南方周末記者 張玥發(fā)自上海

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從國內(nèi)的戶籍制度改革來看，現(xiàn)在實施的是大城市的積分落戶制度，未來需要以實際居住年限和社保繳納年限為主要積分標準，逐漸淡化教育水平在積分落戶中所占的權重，甚至直到取消，這才是比較符合城市發(fā)展長遠需要和國際慣例的。

南方周末：按照常住人口來配置公共服務資源，需要怎樣的配套制度？

陸銘：根據(jù)第七次人口普查數(shù)據(jù)，我國跨縣的“人戶分離”人數(shù)已經(jīng)達到3.7億。

國內(nèi)的公共服務是否按照戶籍配置，要分人口流入地和人口流出地來探討。人口流入地，主要指大城市、特大、超大城市，絕大部分的公共服務是在戶籍人口的基礎上，再增加一些非本地戶籍的常住人口，但這距離整個常住人口所產(chǎn)生的公共服務需求，差別仍是巨大的，遠遠不能滿足實際已經(jīng)穩(wěn)定就業(yè)和居住的外來人口在本地的公共服務需求。

對于人口流入地，未來需要加快增加公共服務和基礎設施的供應。例如未來隨著中國進入到高收入國家的階段，普及十二年的教育是早晚要推出的，未來不光是中小學方面要增加供應，高中階段的教育也要增加供應，這對于特大和超大城市來講是一個巨大的挑戰(zhàn)，但應該未雨綢繆，不能回避這個趨勢。

從人口流出地來講，我們傳統(tǒng)的公共服務提供，包括政府對教育和醫(yī)療的財政轉(zhuǎn)移支付，往往是與戶籍人口掛鉤的。實際上，在人口流出地存在著公共服務的提供和轉(zhuǎn)移支付甚至超過了本地常住人口規(guī)模的現(xiàn)象。這種公共服務和常住人口的空間、供求錯配的問題，在當前中國是一個比較突出的問題，未來有必要通過改革來加以解決。例如人口流出地會涉及公共服務做減量供應，并向中心城區(qū)來集中布局的系列政策。

（南方周末記者敬奕步對此文亦有幫助）

南方周末記者 張玥發(fā)自上海

2021年7月15日，新華社發(fā)布了中共中央、國務院《關于支持浦東新區(qū)高水平改革開放、打造社會主義現(xiàn)代化建設引領區(qū)的意見》。圖為上海浦東陸家嘴金融區(qū)。

視覺中國?圖

張玥　?　整理　梁淑怡　?　制圖

★自貿(mào)試驗區(qū)高水平開放、深化改革的制度創(chuàng)新任務措施基本可歸集為兩個板塊：一是商品和要素流動層面開放；二是制度層面開放。

特區(qū)對立法授權的深度和廣度還比較小，給予浦東的范圍更廣，比如可以涉及海關、金融監(jiān)管、人民幣可自由兌換、匯率、資本跨境流動這些層面。

中國的戶籍制度將逐漸轉(zhuǎn)化為一個在常住地的登記制度，公共服務按照常住人口來配置。浦東作為引領區(qū)，應高標準地從順應城市發(fā)展的需要，從引領整個國家制度改革的高度去做制度建設。

2021年7月15日，新華社發(fā)布了中共中央、國務院《關于支持浦東新區(qū)高水平改革開放、打造社會主義現(xiàn)代化建設引領區(qū)的意見》（下文簡稱《意見》）。

《意見》有九個章節(jié)，全文約7500字。浦東新區(qū)新聞辦將其提煉為5個引領，7個首次，以及122項具體任務?！兑庖姟芬笃謻|在創(chuàng)新發(fā)展、集成改革、制度開放、功能打造、城市治理上發(fā)揮引領作用。

首次提出全域特殊經(jīng)濟功能區(qū)；首次提出比照經(jīng)濟特區(qū)法規(guī)，授權地方制定法規(guī)；首次提出制度型開放試點；首次提出構建離岸金融體系；首次在中央文件中提出構建經(jīng)濟治理、社會治理、城市治理統(tǒng)籌推進和有機銜接的治理體系；首次提出建設國際消費中心；首次提出建設一批高能級的功能性平臺。

該如何從政策演變、制度開放、金融突破、人口治理等方面，理解這份政策“大禮包”會帶給浦東的改變？

南方周末記者為此分別訪問了復旦大學經(jīng)濟學院院長、復旦大學上海自貿(mào)區(qū)綜合研究院院長張軍；上海財經(jīng)大學自由貿(mào)易區(qū)研究院院長趙曉雷；上海交通大學安泰經(jīng)濟學院特聘教授陸銘；復旦大學經(jīng)濟學院教授、復旦發(fā)展研究院金融研究中心主任孫立堅。

從商品開放到制度開放

南方周末：2013年上海自貿(mào)區(qū)在全國率先試點，2021年《意見》提出在浦東全域打造特殊經(jīng)濟功能區(qū)。特殊經(jīng)濟功能區(qū)與自貿(mào)試驗區(qū)及其他功能區(qū)相比，有什么特征？

張軍：特殊經(jīng)濟功能區(qū)，可以理解為一種特區(qū)，但是又比特區(qū)的范圍更大，就是在這樣一個地方，實行特殊政策。它對浦東給予了一種高規(guī)格的、一些上海市領導稱為“頂格”的政策設計，希望各方面能夠更大膽，在改革開放上邁出更大的步子。

趙曉雷：與其他一些戰(zhàn)略空間概念相比較，特殊經(jīng)濟功能區(qū)具有以下特征：

第一，目標定位是成為集聚海內(nèi)外人才開展國際創(chuàng)新協(xié)同的重要基地，統(tǒng)籌發(fā)展在岸業(yè)務和離岸業(yè)務的重要樞紐，企業(yè)走出去發(fā)展壯大的重要跳板，更好利用兩個市場兩種資源的重要通道，參與國際經(jīng)濟治理的重要試驗田。

第二，核心功能是集聚配置全球高端資源要素。

第三，開放層次從商品要素流動層面開放向?qū)藝H最高標準，深入推進規(guī)則、規(guī)制、管理、標準等高水平制度型開放轉(zhuǎn)型。

第四，制度創(chuàng)新是突出構建與境外投資經(jīng)營便利、貨物進出自由、資金流動便利、運輸高度開放、人員自由執(zhí)業(yè)、信息快捷聯(lián)通的國際化營商環(huán)境。

第五，產(chǎn)業(yè)結構是強化開放型經(jīng)濟集聚功能，建設具有國際市場競爭力的開放型產(chǎn)業(yè)體系和前沿產(chǎn)業(yè)集群。

南方周末：《意見》提出，對標最高標準、最高水平，實行更大程度的壓力測試，在若干重點領域率先實現(xiàn)突破。這怎么理解？

趙曉雷：自貿(mào)試驗區(qū)高水平開放、深化改革的制度創(chuàng)新任務措施基本可歸集為兩個板塊：一是商品和要素流動層面開放；二是制度層面開放。這兩個板塊在一些要素上有交叉，但各有側(cè)重點。按照中央部署，上海自貿(mào)試驗區(qū)、臨港新片區(qū)要在商品和要素流動層面更大力度開放基礎上，深入推進高水平制度型開放。

等于給上海“松綁”

南方周末：地方立法權的想象空間有哪些？

趙曉雷：在中國的地方立法實踐中，授權層次最高的應該是經(jīng)濟特區(qū)法規(guī)。根據(jù)深圳經(jīng)濟特區(qū)地方立法權案例，深圳市立法權包括經(jīng)濟特區(qū)立法權和設區(qū)的市立法權。

此次上海市人大也獲得“比照經(jīng)濟特區(qū)法規(guī)”地方立法授權，制定法規(guī)在浦東實施，對浦東新區(qū)打造“引領區(qū)”給予相適應的法治保障體系。浦東新區(qū)和臨港新片區(qū)可以對標國際規(guī)則推進數(shù)據(jù)安全和跨境流動、探索資本項目可兌換實施路徑、人民幣離岸交易等領域率先突破，制定相關管理措施及地方立法條例，增強全球資源配置能力。

張軍：立法授權，在中國改革的語境下是一個給予地方更大自主權的形式。在立法層面上，允許地方人大和人大常委會根據(jù)地方情況，必要時制定自己的政策法規(guī)，可以把已有的政策法規(guī)做一些修改、變通，包括廢止一些法規(guī)，在特定的范圍內(nèi)可以不去執(zhí)行。等于將權力下放地方人大了。

特區(qū)早年有過，但特區(qū)對立法授權的深度和廣度還比較小，給予浦東的范圍更廣，比如可以涉及海關、金融監(jiān)管、人民幣可自由兌換、匯率、資本跨境流動這些層面。

一般情況下法律法規(guī)是全國一盤棋的。這相當于浦東的一些政策法規(guī)，可以跟全國不一樣，等于給上?！八山墶薄?/p>

南方周末：上海自貿(mào)區(qū)試點已經(jīng)八年，有什么目標是自貿(mào)區(qū)沒有完成，而浦東新政之后有可能完成的？

張軍：上海的自貿(mào)試驗區(qū)，當時的本意其實不僅僅是綜合保稅區(qū)的升級版，它是想推動金融層面上更大程度的自由化。但推了七八年以來，發(fā)現(xiàn)這個問題比想象中難，難在現(xiàn)有的法律框架比較難以突破，有太密集的政策法規(guī)，給予自貿(mào)區(qū)創(chuàng)新的空間并不大。

當時希望上海自貿(mào)區(qū)能夠在金融自由化上做一些突破，進行一些壓力測試，包括人民幣自由兌換、資本跨境的流動，其實后來也沒有達到，因為現(xiàn)有的政策法規(guī)在那里，上海沒有能力去突破。雖然我們做了一些探索，例如設計FT賬戶，每個在自貿(mào)區(qū)注冊的企業(yè)允許開設該賬戶，跨境流動的資金只能在FT賬戶里閉環(huán)流轉(zhuǎn)，但還不是那么方便，很麻煩，受到很多監(jiān)管，要進行很多申報，有些投資者興趣不是那么大。

這次應該會在這方面有比較大的突破，特別是臨港新片區(qū)，現(xiàn)在比較明確，要搞資金進出比較自由的改革。根據(jù)這次《意見》，國家是希望浦東能在這上面做得比較徹底。

人民幣國際化“組合拳”

南方周末：《意見》首次提出要構建離岸金融體系，該如何理解它的重要性？

孫立堅：簡單來說，就是通過制度給予的便利性條件，吸引大量外國企業(yè)和個人在這個平臺上開展商業(yè)活動。這是我們今天金融開放的一個表現(xiàn)，如果沒有讓外國人介入的場景，人民幣國際化僅靠國家與國家的貨幣互換，以及政府安排的人民幣海外投資的儲備資產(chǎn)，是不夠的。構建離岸金融體系，也在考驗我們能不能把離岸業(yè)務和在岸業(yè)務之間的防火墻構筑好，確保金融體系的穩(wěn)定。

南方周末：“試點允許合格境外機構投資者使用人民幣參與科創(chuàng)板股票發(fā)行交易”，這會給科創(chuàng)板帶來什么變化？

孫立堅：科創(chuàng)板在注冊制改革后，今天又通過開放的模式來增加海外企業(yè)進入中國價值投資的賽道，一是有利于我們投資者財富效應的穩(wěn)定和增長，二是對我們已有上市公司產(chǎn)生鲇魚效應，三是增加人民幣輸出的健康渠道，有利于人民幣國際化的有序推進，這點也更重要。

南方周末：“加快推進包括銀行間與交易所債券市場在內(nèi)的中國債券市場統(tǒng)一對外開放，進一步便利合格境外機構投資者參與中國債券市場”，這會對債券市場帶來什么影響？

孫立堅：債券市場是人民幣國際化走向成熟最重要的標志。

中國體量大，需要有一個和自己的基本面對應的貨幣幣值穩(wěn)定，才能保持財力的安全和大家投資意愿的健康增長。

人民幣國際化的標桿實際上是國家的主權債券。美元國際化的強大就是美債，債券市場是國家本幣國際化的標桿產(chǎn)品，能不能得到世界的公認，能不能把體量做到世界參與進來的最大市場，是很關鍵的。

一個國家的國債是貨幣國際化的象征，國債的功能不是為國家解決資金的來源，而是為國家能夠?qū)崿F(xiàn)管理全世界財富的核心競爭力的功能打造。如果這個功能被世界認可了，就會帶來網(wǎng)絡效應。比如大家都買美債，美國政府替人保管錢的風險分擔機制不需要了，風險由進來的成員之間互相分擔了，形成全球一個強大的資金池的網(wǎng)絡效應。

我們在這樣一個時期，一定要讓人家感覺到我們的安全是來自強大的中國政府的擔保能力。所以我們今天要杜絕大水漫灌，建立人民幣國際化信用，地方政府的債務一定要梳理干凈。

債券的交易中心在上海，上海要把人民幣的信用和替別人保管錢的事做好，這是我們現(xiàn)在改革的路線，是關鍵。

南方周末：該如何理解“在科創(chuàng)板引入做市商制度”？

孫立堅：做市商制度是交易機制提高效率的一種有效手段，國外有很多成熟的經(jīng)驗，尤其它在解決價格發(fā)現(xiàn)、流動性保障、信息披露等功能上有獨到的優(yōu)勢。我們要做國際開放的金融市場，甚至確立國際金融中心的地位，面臨國際競爭的挑戰(zhàn)與日俱增，所以我們的交易機制一定要市場化、法治化和國際化，做市商制度是其中最重要的市場交易機制之一。

依據(jù)常住人口配置公共服務資源

南方周末：《意見》專章提出建立“現(xiàn)代城市治理的示范樣板”，包括“支持浦東探索與經(jīng)濟社會發(fā)展需要相適應的人口管理機制”，這意味著浦東的戶籍制度會放松嗎？

陸銘：浦東的經(jīng)濟發(fā)展仍有大幅度增長的空間，也一定會帶來各種各樣人力資源的需要，而且是各種教育層次、年齡層次的多元化構成，甚至包括外籍人口。從人口管理的角度，矛盾主要集中在公共服務的供應和人口增長的關系上。

中央層面已經(jīng)非常明確地提出，從長期角度來講，中國的戶籍制度將逐漸轉(zhuǎn)化為一個在常住地的登記制度，公共服務按照常住人口來配置。我想浦東作為引領區(qū)，應高標準地從順應城市發(fā)展的需要，從引領整個國家制度改革的高度去做制度建設。

戶籍改革不可能一蹴而就，它必然從兩個方面同時邁進。一方面，持續(xù)根據(jù)常住人口的需要來增加基礎設施和公共服務的供給；另一方面，逐漸降低外來人口落戶的門檻，對合法居住工作的外籍人士也要提供均等化的公共服務。

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