王曉嵐

(北京地星偉業(yè)科技股份有限公司，北京 100080)

0 引言

為確保我國農民獲得長期且有保障的土地承包經營權利，完善土地承包管理工作，國家對農村土地承包經營權確權登記頒證(以下簡稱確權登記頒證)工作提出了明確要求，有關法律也做出了具體規(guī)定。2013年中央1號文件提出：“健全農村土地承包經營權確權登記制度，強化對農村耕地、林地等各類土地承包經營權的物權保護。用5年時間基本完成確權登記頒證工作，妥善解決農戶承包地塊面積不準、四至不清、空間位置不明、登記檔案不健全等問題?！蓖ㄟ^開展土地承包經營權確權登記，查清發(fā)包方、承包方權屬信息，查清農戶承包地塊面積、空間位置、四至、土地用途等信息，把承包地塊面積、空間位置和經營權證書等落實到戶，賦予農民更有保障的土地承包經營權，是依法維護農民土地承包經營權益的重要舉措，對維護農村社會穩(wěn)定具有重要意義[1-4]。

1 工作原則

1.1 依法依規(guī)

嚴格執(zhí)行《物權法》《農村土地承包法》及《承包經營權證管理辦法》等法律、法規(guī)和政策規(guī)定，按農村土地承包經營權調查規(guī)程、確權登記數據庫規(guī)范和要素編碼規(guī)則等行業(yè)標準，開展確權登記頒證工作。

1.2 保持穩(wěn)定

確權登記頒證是對原承包關系的完善和規(guī)范，不是重新調整承包關系，也不是重新發(fā)包農村土地，而是在保持現有土地承包關系穩(wěn)定的前提下，以二輪延包檔案、二輪延包簽訂的承包合同和頒發(fā)的承包經營權證書為基礎開展清查。通過調查測量，進一步明確農戶承包地面積、空間位置和承包關系，堅持“增人不增地、減人不減地”的原則，保持原土地承包關系的穩(wěn)定和延續(xù)。

1.3 尊重歷史

保持農戶現有承包面積不減少，測量后與原合同面積不一致的，多了不收，少了也不補，保持農戶對自己承包地塊享有的惠農政策和承擔的責任義務不變。對于因土地等級差別造成實際面積與合同面積不一致的，經與承包戶溝通認可后，按實際耕種面積確權，同時注明實際的折算面積，但集體經濟組織內新確權的耕地面積不得超過集體土地所有權調查認定的耕地總面積。

1.4 實事求是

二輪延包以來，對農戶間承包地塊轉讓、互換等造成土地承包經營權發(fā)生變化的要及時進行變更；對承包地塊實際面積與賬證不一致的要結合實際情況，依據有關法律政策記入賬證，做到“五到戶”和“四統一”。

1.5 民主協商

承包經營權確權登記頒證工作必須充分依靠農民群眾，對于遇到的重大問題，要有農民群眾的參與，廣泛征求農民群眾的意見，爭取得到廣大群眾的理解和支持。測量、調查、確權、登記和頒證每個環(huán)節(jié)都必須進行民主協商，組織本集體經濟組織成員討論決定。

1.6 公平、公開、公正

承包經營權確權登記頒證過程中堅持“陽光作業(yè)”，做到4個公示，以保證農民的知情和參與權，做到內容、程序、方法和結果4公開，每一地塊做到“權屬合法、四至界線清楚、面積準確、無爭議”。

2 技術路線

以最新遙感影像數據為基礎，按照農村土地承包經營權調查要求，利用第二次土地調查和農村集體土地確權登記成果，通過內業(yè)坐標轉換、數據處理，外業(yè)權屬調查和核實，查清每個承包地塊的地類、面積、四至和空間位置等情況，掌握農村土地承包經營狀況，解決承包地塊面積不準、空間位置不明、四至不清、登記簿信息不完整等問題；按照承包經營權數據庫規(guī)范，運用GIS、數據庫和計算機網絡等技術，建立農村土地承包經營權數據庫。

3 工作流程

首先，以二次土地調查、集體土地所有權調查和最新遙感影像為基礎數據，套合二次土地調查行政界線和集體土地所有權調查確定的地籍區(qū)地籍子區(qū)界線，制作外業(yè)調查工作底圖提交村組。其次，由村組工作人員和作業(yè)單位調查人員根據工作底圖開展入戶權屬調查，組織相鄰地塊承包人現場指認地塊邊界，測量承包地塊圖形并標注地塊編號和合同面積。再次，根據村組和調查人員反饋的調查信息及測量成果，矢量化采集地塊數據，形成承包地地籍圖予以公示確認。最后，按照“八步工作法”要求完成確權登記頒證工作。確權工作流程如圖1所示。

圖1 農村土地承包經營權確權登記頒證工作流程

3.1 準備工作

準備工作包括基礎資料、組織宣傳、表冊、儀器設備、人員及技術準備等。

3.2 入戶調查

3.2.1 要素編碼

要素編碼包括承包方、發(fā)包方、承包地塊和承包經營權證編碼。

(1)發(fā)包方。發(fā)包方編碼由14位(4段)數字組成，其編碼組成如圖2所示。

圖2 發(fā)包方編碼組成

(2)承包方。承包方編碼由18位(2段)數字組成，其編碼組成如圖3所示。

圖3 承包方編碼組成

(3)承包地塊。承包地塊編碼由19位(2段)數字組成，其編碼組成如圖4所示。

圖4 承包地塊編碼組成

(4)承包合同和經營權證。承包合同和承包經營權證(登記簿)編碼結構相同，均由19位(2段)數字(字母)組成，其編碼組成如圖5所示。

圖5 承包合同和經營權證編碼組成

3.2.2 調查摸底

摸清承包地塊土地利用現狀，查清地塊的名稱、坐落位置、面積、權屬性質、四至、經營方式和土地種類。調查發(fā)包方情況，逐戶摸清農戶家庭承包狀況。

3.2.3 發(fā)包方調查

發(fā)包方調查包括發(fā)包方名稱、負責人姓名和通訊地址等信息。發(fā)包方調查以集體土地所有權調查成果和其他合法權屬來源材料為依據確定。調查確權過程中，承包經營權合同生效后，集體經濟組織分立或合并的，按分立或合并前的名稱確定；發(fā)包方負責人變更的，按變更后的負責人姓名確定；發(fā)包方名稱變更的，按變更前的名稱確定。以上3種情況，都需要在發(fā)包方調查表的調查記事欄備注說明。

3.2.4 承包方調查

承包方調查包括承包方代表姓名、地址及農戶家庭成員等情況。權屬信息調查包括承包合同或承包經營權證等信息。承包方調查以收集到的土地承包方案、臺賬、承包合同、原承包經營權證書和其他的合法權屬來源材料為依據，農戶的家庭成員信息以戶口本、結(離)婚證等資料為依據確定。承包合同生效后，農戶內部家庭成員分家析產或合戶的，按相關規(guī)定處理，無異議后再進行調查。

3.2.5 承包地塊調查

(1)調查內容。承包地塊調查包括承包地塊的名稱、四至、面積、空間位置、土地用途、界址、利用類型、地力等級和是否基本農田等情況[5]。

(2)調查步驟。①工作底圖制作：將收集到的二次土地調查成果、農村集體土地所有權調查成果等數據進行處理，使之與最新影像圖套合，進行地塊矢量化采集，以村組為單位制作輸出外業(yè)調查工作底圖。②調查指界：調查員和地塊指界人同時到現場指界，現場設置界標、繪制調查草圖，并對指界情況進行相應處理。③地塊測量成圖：采用GPS接收機、全站儀等儀器，實地采集界址點坐標，利用南方CASS軟件繪制成圖，也可采用航空攝影測量方法勾繪成圖[6]。④地塊分布圖制作：調查地塊經村組農戶核實無誤后，調查員根據權屬調查的結果繪制承包地塊分布圖，反映農戶承包地塊的空間位置、四至、面積、權屬和編碼等信息。⑤面積計算：用界址點坐標計算地塊的水平投影面積。⑥調查表填寫：按承包經營權調查規(guī)程附件要求填寫發(fā)包方、承包方和承包地塊調查表。

3.3 審核公示

調查結果審核公示主要包括地塊調查信息公示表制作、公示表審核公示、勘誤修正和調查結果最終確認4個環(huán)節(jié)。

首先，調查員和確權登記頒證工作組根據承包地塊權屬調查結果，在本村集體經濟組織范圍內按承包方順序逐地塊公示，以地塊測量和權屬調查結果為依據形成包含承包方信息、承包合同信息和承包地塊編碼、面積、四至等信息的調查信息公示表。其次，將調查信息公示表和地塊分布圖在集體經濟組織范圍內指定地點公示7d，公示期內，調查員和確權登記頒證工作組要對承包方和發(fā)包方提出的問題進行核實、修正并進行二次公示。二次公示結束無異議后，編制公示歸戶表，由承包方和發(fā)包方現場簽章確認。

3.4 建立土地承包經營權數據庫

3.4.1 數據庫建設內容

數據庫建設內容包括基礎地理信息和權屬調查數據。基礎地理信息數據包括基礎地理要素、承包地塊要素和柵格數據；權屬調查數據包括承包方信息、發(fā)包方信息、承包地塊信息、權屬來源信息、承包經營權登記簿和承包經營權證等。

3.4.2 數據庫建設步驟

(1)數據錄入。①承包地塊：包括地塊承包人資料、土地承包經營權登記發(fā)證相關信息。以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位錄入承包地塊的屬性信息到地塊屬性模板中。②權源資料：包括確權登記過程中權利人提供的有關權屬來源證明材料、土地承包經營權確權登記檔案，以及調查形成的土地承包經營權調查資料，文件格式為.jpg，以戶為單位分文件夾存儲。使用統一方法命名文件，即承包合同編碼+檔案名稱+順序號的規(guī)則，便于后期與圖形數據掛接。如*****(18位)+土地調查表_001.jpg。

(2)圖形數據處理。入庫前按照外業(yè)調查工作底圖、調查草圖、地塊分布圖及實際調查情況，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位建立點、線、面的拓撲關系并檢查，確保地塊閉合，無懸掛節(jié)點、自相交和重疊坐標點。

(3)圖屬掛接及檢查。屬性錄入和圖形處理完成后，利用建庫軟件將地塊圖形和屬性信息進行掛接，按照統一標準建立圖形與屬性一一對應關系，然后對數據進行整理，按《數據庫規(guī)范》要求完成各工序數據檢查。包括數學基礎、數據完整性和正確性、圖屬一致性檢查等內容。同時還要以地塊為單位，以地塊編號為索引，對照外業(yè)調查底圖逐地塊進行檢查，對發(fā)現的問題及時修改。

3.5 建立登記簿

依據經公示確認無誤后的相關數據、圖件，與農戶簽訂承包經營合同，并完善權屬登記相關手續(xù)。根據上報的登記資料，由縣級確權登記頒證領導小組按統一格式建立承包經營權登記簿。

3.6 承包經營權證書完善

依據《農村土地承包經營權證管理辦法》和《農村土地承包經營權確權登記頒證工作規(guī)程》規(guī)定，收回原承包經營權證書，依照土地承包經營權登記簿記載內容打印并向農戶頒發(fā)農業(yè)農村部統一格式的土地承包經營權證書。

3.7 統計匯總、資料歸檔

(1)統計匯總。數據統計匯總以縣為單位進行，包括權屬狀況、地塊基本情況、農戶家庭人口基本情況統計等內容。

(2)資料歸檔。確權登記頒證結束后，按照《關于加強農村土地承包檔案管理工作的意見》要求，對土地調查、承包、登記的所有資料按照分級實施、分類管理、集中保管的原則進行整理歸檔[7]。

4 存在的問題及解決方法

4.1 無法準確認定家庭成員及土地共有人

以1998年二輪承包合同中的人員確定為土地共有人，戶口本現有成員認定為家庭成員，其他關系不能確定為家庭成員或共有人。

4.2 分地時為一戶，原戶主已去世，確權時為多戶

各戶共同填寫分戶協議且全體家庭成員同意，家庭內部分割好地塊并統計面積，確權時可各戶分別確權[8]。

4.3 承包地塊買賣、置換情況普遍，造成確權困難

原則上承包地塊不能買賣，但是調查得知這種情況較為普遍，經發(fā)包方同意后，需要雙方簽訂土地流轉協議，然后按土地實際控制方確權，否則為爭議，暫停確權。

4.4 土地被大片承包種植，原地塊邊界變化，無法確定其邊界位置

確定大地塊范圍，根據當時每戶分地位置、面積，利用軟件對大地塊按比例進行分割，還原原有地塊邊界進行確權，確保四至清楚、面積準確。

4.5 部分承包地塊無法聯系到權利人

鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村委組織召開動員大會，向農戶宣傳此項工作的目的，告知應如何配合調查；對于長期外出務工人員，由親戚朋友聯系告知，同時公布調查人員聯系方式，便于農戶前來配合調查工作。

5 結束語

農村土地承包經營權確權登記頒證工作是一項推進農村、農業(yè)改革發(fā)展的基礎性工作，是深化農村改革的重大部署，對維護農民土地的合法權益、順利推進農業(yè)現代化、促進城鄉(xiāng)建設統籌發(fā)展具有重要意義[9]。通過確權頒證，在二輪延包的基礎上進一步穩(wěn)定和完善了土地承包關系，維護農民合法權益，依法保障農民對承包土地的占有、使用和收益等權利，從而調動農民生產經營積極性[10]。探討和分析了確權登記頒證工作的原則、具體工作流程與方法，并在實際工作經驗的基礎上總結了調查確權登記過程中遇到的問題及解決方法。