南方周末記者 衛(wèi)琳聰

6月底，發(fā)改委稱居民電價要還原電力商品屬性，引發(fā)了電價是否會上漲的輿論熱議。

南方周末記者?　馮飛　?　攝

★電力兼具公共事業(yè)屬性和商品屬性，二者的矛盾始終在拉鋸。

清潔電力的比例越大，將來落地的電價可能會更高。

如果電價便宜，就相當于中央的錢補貼給地方、補貼給各行各業(yè)，本質上也是一種轉移支付。漲價就意味著地方要分攤成本，不漲價則是從中間環(huán)節(jié)壓縮利潤空間。

2021年6月24日，中國政府網發(fā)出一則國家發(fā)展和改革委員會（下稱“發(fā)改委”）答網民關于“建議完善居民階梯電價制度，鼓勵城鄉(xiāng)居民多用清潔的電力資源”的留言。

發(fā)改委稱，“長期以來我國試行較低的居民用電價格，居民電價較大幅度低于供電成本”，按照進一步深化電價市場化改革要求，下一步要完善居民階梯電價制度，使電力價格更好地反映供電成本，還原電力的商品屬性，形成更加充分反映用電成本、供求關系和資源稀缺程度的居民電價機制。

此言一出，熱議不斷，新浪微博上相關話題閱讀量超過1700萬，沖上熱搜榜。網友紛紛猜測，居民電價是不是要漲了？

電力系統(tǒng)龐大復雜，一度電由電廠發(fā)出，需經過輸電網傳輸和配電網一級級變壓分配才能最終到達千家萬戶、農田、工廠。整個電力系統(tǒng)沿著這一流程可分為發(fā)電、電網、用戶三部分，由此產生電力接入主網的上網電價、電力傳輸的輸電電價、電力分配的配電電價，以及針對各類用戶的銷售電價。

銷售電價分為居民生活用電、農業(yè)生產用電、工商業(yè)用電等幾類，是整個電力價格系統(tǒng)的神經末梢。

居民階梯電價制度在中國實行十年?；貜椭刑岬降摹半妰r市場化改革”，從2002年啟動的全國電力體制改革算起也經歷了近二十年。

電價是如何形成的？改革二十年，電價市場化為何舉步維艱？

居民電價政府定

中國電力系統(tǒng)長期由政府主導，包括居民電價在內的各級電價也由政府確定。

1996年開始施行的《中華人民共和國電力法》規(guī)定，“跨省、自治區(qū)、直轄市電網和省級電網的銷售電價，由電網經營企業(yè)提出方案，報國務院物價行政主管部門或者其授權的部門核準。獨立電網的銷售電價，由電網經營企業(yè)提出方案，報有管理權的物價行政主管部門核準?！?/p>

在具體執(zhí)行中，居民電價的定價權由國家發(fā)改委和各地發(fā)改委行使。電力法強調，“任何單位不得超越電價管理權限制定電價。供電企業(yè)不得擅自變更電價?！?/p>

發(fā)改委2005年頒布的《銷售電價管理暫行辦法》中再次明確，“銷售電價實行政府定價，統(tǒng)一政策，分級管理?！?/p>

在政府定價的背景下，中國居民電價長期實行單一制電度電價?！吨袊娏δ觇b1993》顯示，當年京津唐電網的居民生活電價為電壓1千伏以下每度電0.22元，1千伏以上每度電0.21元，其他省份電網也執(zhí)行類似的定價方式。

2010年開始推行階梯電價，中國居民電價制度首次發(fā)生重大變革。

2010年10月9日，發(fā)改委發(fā)布《關于居民生活用電實行階梯電價的指導意見（征求意見稿）》，定稿于次年11月印發(fā)，至2012年7月在全國實行。

發(fā)改委將居民每月用電量按照滿足基本用電需求、正常合理用電需求和較高生活質量用電需求劃分為三檔，電價分檔遞增。

發(fā)改委要求各地保證第一檔月均用電量覆蓋當地80%的居民用戶，并強調這一檔電價原則上維持較低價格水平，一定時期內保持基本穩(wěn)定。

第二檔電價逐步調整到彌補電力企業(yè)正常合理成本并獲得合理收益的水平，第三檔電價在彌補成本、獲得收益的基礎上，再適當體現(xiàn)資源稀缺狀況補償環(huán)境損害成本，最終電價控制在第二檔電價的1.5倍左右。

迄今十年間，各地階梯電價制度鮮有調整，具體收費標準也沒有大的變動，僅個別省份略有微調。如遼寧省在2017年將每檔電量上調，電價維持不變，變相降低了居民生活電價。

電價不隨成本起伏

從單一制電度電價到階梯電價，居民生活用電由政府定價的本質并未改變，它不隨成本變動而起伏。

華北電力大學教授曾鳴告訴南方周末記者，中國居民生活用電并非主要基于成本定價，居民電價的確定沒有真正定量測量發(fā)電和電網企業(yè)的供電成本，更多地參照國家宏觀經濟指標和歷史數據，對社會因素考量較多。曾鳴曾參與國家發(fā)改委國家能源局電力體制改革討論。

《銷售電價管理暫行辦法》中明確，銷售電價由購電成本、輸配電損耗、輸配電價及政府性基金四部分構成。

以2011年發(fā)改委公布的各電網銷售電價為例，當年山西省居民生活用電1千伏以下每度0.477元，1千伏以上每度0.467元。

在220伏的家庭用電環(huán)境下，一戶山西省居民每用一度電需支付國家重大水利工程建設基金0.7分錢、城市公用事業(yè)附加費1分錢、可再生能源電價附加費0.1分錢、大中型水庫移民后期扶持資金0.32分錢、地方水庫移民后期扶持資金0.05分錢，這2.17分錢共同構成政府性基金，占一度電費的比例約4.5%。

此外還需支付約4毛5分錢，用來覆蓋電網企業(yè)從發(fā)電企業(yè)買電的購電成本、電網企業(yè)提供輸配電服務產生的輸配電價和常規(guī)損耗。

發(fā)改委文件顯示，2006年為籌措水庫移民后期扶持資金、征收可再生能源電價附加，居民電價和除農業(yè)生產用電外的其他銷售電價同步上漲，累計提價約1毛錢。

政府性基金的收取由政府決定，一定程度上扮演了“電稅”的角色。

不僅是居民電價，其上游的輸配電價也由政府決定。2005年發(fā)改委頒布的《輸配電價管理暫行辦法》規(guī)定，“輸配電價由政府制定，實行統(tǒng)一政策，分級管理”。

2008年、2009年、2011年，由于煤炭價格上漲等成本因素，發(fā)改委多次上調各大電網上網電價及銷售電價，以疏解發(fā)電企業(yè)及電網企業(yè)成本壓力。

但2008年、2009年兩輪調整中均不涉及居民生活電價，2011年雖然開始實行居民生活用電階梯電價，但仍保證80%居民電價維持不變，上游價格信號沒有充分傳導到居民電價上。

1993年－2011年，中國GDP從35673億元增長至487940億元，增長近13倍。而發(fā)改委數據顯示，2011年北京市居民生活用電不滿1千伏每度0.4883元，1千伏以上每度0.4783元，相比于1993年每度僅上漲不到3毛錢。

工商業(yè)電價與居民電價倒掛

事實上，居民電價的成本并不低。曾鳴介紹，由于居民用電的電壓較低，通常為380伏或220伏，而電廠輸送出來的是高壓電，需要經過一級級配電才能達到適合居民使用的低電壓等級，每一次配電都會產生損耗、增加成本，導致居民用電的供電成本比別的電力用戶更高。

廈門大學中國能源政策研究院院長、長江學者特聘教授林伯強也告訴南方周末記者，除了配電環(huán)節(jié)更多，居民用電相比工商業(yè)用電更分散，用電峰谷分化更明顯。為了保障居民用電，比方說，即便某處散居著少量住戶也需要搭建電力設施進行供電。同時電力設施必須要按照居民集中用電的高峰需求來設計，但在白天居民上班用電谷底時段則可能出現(xiàn)電力設施閑置，這些都抬高了居民供電成本。

2009年發(fā)改委有關負責人就電價調整答記者問時表示，2008年全國居民用電平均價格為每千瓦時0.50元左右，不僅從成本角度來看嚴重偏低，也低于工業(yè)電價和平均電價。

發(fā)改委解釋，這種較低的居民電價，主要通過提高工商業(yè)用電價格分攤成本實現(xiàn)。國外居民電價一般是工業(yè)電價的1.5-2倍。

《銷售電價管理暫行辦法》中也寫明，“如居民生活和農業(yè)生產電價低于平均電價，其價差由工商業(yè)及其它用戶分攤?！?/p>

根據國際能源署和經濟合作與發(fā)展組織經合組織（2005）的報告，OECD國家平均居民電價與工業(yè)電價之比為1.7∶1，全世界主要國家中，只有印度、俄羅斯與中國的居民電價低于工業(yè)電價。

林伯強告訴南方周末記者，這是由歷史原因形成。以往中國居民收入水平較低，工商業(yè)盈利情況較好，為保障居民生活水平，居民用電價格長期控制在較低水平，由工商業(yè)進行補貼。

他表示，隨著電價市場化改革的推進，工商業(yè)電價開始與供電成本聯(lián)動，隨成本增加而上調。但居民電價卻因為涉及千家萬戶，上調阻力極大，始終維持在較低水平。而這種倒掛產生的負面影響越來越大。

林伯強解釋，當然，工商業(yè)電價補貼居民電價并不意味著居民不埋單，工商業(yè)電價增加的成本最后是要算到消費品中去的，最終依然由作為普通消費者的居民埋單。“只是你看不到而已?！?/p>

工商業(yè)電價持續(xù)補貼居民電價增加了工商業(yè)生產成本，進而影響工商業(yè)產品的競爭力。林伯強感慨：“即便不考慮居民埋單，如果工商業(yè)電價漲太快，出口怎么辦？整個中國制造業(yè)的競爭力怎么辦？”

曾鳴認為，當前貿易摩擦不斷，中國工商業(yè)產品需要盡可能提高競爭力。但同時國內煤炭價格持續(xù)走高，導致以火電為主的電價上漲壓力大，如果此時工商業(yè)電價里還包含過多對居民電價的補貼，壓力將更大。

“雙碳”目標下供電成本增加

另一個不得不考慮的情況是，中國目前發(fā)展清潔能源的需求愈發(fā)強勁，由此帶來供電成本的增加。

曾鳴介紹，通常情況下，新能源所占比例越大，電價越高，這是國際上的普遍趨勢。

由于不同季節(jié)風力大小、水流大小、光照時長等不同，難以準確估量和把控，風力發(fā)電、水力發(fā)電、光伏發(fā)電等不如依靠煤炭的火力發(fā)電穩(wěn)定，需要額外的靈活性資源進行電力調節(jié)，保障電力供應的穩(wěn)定。靈活性資源包括儲能資源、蓄水資源等，也由此增加了新能源發(fā)電的成本。

曾鳴表示，雖然單看光電、風電似乎已經平價上網，甚至比煤電還便宜，但光伏、風力等新能源發(fā)電越多，需要的靈活性資源也越多，成本自然上升。清潔電力的比例越大，將來落地的電價可能會更高。

“我們要清潔發(fā)展，要有綠水青山，要為下一代著想，就必須為清潔能源埋單?！痹诹植畯娍磥?，新能源發(fā)展前期主要靠政府補貼，但規(guī)模擴大后靠補貼不可持續(xù)，必須通過電價改革疏解成本。

這不僅涉及居民，也涉及工商業(yè)在內的所有電力用戶，可能所有類型的電價都會上漲?！八邢M電的人都得為清潔能源埋單?！?/p>

艱難的市場化

成本上漲，價格調整日益迫切，“形成更加充分反映用電成本、供求關系和資源稀缺程度的居民電價機制”困難。

曾鳴介紹，電力屬于特殊商品，兼具公共事業(yè)屬性和商品屬性，中國長期維持的福利性低電價主要是考慮其公共事業(yè)屬性。目前要逐步還原電力的商品屬性，但仍需考慮其公共事業(yè)屬性。

雙重屬性矛盾下，電價改革不得不面對諸多困難和挑戰(zhàn)。

2003年頒布的《電價改革方案》中提出，“銷售電價改革的方向，是在允許全部用戶自由選擇供電商的基礎上，由市場定價”，但同時強調“電力市場開始競價的第一年內，居民生活用電及農業(yè)生產用電價格水平原則上保持穩(wěn)定”。

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南方周末記者 衛(wèi)琳聰

中國實行電力市場化改革近二十年，舉步維艱，電力成本易漲，電價難升。南方周末記者?

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?上接第9版

2015年出臺的《關于進一步深化電力體制改革的若干意見》又直接表明，“居民、農業(yè)、重要公用事業(yè)和公益性服務用電，繼續(xù)執(zhí)行政府定價。”

發(fā)改委能源研究所原所長、中國能源研究會學術顧問周大地告訴南方周末記者，如果按照成本理順居民電價，成本高就多掏錢，實施起來需要協(xié)調多方認知。僅在專家內部意見就不統(tǒng)一，一種觀點認為居民用電就應該保障民生，考慮社會安定因素。在周大地看來，持這一觀點者并不了解電價的實際成本狀態(tài)。

電價的調整還牽涉到中央和地方的利益分配。周大地解釋，因為大多數電費是直接交給電網的，而電網是央企，如果電價便宜，就相當于中央的錢補貼給地方、補貼給各行各業(yè)，本質上也是一種轉移支付，要改變這種轉移支付就牽扯到各方利益。

周大地介紹，一旦漲價就意味著地方要分攤成本，不漲價則是從中間環(huán)節(jié)壓縮利潤空間。2020年，作為央企的國家電網主業(yè)虧損，不少發(fā)電公司也處于虧損狀態(tài)。

上游成本上漲，終端電價難調。在周大地看來，這種狀態(tài)是不合理的，但增長的成本誰來埋單也并不清楚，只能擠壓上中游的合理利潤來維持電價。

周大地表示，電改雖然說要市場化，要恢復資源的商品屬性，但是現(xiàn)在國網無權自行定價，中央也不能細致到給每個地方具體定價，各地在定價時又優(yōu)先保護當地消費。

電價機制的背后，是整個電力體制改革的困局。2002年與2015年中國先后開展兩輪電力體制改革，試圖建立起市場機制。

周大地介紹，2002年的改革主要是為了解決當時電力短缺問題。國務院印發(fā)被稱為“5號文”的《電力體制改革方案》，重組發(fā)電和電網企業(yè)，成立五大發(fā)電集團和國家電網、南方電網兩大電網，通過“廠網分開”的方式增加辦電主體，提升電力供應。

2002年電改后，全國每年新增發(fā)電裝機容量達到前所未有的1億千瓦，到2015年已經從3.6億千瓦發(fā)展到逾15億千瓦，出現(xiàn)電力過剩?！斑^剩了怎么辦？　不能又搞計劃經濟，讓你發(fā)電不讓他發(fā)，就又提出搞競爭?！敝艽蟮鼗貞洝?/p>

2015年國務院發(fā)布《關于進一步深化電力體制改革的若干意見》，啟動第二輪電改。新一輪電改的重點在于“輸配分開”，將原來由電網壟斷的輸電、配電環(huán)節(jié)分離，使輸電、配電價格從價格鏈中獨立出來。

理想狀態(tài)下，輸配分開有助于厘清輸電和配電成本，形成合理的終端銷售電價，同時可以改變電網企業(yè)作為單一電力買方的市場格局，形成多家購電主體的售電側競爭格局。

改革之初成立了好幾千家配電公司，但是真正能運營下來的只占其中很少一部分。

在周大地看來，推行“輸配分開”是想要增加競爭，但電力系統(tǒng)本身具有自然壟斷的特性，在輸配一體的壟斷模式下，電網的穩(wěn)定性、技術先進性更有保證。如果相互割裂，跨省電網之間的連接可能都是問題。

2002年電改通過“廠網分開”實現(xiàn)發(fā)電側競爭，“輸配分開”想要實現(xiàn)的售電側競爭遲遲無法實現(xiàn)，多買多賣的市場競爭格局難以徹底建立。

“越改越不知道怎么辦了。”在周大地看來，市場只是手段而非目的，電力體制改革的最終目標是要以最小的成本提供最好的電力供應，不能以為市場化可以解決一切問題。電力改革要問題導向，現(xiàn)在要解決電力系統(tǒng)由煤電為主轉變?yōu)樾履茉礊橹黧w的新型電力系統(tǒng)這樣的客觀需求，保證要和綠色低碳轉型同向而行。

周大地認為，此次發(fā)改委表態(tài)后，居民電價可能會在不改變電價結構的基礎上略作調整，比如加大階梯電價每檔之間的價差，但不會完全隨成本漲價。

林伯強則認為，建立更加市場化、更能反映生產成本和供需關系的電價機制，逐步糾正價格信號的扭曲是大勢所趨。但政府在居民電價具體的調整上依然會相對溫和，可能會將二三檔階梯電價的用電量設定收窄，使更多人進入較高電價收費檔次內。