作,共建第三支柱生態(tài)體系。養(yǎng)老金領域是混業(yè)競爭,各種金融業(yè)態(tài)各有所長,銀行、保險、基金、證券等都是個人養(yǎng)老金生態(tài)不可或缺的一部分。相較于第一、第二支柱,個人養(yǎng)老金直接面向個人,參與人數(shù)多,服務形態(tài)多樣,有必要建立統(tǒng)一監(jiān)管的監(jiān)管模式:

1.開發(fā)適合第三支柱的多元化金融產品

第三支柱覆蓋的范圍自然包括商業(yè)養(yǎng)老保險,但不僅限于此,還應覆蓋其他適合投資的金融產品。這不僅有利于促進資本市場健康發(fā)展,減少資本市場短期波動,為資本市場提供長期穩(wěn)定資金,也有利于推動金融創(chuàng)新,滿足養(yǎng)老金投資長期性和個人養(yǎng)老財富管理多樣化的需求。

2.鼓勵多種業(yè)態(tài)機構參與市場競爭

養(yǎng)老金保值增值離不開一個成熟健康的資產管理市場。第三支柱賬戶涉及包括基金、保險、銀行理財?shù)仍趦确媳O(jiān)管要求的養(yǎng)老金融產品,參與主體也由單一的保險公司擴展為包括保險公司、基金公司、商業(yè)銀行和信托公司在內的各類金融機構。充分引入市場參與者,鼓勵銀行、保險、基金、證券等不同業(yè)態(tài)良性競爭,能夠激發(fā)市場活力,有利于養(yǎng)老金保值增值。

3.建立統(tǒng)一監(jiān)管的監(jiān)管模式

我國當前金融監(jiān)管體制是典型的分業(yè)經營、分業(yè)監(jiān)管體制,以第三支柱為主體的私人養(yǎng)老金一旦進入快速發(fā)展時期,必將會對我國金融體系產生深遠影響。因此,在設計和探索我國養(yǎng)老金監(jiān)管體系過程中,不但要考慮我國現(xiàn)實的金融監(jiān)管體系,還應考慮其將來可能的變化。在《關于規(guī)范金融機構資產管理業(yè)務的指導意見》監(jiān)管導向下,不同金融行業(yè)監(jiān)管部門要協(xié)同制定第三支柱業(yè)務管理業(yè)務的監(jiān)管規(guī)定,使各類金融機構在統(tǒng)一規(guī)則、標準下,發(fā)揮各自優(yōu)勢、充分競爭。

(二) 建立養(yǎng)老責任共擔機制

第三支柱制度建設并非一蹴而就,也非一勞永逸,既要看到國家、單位、個人三方共同承擔養(yǎng)老金責任的歷史進程,又要看到第三支柱制度需要在實踐中不斷完善。該機制的建立應當特別關注如下兩點:

1.提高養(yǎng)老金第三支柱的立法層次

長期以來,我國養(yǎng)老金三支柱相關文件立法層次較低,基本上以“決定”“通知”“辦法”等規(guī)范性文件出現(xiàn)?！?〕以企業(yè)年金相關法律為例,其中位階較高的部門規(guī)章《企業(yè)年金基金管理辦法》《企業(yè)年金辦法》由人社部與其他部委聯(lián)合下發(fā),并沒有形成部門法。相比之下,美國雇員退休收入保障法案等均為國家法律,為養(yǎng)老金體系的長期發(fā)展提供了保障。目前,個人稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險的試點期已滿,有必要逐步提高立法層次,配套可操作性強的實施細則,例如實施針對養(yǎng)老金的減免稅政策。〔2〕參見李心愉、段志明:《稅收遞延、養(yǎng)老保障與社會福利》,載《保險研究》2017 年第7 期,第99 頁。

2.建立稅收遞延與補貼相結合的稅收優(yōu)惠方式

不同模式稅收優(yōu)惠是對個人養(yǎng)老金計劃的有效激勵措施,建議采取EET稅收模式,允許個人在一定額度內稅前列支繳費,并在投資環(huán)節(jié)免稅,在領取環(huán)節(jié)合并其他收入繳稅。但對低收入人群而言,稅收優(yōu)惠激勵往往無效,直接財政補貼操作簡便,是吸引低收入者參加第三支柱個人養(yǎng)老金制度的有效激勵機制,可積極探索推出直接補貼式第三支柱個人養(yǎng)老金。

(三) 創(chuàng)新第二、三支柱的互通機制

在第三支柱的頂層設計中納入靈活就業(yè)人員群體,在第二、三支柱建立自由轉換的通道機制,一方面可以增強企業(yè)年金制度吸引力,另一方面可以提高居民建立第三支柱個人賬戶的積極性,為第三支柱發(fā)展提供動力。該機制的建立應當特別關注如下三點:

1.將全民納入第三支柱稅收優(yōu)惠覆蓋人群

養(yǎng)老金第三支柱目的在于為廣大人民群眾提供更加多元化的自主養(yǎng)老保障工具,與企業(yè)年金、職業(yè)年金以單位為主導不同,個人養(yǎng)老金是以本人自主、自愿選擇建立,并享受相應的稅收優(yōu)惠政策激勵,其設計應保證全體國民均有機會參與到制度中來。尤其是對未能參加第一、第二支柱的靈活就業(yè)群體提供享受國家稅收優(yōu)惠的補充養(yǎng)老機會,以發(fā)揮第三支柱的整合功能。

2.打通第二、第三支柱的稅收優(yōu)惠力度

目前我國第二支柱中企業(yè)年金計劃仍采取自愿加入制度,從減輕第一支柱基本養(yǎng)老金負擔的角度出發(fā),可以考慮打通企業(yè)年金和個人養(yǎng)老金賬戶的稅收優(yōu)惠政策。即對于沒有享受企業(yè)年金計劃的個人,允許其在第三支柱賬戶層面享受企業(yè)年金個人繳費4%的稅收優(yōu)惠。

3.提升第三支柱賬戶歸集資金的便利性

第二支柱個人賬戶與第三支柱個人養(yǎng)老金賬戶互轉是提升養(yǎng)老金體系靈活化、效率化的重要手段。建設開放、兼容、安全、高效的信息平臺,可實現(xiàn)第二、第三支柱參與人身份校驗、賬戶信息查詢,并與稅務信息系統(tǒng)高效對接,通過數(shù)字化、信息化實現(xiàn)產品配置、轉換等功能,為個人轉換職業(yè)時提供便利的轉移接續(xù),提升制度的吸引力。

(四) 系統(tǒng)推進投資者教育

投資者教育是一項長期工程,在短期內難以扭轉國內個人投資者民眾風險厭惡的整體傾向。監(jiān)管機構、自律組織和養(yǎng)老金機構需要多元共治,通過創(chuàng)新投資者教育形式,豐富投資者教育內容以及拓寬投資者教育渠道,逐步引導民眾將養(yǎng)老儲蓄的觀念轉變?yōu)轲B(yǎng)老增值的觀念,將短期的投資理念轉換成長期的養(yǎng)老儲備理念。

1.建立多層次的投資者教育體系

《關于開展人口老齡化國情教育的通知》是我國首次在政府層面進行老齡化教育工作,養(yǎng)老金融教育也是老齡化國情教育的重要組成部分。加強投資者教育是推進第三支柱建設的重中之重,監(jiān)管機構、自律組織、金融機構等多方主體均應當參與,推動養(yǎng)老金投資者教育事業(yè)的發(fā)展,形成養(yǎng)老金投資者教育的良好機制。

2.增強投資者教育的有效性

養(yǎng)老金第三支柱擔負著引導國民從儲蓄養(yǎng)老到投資養(yǎng)老的使命,需要始終圍繞投資理念、資產配置、風險意識以及投資者權益保護等內容長期開展,還需要根據(jù)受眾特點有針對性地對宣導內容進行篩選、改進。在投資者教育形式上,要堅持傳統(tǒng)與創(chuàng)新形式并重,充分利用各種傳播平臺,以更活潑、直接的方式向大眾傳達個人養(yǎng)老金投資的重要意義,促進個人投資選擇的科學性和合理性。

3.建立投資者適當性制度

養(yǎng)老金第三支柱資產管理機構在國內開展管理業(yè)務活動應當遵循“了解你的客戶,了解你的產品”的基本原則,充分了解和掌握我國關于投資者適當性管理的法律法規(guī)的規(guī)定,在識別投資者風險狀況的過程中針對不同投資者進行適當性測評,通過了解客戶的職業(yè)特點、年齡狀況、風險承受能力等,向客戶推薦適當?shù)酿B(yǎng)老金融產品,限制風險承受能力低的人群購買高風險產品,防范金融風險。

四、結語

養(yǎng)老金第三支柱制度的建設是一個持續(xù)的過程,其功能不應簡單被解讀為補充養(yǎng)老的單一功能,而應當放在統(tǒng)籌規(guī)劃、協(xié)同發(fā)展的多層次養(yǎng)老保險體系中。實現(xiàn)養(yǎng)老資金跨期配置、建立養(yǎng)老金責任共擔機制、保護勞動者流動權益以及推動居民養(yǎng)老觀念轉變,是養(yǎng)老金第三支柱四位一體的功能。這四大功能的適配組合有利于理順政府與市場、單位與個人、賬戶與產品之間的關系,能夠起到協(xié)同發(fā)力、綜合施治的最優(yōu)化效果,為滿足人民日益增長的養(yǎng)老需求提供保障。從整體看,通過構建養(yǎng)老金第三支柱生態(tài)系統(tǒng)、建立養(yǎng)老責任共擔機制、創(chuàng)新第二、三支柱的互通機制、系統(tǒng)推進投資者教育等發(fā)展路徑,有利于促進第三支柱功能的發(fā)揮,提升養(yǎng)老資金的保障效能。從個人看,第三支柱功能的發(fā)揮能夠激活個人養(yǎng)老保障安排的主動性,提升金融素養(yǎng),更好地滿足養(yǎng)老資金保值增值的需求。