楊然 中國科學(xué)院深圳先進技術(shù)研究院

引言

2019年科研事業(yè)單位經(jīng)過政府會計制度改革，完成收付實現(xiàn)制、權(quán)責(zé)發(fā)生制并存，雙系統(tǒng)、雙報表管控。經(jīng)過一系列舉措，科研事業(yè)單位經(jīng)濟業(yè)務(wù)管理滯后，內(nèi)控意識薄弱，項目資金績效不合理的問題顯現(xiàn)，因此科研事業(yè)單位所面臨的風(fēng)險也日益凸顯。根據(jù)呂文棟教授創(chuàng)新性提出企業(yè)風(fēng)險管理的實質(zhì)是：“守住底線”和“拓展空間”。面對風(fēng)險改變視野的角度從“治病”到“強身”，從事后的損失控制變?yōu)槭虑暗膬r值創(chuàng)造，能積極幫助企事業(yè)單位應(yīng)對風(fēng)險挑戰(zhàn)。

COSO企業(yè)風(fēng)險管理和內(nèi)部控制是不同的概念，“企業(yè)風(fēng)險管理”在不斷的發(fā)展過程中慢慢演變?yōu)橹袊姹镜摹皟?nèi)部控制”。依據(jù)財政部、證監(jiān)會、審計署、銀監(jiān)會、保監(jiān)會五部委發(fā)布的《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》規(guī)定，科研事業(yè)單位針對風(fēng)險管理更是局限于內(nèi)部控制這一個方面。內(nèi)部控制貫穿于單位各項經(jīng)濟活動的全過程，即通過制定制度、流程和執(zhí)行程序，保全財產(chǎn)安全、財務(wù)信息真實完整，預(yù)防腐敗、防范舞弊，合理保證單位經(jīng)濟活動合法、合規(guī)。

科研事業(yè)單位不以營利為目的，通過財政撥款，以科技成果助力經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展。因不以營利為目的，而是以科研任務(wù)為核心，故風(fēng)險管理意識淡薄，很少有科研機構(gòu)設(shè)立單獨的風(fēng)險控制部門，大多科研事業(yè)單位設(shè)置了法務(wù)部門或者審計監(jiān)察部門以進行內(nèi)部審計工作。作為研究機構(gòu)，往往承擔(dān)著國家重大科研任務(wù)，是建設(shè)創(chuàng)新國家和世界科技強國的有力支撐。因此，科研事業(yè)單位加強內(nèi)部控制，對建立良好的財政體系，提升科研機構(gòu)管理水平和防腐能力，保護國有資產(chǎn)安全、增強服務(wù)公共效能具有重要意義。

一、科研事業(yè)單位內(nèi)控管理的現(xiàn)狀

在“放管服”背景下，隨著政府會計制度改革的落地，擴大高校和科研院所相關(guān)的自主權(quán)不斷推進，科研事業(yè)單位管理經(jīng)濟業(yè)務(wù)的水平滯后和效率低下問題越來越嚴(yán)重，健全制度、完善內(nèi)控機制不得不提上日程。自2014年五部委提出的內(nèi)控規(guī)范發(fā)布實施以來，各科研事業(yè)單位積極推進單位財務(wù)內(nèi)部控制體系建設(shè)，取得了一定的成效，但在實施中仍存在很多問題。

（一）管理層對內(nèi)部控制缺乏足夠的重視

首先，單位內(nèi)控意識相對薄弱，沒有發(fā)揮內(nèi)控制度應(yīng)有的效用。每年以交表的形式完成《××年度行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報告》，但報告的監(jiān)督約束作用不夠明顯，缺乏有效的內(nèi)部控制風(fēng)險評估機制。

例如：內(nèi)部控制報告分兩個層面：單位內(nèi)部層面控制建設(shè)和業(yè)務(wù)層面控制建設(shè)。

單位內(nèi)部層面的控制建設(shè)包括匯報。一、內(nèi)部控制機構(gòu)組成情況 一般是“單位一把手”作為內(nèi)控負(fù)責(zé)人，內(nèi)審部門牽頭、財務(wù)部門監(jiān)督配合。二、內(nèi)部控制機構(gòu)運行情況 如：單位“三重一大”事項通過集體議事決策機制形成決議次數(shù)、開展內(nèi)部控制專題培訓(xùn)次數(shù)、本年單位是否開展內(nèi)部控制評價、以何種方式開展評價等。三、權(quán)力運行制衡機制建立情況 如：是否定期輪崗對重點領(lǐng)域的關(guān)鍵崗位，是否分崗設(shè)權(quán)，分事行權(quán)，是否依職定崗、分崗定權(quán)、權(quán)責(zé)明確。

業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制包括：（1）預(yù)算管理；（2）收支管理；（3）政府采購管理；（4）國有資產(chǎn)管理；（5）建設(shè)項目管理；（6）合同業(yè)務(wù)管理。匯報的報告涉及六大業(yè)務(wù)的職責(zé)及其分離、輪崗情況、內(nèi)控制度是否建立和更新等（見表1）。

表1 業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制制度建設(shè)情況

《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報告》，固然對強化行政事業(yè)類單位的內(nèi)部控制建設(shè)有指引作用，但報告的監(jiān)督約束作用不夠明顯。比如單位開展內(nèi)部控制專題培訓(xùn)寥寥無幾，缺少相關(guān)理念的宣傳，單位以“自我評價的方式”開展內(nèi)部控制評價缺少客觀性、科學(xué)性，對重點領(lǐng)域的關(guān)鍵崗位很難推行輪崗管理的現(xiàn)狀等，這些是內(nèi)控報告的關(guān)鍵指標(biāo)，但是單位內(nèi)部執(zhí)行的質(zhì)和量缺少考核，更缺少監(jiān)督。

（二）規(guī)章制度、業(yè)務(wù)流程存在漏洞

如果說針對既有的風(fēng)險強調(diào)的是“守底線”，經(jīng)常出現(xiàn)的結(jié)構(gòu)化的問題就需要內(nèi)控來解決，處理的依據(jù)是單位健全的規(guī)章制度、業(yè)務(wù)流程。但目前科研單位業(yè)務(wù)流程并不十分完備，缺少足夠的操作去填補這些制度的空白。

例如：政府采購業(yè)務(wù)管理中關(guān)于科研資產(chǎn)購置不合理的情形有：一是購買與科研相關(guān)性不強的材料或儀器設(shè)備，有些課題組未按照任務(wù)書設(shè)備清單，隨意采購日常辦公設(shè)備；二是重復(fù)購置儀器設(shè)備，不同課題組之間各自為政，為了應(yīng)付結(jié)題重復(fù)配置資源，造成設(shè)備使用率不高和嚴(yán)重財務(wù)浪費。

導(dǎo)致上述情形的原因主要有以下兩方面：一是科研單元對國有資產(chǎn)的認(rèn)識和重視程度不夠。“經(jīng)費私有”的觀念依然存在，資源共享意識不夠；二是國有資產(chǎn)內(nèi)控管理仍存在不足。財務(wù)人員對科研活動特點把握不準(zhǔn)確，無法對購置的科研資產(chǎn)與項目的關(guān)聯(lián)性、合理性做出較為準(zhǔn)確的判斷；項目管理部門不熟悉財經(jīng)法規(guī)，容易忽視經(jīng)費使用的有效性與合法性。

再如：行政事業(yè)單位嚴(yán)格控制三公經(jīng)費，公務(wù)招待費是很多科研單元難以報銷的費用，根據(jù)現(xiàn)實的情況公務(wù)招待費允許在橫向課題報銷不可以在縱向科研項目經(jīng)費中列支，但是橫向難以覆蓋所有的招待費，個別助理和經(jīng)辦人就以來訪差旅的理由把餐費放在專家來訪的差旅費用中報銷。而差旅費的制度并未對來訪的餐費做出相關(guān)的規(guī)定，因此出現(xiàn)了制度的空白，管理上的漏洞。

二、促進科研事業(yè)單位堅守底線和拓展空間的主要措施

（一）改善單位內(nèi)部控制環(huán)境

由于科研事業(yè)單位財務(wù)內(nèi)控在單位層面、政府采購管理、資產(chǎn)管理等方面存在的問題及產(chǎn)生的原因，需從增強內(nèi)控意識、建立健全制度、規(guī)范權(quán)力運行、完善內(nèi)部控制的評價與監(jiān)督體系等不同維度來提升科研事業(yè)單位的管理水平。具體對策如下：改善內(nèi)控環(huán)境，強化內(nèi)部流程控制，全面營造良好的內(nèi)控氛圍單位領(lǐng)導(dǎo)要提高對單位財務(wù)內(nèi)部控制的認(rèn)識，主要學(xué)習(xí)內(nèi)部控制規(guī)范的理論、原則、控制方法、風(fēng)險評估程序、風(fēng)險管控措施、自我評價要求等。結(jié)合單位實際情況，按照內(nèi)控要求，有效實施內(nèi)部控制，將內(nèi)部控制管理覆蓋單位經(jīng)濟活動全過程。同時，政府會計制度改革對單位領(lǐng)導(dǎo)層的管理意識有正向影響作用，更推動單位提升自身的整體治理水平，因此單位負(fù)責(zé)人必須增強內(nèi)控意識，逐步提升單位整體風(fēng)險防范能力。

（二）提供價值增值服務(wù)

審計監(jiān)察部一般是內(nèi)部控制建設(shè)的牽頭部門，因此內(nèi)部審計工作目標(biāo)不僅是做好事后檢查職能——“監(jiān)督評價治已病”，還應(yīng)該發(fā)揮事前預(yù)防作用——“建言獻策防未病”，“治病”和“強身”雙管齊下。從事后的損失控制變?yōu)槭虑暗膬r值創(chuàng)造，通過了解科研人員的需求去發(fā)現(xiàn)經(jīng)費管理政策約束要點和單位流程制度中的堵點，充分發(fā)揮管理咨詢服務(wù)價值。內(nèi)部審計是企事業(yè)單位內(nèi)部的自我檢查，應(yīng)一方面通過審查已發(fā)生經(jīng)濟事項，對單位內(nèi)部的預(yù)算執(zhí)行、經(jīng)濟業(yè)務(wù)合規(guī)、合法性進行監(jiān)督和評價，另一方面通過監(jiān)督評價明確流程制度和管理方法中需要改進的方向，提出專業(yè)的咨詢建議，優(yōu)化管理方法，促進科研業(yè)務(wù)工作合法、合規(guī)、順暢開展。

（三）強化底線法則

科學(xué)技術(shù)的發(fā)展和應(yīng)用一方面促進社會經(jīng)濟的發(fā)展，一方面又伴隨著大量的弊端，似一把雙刃劍。健康向上的文化、攜以法律和制度的規(guī)范勒緊科技倫理道德的韁繩，才能弘揚科技的正面效益，扼制其負(fù)面影響?？蒲谢顒有枰獋惱砗头傻募s束，否則會引發(fā)科研誠信危機，破壞科研秩序。然而法律只能約束治理失范行為，不能從源頭治理。只有加強科研倫理道德體系建設(shè)，才能從源頭上遏制失范行為的發(fā)生。國家科技倫理委員會通過《國家科技倫理委員會組建方案》，表明科技倫理建設(shè)進入最高決策層視野，成為推進我國科技創(chuàng)新體系中的重要一環(huán)。對科研目標(biāo)來說，成果和創(chuàng)新重要，遵守倫理道德同樣重要?？蒲袉挝粦?yīng)該明白，科技倫理不是研究的障礙。倫理加強、道德規(guī)范、法律約束能更好地推動科技發(fā)展，反之，問題頻發(fā)則會使整個科技界受損。

結(jié)語

綜上所述，近10年來，科研經(jīng)費投入的占比不斷加大，在科研經(jīng)費一直“松綁+激勵”的政策背景下，科研事業(yè)單位在發(fā)展中所面臨的競爭壓力不斷增加，對于科學(xué)研究機構(gòu)單位而言，要想在未來實現(xiàn)良性可持續(xù)發(fā)展，就必須牢固樹立堅守底線思維，才能真正防止一些不良社會影響因素的出現(xiàn)。從傳統(tǒng)的“損失控制”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皟r值創(chuàng)造”，在堅守底線的同時，不斷“強身”創(chuàng)造持續(xù)競爭優(yōu)勢的能力，才能進一步拓展空間。