阮麗娟 屈帥

摘? ? 要：我國濕地保護的現(xiàn)狀不容樂觀，隨意占用以及改變濕地用途的現(xiàn)象屢見不鮮。濕地利用許可通過政府管制可有效平衡濕地保護與利用之間關(guān)系，從源頭上限制不合理開發(fā)利用濕地的行為。而我國濕地利用許可制度存在許可主體、許可條件、許可程序不明確，違法追責缺失的問題。對此，政府應(yīng)明確濕地利用許可主體并合理配置監(jiān)管權(quán)責，確立“零凈損失”許可原則及許可禁止性條件，完善許可的協(xié)商程序和公眾參與環(huán)節(jié)，健全許可違法責任追究，以健全我國濕地利用許可制度，構(gòu)筑濕地保護的長效機制。

關(guān)鍵詞： 濕地保護;濕地利用;濕地利用許可

中圖分類號：D912.6? ? ? ? ? ? ? 文獻標識碼：A? ? ? ? ? ? ? ? 文章編號：2095-7394（2021）03-0074-07

我國濕地類型豐富、面積廣闊，不僅為全球提供了豐富多樣的濕地生物資源，也為全球自然資源遺產(chǎn)保護作出了貢獻。由于濕地被過分開發(fā)利用，已出現(xiàn)生物資源減少與數(shù)量下降的雙重風險，保護濕地迫在眉睫。許可制度是政府通過行政手段對濕地利用行為進行管控的重要方式，是防范環(huán)境風險不可或缺的法律制度。濕地利用許可制度能夠從源頭遏制濕地的過度開發(fā)和利用行為，使?jié)竦毓芾硪?guī)范化，從而最大程度地減少對濕地的人為破壞，重視濕地的生態(tài)價值，有效協(xié)調(diào)經(jīng)濟發(fā)展與濕地保護的關(guān)系。

一、濕地利用許可制度的規(guī)范依據(jù)梳理

根據(jù)《濕地保護管理規(guī)定》第2條的規(guī)定，濕地是指常年或者季節(jié)性積水地帶、水域和低潮時水深不超過6 m的海域，包括沼澤濕地、湖泊濕地、河流濕地、濱海濕地等自然濕地，以及重點保護野生動物棲息地或者重點保護野生植物原生地等人工濕地。濕地利用許可制度是指建設(shè)項目需征用、占用濕地或者改變濕地用途的，應(yīng)當向濕地保護主管部門提交濕地利用申請，經(jīng)主管部門審核批準之后，建設(shè)單位才能進行濕地利用活動的制度。

（一）國家層面的規(guī)范依據(jù)

為了保護國內(nèi)濕地資源、適應(yīng)國際濕地保護交流合作的需要，我國在1992年加入《濕地公約》。1994年的《自然保護區(qū)條例》首次將 “濕地”一詞作為法律用語使用[1];2002年12月修訂的《農(nóng)業(yè)法》中強調(diào)了關(guān)于濕地保護的規(guī)定;2003年國務(wù)院審批通過《全國濕地保護工程規(guī)劃》作為我國的長期規(guī)劃用于保護濕地，明確了濕地保護的發(fā)展規(guī)劃、具體措施和目標，自此，我國的法律法規(guī)和政策中開始將濕地作為一個獨立的對象加以規(guī)制，濕地作為法律保護對象的地位正式確立。

我國關(guān)于濕地利用許可的相關(guān)規(guī)定分散在一些部門規(guī)章、單項資源立法和地方濕地保護條例之中。2013年，原國家林業(yè)局發(fā)布了《濕地保護管理規(guī)定》，對濕地開發(fā)利用做出了明確規(guī)定，為濕地利用許可行政執(zhí)法提供了可操作的法律依據(jù)①。2015年9月，中共中央政治局通過了《生態(tài)文明體制改革總體方案》，對濕地保護與利用提出了特別要求②。2016年，國務(wù)院頒布了《濕地保護修復(fù)制度方案》，提出探索建立濕地用途監(jiān)管機制，嚴厲打擊非法破壞濕地生態(tài)的行為③。2018年開始實施的《國家濕地公園管理辦法》，對國家濕地公園范圍內(nèi)的濕地合理利用作出相關(guān)規(guī)定。在單項資源立法中，有關(guān)于占用、改變濕地用途的情況，可以根據(jù)《土地管理法》的相關(guān)規(guī)定，實行嚴格的土地用途管制④。黨中央把濕地保護和修復(fù)納入生態(tài)文明建設(shè)的戰(zhàn)略部署。全國人民代表大會常務(wù)委員會將濕地保護立法列入第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會立法規(guī)劃和年度立法工作計劃，由全國人大環(huán)資委牽頭研究起草和提請審議，2021年1月27由全國人大環(huán)資委第二十七次全體會審議通過的《中華人民共和國濕地保護法（草案）》（以下簡稱《濕地保護法（草案）》）已經(jīng)進入征求意見階段。

（二）地方性規(guī)范依據(jù)

除了國家層面的規(guī)范性文件外，我國出臺了大量的地方性濕地保護規(guī)范，其中，大部分地方性濕地立法中都有關(guān)于濕地利用許可的相關(guān)規(guī)定。例如，《江蘇省濕地保護條例》第32條規(guī)定：建設(shè)單位在開發(fā)利用濕地之前應(yīng)當依法辦理相關(guān)許可手續(xù)，國土資源、水利、海洋與漁業(yè)等部門在辦理相關(guān)手續(xù)時應(yīng)當征求相應(yīng)林業(yè)部門的意見?！督魇竦乇Ｗo條例》第32條規(guī)定：在城市規(guī)劃、建設(shè)、發(fā)展過程中，禁止侵占或者破壞濕地;確需占用的，應(yīng)當征得同級林業(yè)主管部門的同意，并依照有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定辦理審批手續(xù)?！逗邶埥竦乇Ｗo條例》第45條規(guī)定：任何單位和個人不得擅自征用、占用濕地或者改變濕地用途。確需征用、占用國際重要濕地、國家級濕地自然保護區(qū)、國家濕地公園或者改變其濕地用途的，應(yīng)當報國家林業(yè)行政主管部門批準;征用、占用或者改變其他濕地用途的，應(yīng)當經(jīng)省林業(yè)行政主管部門審核同意后依法辦理相關(guān)手續(xù)。目前，只有《云南省濕地保護條例》明確在法律條文中使用“濕地利用許可”表述，該條例第28條規(guī)定對濕地資源的開發(fā)利用實施行政許可。

目前，在地方性濕地保護規(guī)范中都明確規(guī)定對于濕地的利用是需要提出申請的，但是各個地方對于許可主體、許可程序等規(guī)定不盡相同，有的地方對于許可主體、許可程序有著明確規(guī)定。比如，2017年10月15日正式實施的《新疆維吾爾自治區(qū)濕地保護與修復(fù)工作實施方案》規(guī)定：建設(shè)單位在征占用濕地前應(yīng)當制定占補平衡方案，在獲得當?shù)亓謽I(yè)行政主管部門的同意后，同施工方案和環(huán)境影響評價報告一起送達自治區(qū)林業(yè)廳審核;并以中央環(huán)保督查為契機，全面清理整頓違法違規(guī)侵占濕地自然保護區(qū)和濕地公園的行為。黑龍江省的濕地利用許可主體是林業(yè)行政主管部門，辦理程序也有明確規(guī)定：首先由申請人向市級林業(yè)行政主管部門提出濕地利用申請，經(jīng)過同意后上報省級林業(yè)行政主管部門，經(jīng)審查符合許可資格的申請人，省級林業(yè)行政主管部門作出許可的決定;經(jīng)審查不符合許可資格的申請人，省級林業(yè)行政主管部門應(yīng)通過書面的形式將不予許可的理由告知申請人，申請人有復(fù)議或提起訴訟的權(quán)利。

二、濕地利用許可制度的問題剖析

（一）缺乏許可原則和許可條件

許可原則能夠規(guī)范許可裁量權(quán)的行使，將行政許可實施的尺度以法律的形式予以規(guī)范，以保證行政判斷的一致性和合理性。濕地利用許可原則的確立是為了嚴格控制濕地利用行為，減少不必要的開發(fā)。目前，有關(guān)濕地利用許可的法律規(guī)定中，大多數(shù)沒有許可原則和許可條件的相關(guān)內(nèi)容，具體滿足何種條件才能予以許可、哪些范圍是屬于禁止開發(fā)利用并不明確。沒有許可原則作為參照以及許可條件作為限制，行政機關(guān)無法判定申請人的申請是否符合濕地利用許可的標準，無法保證許可決定的公平合理。因此，缺乏許可原則和許可條件是當前濕地利用許可制度面臨的重要問題。盡管《濕地保護法（草案）》將濕地保護原則確定為“堅持保護優(yōu)先、系統(tǒng)治理、科學修復(fù)和合理利用”，也規(guī)定了嚴格控制占用濕地，但因其所稱的濕地是指具有顯著生態(tài)功能的自然濕地和具有重點保護野生動植物棲息、生長功能的人工濕地，將小微濕地排除在保護范圍之外，因此，對小微濕地的利用如何進行管理是不明確的。同時，《濕地保護法（草案）》只是規(guī)定禁止占用國家重要濕地，但國家重大項目、防災(zāi)減災(zāi)項目、重要水利及保護設(shè)施項目、濕地保護項目除外，對其他類型濕地也未設(shè)置禁止許可條件。

（二）濕地利用許可管理體制混亂

濕地的要素多元，根據(jù)濕地保護的相關(guān)法律法規(guī)，林業(yè)草原、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、生態(tài)環(huán)境以及自然資源等相關(guān)部門都有對濕地某一要素進行管理的權(quán)限。從理論上講，該管理體系有利于充分協(xié)調(diào)各部門的力量，充分發(fā)揮各部門的職能管理優(yōu)勢，解決濕地利用中出現(xiàn)的各種問題。但由于各部門的目的和主要任務(wù)不同，濕地生態(tài)系統(tǒng)又類型多樣、功能復(fù)雜，往往造成在追求部門目標的同時犧牲了濕地資源。

目前，我國的濕地保護采取的是綜合協(xié)調(diào)與分部門、分行政級別管理的管理體制，由于濕地管理涉及多個部門，因此，各地方根據(jù)實際還建立了相應(yīng)的協(xié)調(diào)機制來應(yīng)對解決實踐中的問題，主要有三種協(xié)調(diào)模式：林業(yè)部門主導(dǎo)、地方政府主導(dǎo)、地方政府與林業(yè)部門互相配合[2]。而濕地利用許可的決定又是由濕地主管部門作出的，在濕地利用許可管理中存在多部門、多條線的交叉管理，許可主體多元，這樣就造成了監(jiān)管權(quán)界不清、管理不暢的情況。濕地利用許可主體不明確，監(jiān)管權(quán)界范圍不清楚，造成了實踐中濕地利用許可主體重合交疊或不作為，具體分工不清晰[3]。通過查閱已經(jīng)出臺的地方性濕地保護規(guī)范可知，濕地利用許可主體多元，有的規(guī)定自然資源部門為許可主體，有的則是籠統(tǒng)的規(guī)定為濕地保護有關(guān)部門，有的甚至沒有明確規(guī)定濕地利用許可的主管部門，這就造成了實踐過程中管理職責的混亂，各個部門之間權(quán)責不清，隨意占用、改變濕地用途的情況時有發(fā)生，不能進行有效監(jiān)管。依據(jù)《濕地保護法（草案）》第5條、第18條的規(guī)定：相關(guān)管理部門比如自然資源部門在批準用地涉及有占用國家級、省級濕地的，需要分別征求國務(wù)院林業(yè)草原、省級林業(yè)草原主管部門的意見。由此可見，占用濕地的許可主體并非林業(yè)草原主管部門這一濕地的監(jiān)督管理主體，而是自然資源、水利等相關(guān)管理部門。濕地利用許可主體多元不利于濕地保護的統(tǒng)籌謀劃，因此，應(yīng)當對濕地管理體制進行完善，明確許可主體以及各部門的管理權(quán)責[4]。

（三）許可程序不完善

除了《行政許可法》中有關(guān)于許可程序的規(guī)定外，國家層面規(guī)范缺乏濕地利用許可的具體規(guī)定，在地方濕地保護規(guī)范中，僅有少數(shù)省份規(guī)定了詳細的許可程序⑤，亦未涉及對濕地利用許可非常重要的濕地保護相關(guān)部門協(xié)商程序及公眾參與程序。

由于現(xiàn)行的濕地管理體制是由多個濕地保護部門共同參與，因此，必須建立起能夠使各個職能部門相互溝通、互相配合的機制，以應(yīng)對濕地利用許可過程中的各種問題。協(xié)商程序應(yīng)當在相關(guān)行政許可主體對許可做出的決定有不同意見以及跨區(qū)域的濕地利用許可決定時啟動。而地方性規(guī)范規(guī)定了協(xié)商程序的為數(shù)不多，如《北京市濕地保護條例》第6條、第27條規(guī)定：對于濕地保護與利用的相關(guān)工作，應(yīng)由政府建立的濕地保護聯(lián)席會議進行研究協(xié)調(diào);建設(shè)單位的濕地利用申請應(yīng)當經(jīng)過濕地保護聯(lián)席會議研究通過后，才能辦理行政許可。盡管《濕地保護法（草案）》第18條規(guī)定：國家嚴格控制占用濕地，建設(shè)項目規(guī)劃選址、選線審批或者核準時，涉及國家重要濕地的，應(yīng)當征求國務(wù)院林業(yè)草原主管部門的意見;涉及省級重要濕地的，應(yīng)當征求省級人民政府林業(yè)草原主管部門的意見，但是關(guān)于征求意見的程序并未涉及。

我國地方性濕地保護立法極少規(guī)定公眾參與，而依據(jù)我國《行政許可法》及相關(guān)濕地保護規(guī)范，關(guān)于公眾參與的主體規(guī)定不夠明確，通常在立法中將公眾參與的主體進行簡單的列舉，如專家、公眾等;而且公眾參與的形式較為簡單，主要包括聽證、論證、座談、調(diào)查等，對于是否舉行聽證，許可機關(guān)擁有極大的自由裁量權(quán)[5]。

（四）法律責任追究機制不完善

不管是國家層面的濕地保護規(guī)范還是地方性濕地保護規(guī)范，針對違法占用濕地以及改變濕地用途情形的法律責任追究機制均不完善。

首先，針對非法利用濕地行為的行政處罰力度不足以遏制違法行為的發(fā)生。目前，針對非法利用濕地行為的行政處罰力度不夠嚴厲，處罰方式單一，處罰金額偏低。處罰金額方面，除福建省以所需補建費用的一倍至三倍計算罰款金額外，其他省份規(guī)定的處罰金額普遍較低。比如：《安徽省濕地保護條例》規(guī)定，非法占用濕地處每平方米十元以上三十元以下的罰款;《海南省濕地保護條例》規(guī)定，擅自占用濕地或者改變濕地用途，其他法律、法規(guī)未規(guī)定處罰的，市、縣、自治縣人民政府有關(guān)濕地主管部門應(yīng)當責令停止違法行為、限期恢復(fù)原狀或者采取其他補救措施，并處以2萬元以上20萬元以下的罰款;《寧夏回族自治區(qū)濕地保護條例規(guī)定》，擅自挖溝（塘）、筑壩、填埋濕地的，責令停止違法行為，限期恢復(fù)原狀或者采取其他補救措施，并處以所破壞濕地每平方米五元以上十元以下的罰款?！稘竦乇Ｗo法（草案）》第48條規(guī)定：建設(shè)項目擅自占用國家重要濕地的，其他法律有處罰規(guī)定的，按照其規(guī)定予以處罰;其他法律沒有規(guī)定的，由縣級以上林業(yè)草原主管部門按照非法占用濕地的面積，處每平方米五百元以上五千元以下罰款?！稘竦乇Ｗo法（草案）》提高了擅自占用國家重要濕地的處罰力度，但對擅自占用其他類型濕地的處罰并未涉及。

其次，針對濕地利用許可相關(guān)行政機關(guān)違法行為的責任追究較為薄弱。目前，針對濕地管理部門存在濫用職權(quán)或不依法履行職責行為的，由本級人民政府或上級人民政府有關(guān)部門、機關(guān)責令改正，對負有責任的主管人員或其他直接責任人員依法給予處分。而在實踐中，鮮見長期違法侵占濕地而追究行政機關(guān)及其工作人員責任的情形?！稘竦乇Ｗo法（草案）》盡管規(guī)定了建設(shè)項目規(guī)劃選址、選線審批或者核準時，涉及國家重要濕地或省級重要濕地的，應(yīng)當分別征求國務(wù)院、省級林業(yè)草原主管部門的意見，但并未規(guī)定不征求意見或不重視林草部門意見時，相關(guān)部門及其工作人員的法律責任。

三、濕地利用許可制度的完善路徑

（一）明確濕地利用許可原則和禁止性條件

明確濕地利用許可原則對濕地的合理利用及保護具有重要意義，我國在制定濕地保護法時應(yīng)明確濕地利用許可原則及禁止性條件。

全球濕地面臨面積不斷萎縮的威脅，為遏制這種趨勢，包括美國在內(nèi)的許多國家將“零凈損失”，也就是“總面積不減少”作為濕地保護的重要目標及利用許可的原則?！傲銉魮p失”的理念在一定意義上解決了濕地開發(fā)和保護間的矛盾，既不影響濕地的利用，又避免了因不當開發(fā)而導(dǎo)致過度破壞濕地。但僅將“零凈損失”解讀為“總面積不減少”并不充分，除了面積，濕地類型、質(zhì)量和功能都應(yīng)該在許可利用時進行考慮。為避免簡單用人工濕地取代原始濕地，“零凈損失”應(yīng)包含總面積不減少以及生態(tài)功能不下降。在許可之前，必須審核并考慮到該利用行為有沒有減少濕地面積，有沒有使?jié)竦氐纳鷳B(tài)功能下降，如果有類似影響，原則上不予許可。例外情形下，即立法例舉的重大工程項目建設(shè)必須占用濕地時，應(yīng)該進行濕地損害補償，不僅是數(shù)量上的補償，還要保證濕地生態(tài)質(zhì)量不受破壞，這樣才能保證濕地總體數(shù)量和生態(tài)質(zhì)量的零凈損失。

同時，制定濕地保護法時應(yīng)該明確規(guī)定利用許可的禁止性條件。比如，納入生態(tài)紅線范圍的濕地，應(yīng)禁止占用、征收或者改變用途;凡是被納入重要濕地名錄的濕地，應(yīng)禁止占用、征收或者改變用途。只有確立了濕地利用許可的禁止性條件才能避免在現(xiàn)實中以各種由頭占用、征收或者改變濕地用途行為的發(fā)生。

（二）明晰濕地利用許可主體及監(jiān)管權(quán)責

美國的濕地利用許可制度有明確的許可主體。根據(jù)美國《清潔水法》：陸軍工程兵團是濕地的主要管理者，管轄范圍包括淡水濕地、濱海濕地，甚至無水系的孤立濕地[6];其主要職責包括管理和授予特殊和一般許可證、實施和核實司法管轄權(quán)、提供政策指導(dǎo)和執(zhí)行《清潔水法》第404條款的要求。美國環(huán)境保護署負責審查和監(jiān)管工程兵團的保護活動。我國在制定濕地保護法時應(yīng)當明確濕地利用許可主體，林業(yè)草原部門不僅是濕地資源的監(jiān)管部門，同時應(yīng)具體負責濕地利用許可的審批，而非如《濕地保護法（草案）》所規(guī)定僅是被征求意見的對象，且應(yīng)加強對濕地利用許可的后續(xù)監(jiān)管。

此外，應(yīng)當合理配置監(jiān)管部門權(quán)責，建立濕地保護協(xié)調(diào)機構(gòu)?！稘竦乇Ｗo法（草案）》第5條規(guī)定了相關(guān)部門在濕地管理中的權(quán)責，要求縣級以上人民政府加強濕地保護協(xié)調(diào)工作。鑒于濕地分級分類分部門監(jiān)管的特點，應(yīng)在立法中明確政府組織成立濕地保護協(xié)調(diào)機構(gòu);并明確濕地保護協(xié)調(diào)機構(gòu)的權(quán)力范圍主要在于組織、協(xié)調(diào)、解決濕地保護中的重大問題，包括在濕地利用許可相關(guān)部門審批的過程中發(fā)生爭議時的協(xié)調(diào)解決;濕地生態(tài)保護紅線的劃定;跨區(qū)域的自然保護區(qū)的建立、變更等相關(guān)事宜的溝通協(xié)調(diào)等 [7]。

（三）完善濕地利用許可程序

美國對濕地利用許可有明確的程序要求，通常是工程兵團在收到改變濕地狀況的申請后，向公眾公開申請記錄，并接受公眾的書面意見。對有重大環(huán)境影響的項目，工程兵團應(yīng)在開發(fā)區(qū)域附近舉行聽證會，聽取公眾的書面和口頭意見，并按評審標準進行評審，在一定時間內(nèi)決定是否頒發(fā)許可證[8]。

我國濕地利用許可涉及不同的部門甚至不同的區(qū)域，雖然在許可主體、監(jiān)管權(quán)責方面逐步完善，但是基于我國當前的行政管理體制現(xiàn)狀，應(yīng)當在立法中明確具體的協(xié)商程序。由政府建立專門濕地保護委員會負責濕地利用許可中的組織、協(xié)調(diào)工作，明確由濕地保護委員會作為協(xié)商主體，主導(dǎo)協(xié)商程序，目的是為了更好地、合理地作出許可決定，當相關(guān)行政主體對于許可決定有爭議以及涉及跨區(qū)域的濕地利用許可時，由林業(yè)草原主管部門提請啟動協(xié)商程序，由政府、其他濕地保護相關(guān)部門共同參與協(xié)商許可決定。濕地利用許可協(xié)商程序的確立，可以規(guī)范濕地保護部門的管理行為和執(zhí)法行為，并針對濕地保護中的具體問題進行溝通協(xié)調(diào)。

濕地資源在開發(fā)利用時，會不可避免地對依靠濕地資源生存的周邊居民產(chǎn)生影響。當濕地保護部門進行有關(guān)決策的時候，為了確保決策的公正性以及公開性，應(yīng)該納入公眾參與。在濕地利用許可制度中，應(yīng)完善公眾參與環(huán)節(jié)：首先，行政主體需經(jīng)過座談會、論證會或聽證會，獲取權(quán)益受影響者的意見，再做出許可決定;其次，在維護濕地環(huán)境的公共利益方面，公民可以提起與濕地利用許可相關(guān)的行政公益訴訟。從發(fā)達國家的經(jīng)驗來看，環(huán)境行政公益訴訟是公眾參與濕地利用許可監(jiān)督最有效可行的方式。環(huán)保組織以及公眾在行政機關(guān)存在違法行為時，可以向法院提出請求，要求撤銷行政機關(guān)的許可決定。公眾參與許可程序應(yīng)當作為完善濕地利用許可制度的一項重要措施，行政主體通過公眾的廣泛參與獲得真實有效的信息，使其作出的行政許可決定能夠真正維護公共利益，保許可決定的正確性。

（四）完善濕地利用許可法律責任的追究

法律責任追究的完善有助于真正威懾違法行為的發(fā)生，必須完善對違法利用濕地行為人、相關(guān)行政機關(guān)及其工作人員的責任追究制度。

對違法利用濕地行為應(yīng)給予嚴厲處罰，形成多元化的處罰方式。目前對于違法利用濕地行為的處罰方式比較單一，一般以罰款為主，而對于其他處罰方式，比如沒收行為人的違法所得、責令建設(shè)單位停止建設(shè)、對行為人進行行政拘留等則較為少見。針對違法利用濕地的行為，應(yīng)建立以罰款為主，其他處罰方式并重的法律責任追究機制，才能有效遏制違法利用濕地行為的發(fā)生，更好地保護濕地。

目前，我國已經(jīng)出臺的地方性濕地保護規(guī)范對于濕地利用行為人的罰款數(shù)額較低，難以對違法者起到震懾作用，應(yīng)當增加罰款額度。我國《濕地保護法（草案）》僅提高了擅自侵占國家重要濕地的罰款額度，而擅自占用國家重要濕地之外濕地的違法成本依然很低。關(guān)于提高違法利用濕地的罰款金額，有兩種思路可以選擇：一是純粹考慮侵占改變用途的濕地面積，規(guī)定單位面積的罰款標準，同時再根據(jù)國家級重要濕地、省級重要濕地、一般濕地等設(shè)置不同的系數(shù)，最終計算罰款金額;二是在立法上設(shè)置罰款的上下限，按照利用行為對濕地生態(tài)環(huán)境損害的大小、濕地面積數(shù)及行為違法的嚴重性，在上下限度間確定具體罰款金額。

同時，應(yīng)完善對濕地保護、利用及修復(fù)的監(jiān)管部門及其工作人員不依法履行職責行為的責任追究。針對每一起濕地破壞事件，不應(yīng)忽略背后可能存在的行政權(quán)濫用或行政不作為，落實行政處分和刑事追責。

我國是世界上濕地種類豐富和面積占比較高的國家，濕地保護需要完備的法律體系，更需要規(guī)范合理的利用許可制度。因此，應(yīng)在即將制定出臺的《濕地保護法》中完善濕地利用許可制度：明確濕地利用許可原則，以零凈損失為原則保證濕地總體數(shù)量和生態(tài)質(zhì)量不受破壞，同時明確濕地利用禁止性條件;明確濕地利用許可主體，將林業(yè)草原部門作為濕地利用許可主體，全面負責濕地利用許可審批，同時合理配置監(jiān)管權(quán)責;完善濕地利用許可程序，通過協(xié)商程序、加強公眾參與等形式保證濕地利用許可制度得以公開有效實施;健全濕地利用許可違法行為的法律責任追究，以真正懲罰和威懾違法行為。

注釋：

①參見《濕地保護管理規(guī)定》第32條，對于征收或占用濕地的單位，應(yīng)當辦理相關(guān)手續(xù)并給予補償。臨時占用濕地的，期限不得超過2年;臨時占用期限屆滿，占用單位應(yīng)當對所占濕地進行生態(tài)修復(fù)。

②參見《生態(tài)文明體制改革總體方案》第22條，建立濕地保護制度，將所有濕地納入保護范圍，禁止擅自征用占用國際重要濕地、國家重要濕地和濕地自然保護區(qū)。

③參見《濕地保護修復(fù)制度方案》第10條、第11條，禁止占用征收重要濕地，在保護的前提下合理利用一般濕地，完善涉及濕地相關(guān)資源的用途管理制度，合理設(shè)立濕地相關(guān)資源利用的強度和時限。

④參見《土地管理法》第4條，將土地劃分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地，嚴格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，對耕地實施特殊保護，對土地用途變更進行管制。

⑤如《江西省濕地保護條例》第31條規(guī)定，在征用、占用重要濕地前，應(yīng)當在獲得省級林業(yè)部門同意的情況下進行環(huán)境影響評價，并依照相關(guān)法律規(guī)定辦理許可手續(xù)。

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責任編輯? ? 徐? ? 晶

Review and Reconstruction of Wetland Utilization Permit System

RUAN Lijuan1， QU Shuai2

（1. Shi Liang Law School， Changzhou University， Changzhou 213164， China; 2. School of Marxism，

Changzhou College of Information Technology， Changzhou 213164， China）

Abstract： The current situation of wetland protection in China is not optimistic， and the phenomenon of arbitrary occupation and change of wetland use is common. Through government regulation， wetland utilization license can effectively balance the relationship between wetland protection and utilization， and restrict the unreasonable development and utilization of wetlands from the source. However， there are some problems in Chinese wetland utilization permit system， such as unclear license subject， license conditions and license procedures， and lack of legal accountability. It is necessary to clarify the subject of wetland use license and reasonably allocate regulatory rights and responsibilities， establish the “zero net loss” license principle and license prohibitive conditions， improve the negotiation procedure and public participation of license and perfect the responsibility investigation of illegal license， so as to improve Chinas wetland utilization permit system and build a long-term mechanism of wetland protection.

Key words： wetland protection; wetland utilization; wetland utilization permit