張學(xué)強(qiáng)

（準(zhǔn)格爾旗金正泰煤炭有限責(zé)任公司，內(nèi)蒙古 鄂爾多斯 010300）

國(guó)家在各行業(yè)的生產(chǎn)過(guò)程中都十分重視安全生產(chǎn)，礦業(yè)也不例外。在我國(guó)，由于對(duì)礦產(chǎn)資源的需求越來(lái)越大，采礦活動(dòng)越來(lái)越頻繁。礦山開(kāi)采中存在著大量的安全隱患，威脅著礦工的生命安全[1]。因此，必須搞好礦山安全管理，把職工的生命放在首位，各大礦業(yè)企業(yè)必須高度重視安全管理工作，嚴(yán)格遵守國(guó)家有關(guān)法律法規(guī)，采取相應(yīng)的安全防范措施，有效地降低安全事故的發(fā)生。

1 露天礦開(kāi)采過(guò)程中存在的問(wèn)題

目前相關(guān)機(jī)構(gòu)在內(nèi)蒙古自治區(qū)鄂爾多斯露天礦設(shè)計(jì)試點(diǎn)，極大地緩解了建設(shè)用地指標(biāo)不足的問(wèn)題，擴(kuò)大了回收范圍，延長(zhǎng)了土地利用周期，提高了試驗(yàn)效率，改善了當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的生產(chǎn)生活條件，同時(shí)也存在一定的缺陷和不足。鄂爾多斯露天礦開(kāi)采過(guò)程如下圖1 所示。

圖1 鄂爾多斯露天礦開(kāi)采過(guò)程

露天礦開(kāi)采過(guò)程存在的問(wèn)題主要體現(xiàn)在如下幾個(gè)方面：

（1）經(jīng)濟(jì)環(huán)境不佳，試驗(yàn)工作進(jìn)展緩慢，國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)復(fù)雜，煤炭需求急劇下降，再加上國(guó)外煤價(jià)下跌的影響，國(guó)內(nèi)煤價(jià)持續(xù)下跌。在內(nèi)蒙古自治區(qū)，許多煤炭企業(yè)資金周轉(zhuǎn)困難，生產(chǎn)停滯不前，土地需求量下降，只有為數(shù)不多的公司申請(qǐng)臨時(shí)使用土地。此外，部分企業(yè)申請(qǐng)的部分礦山前期用地已進(jìn)入復(fù)墾階段，復(fù)墾后無(wú)法申請(qǐng)臨時(shí)用地。

（2）企業(yè)資金短缺，復(fù)蘇困難，也是企業(yè)生產(chǎn)停滯的一個(gè)重要原因。企業(yè)土地征用補(bǔ)償存在差異，土地成本不斷上升，雖然依據(jù)“礦區(qū)臨時(shí)用地試點(diǎn)方案”，按照相應(yīng)的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)征收，能有效降低礦區(qū)臨時(shí)用地成本，但由于近年來(lái)煤炭市場(chǎng)的持續(xù)繁榮，被征地農(nóng)民對(duì)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)钠谕^(guò)高，不同意按征地標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償。目前煤炭市場(chǎng)需求巨大，由于利益驅(qū)動(dòng)，一些企業(yè)與當(dāng)?shù)剞r(nóng)民私下交易，提高了補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，造成了征地費(fèi)用不斷上漲的惡性循環(huán)。

（3）試點(diǎn)區(qū)域缺乏足夠的靈活性，無(wú)法協(xié)調(diào)臨時(shí)土地利用指標(biāo)，已批準(zhǔn)的試點(diǎn)區(qū)域范圍小于各礦區(qū)的井田范圍，有些區(qū)域未列入試點(diǎn)區(qū)域，試點(diǎn)區(qū)域內(nèi)的礦區(qū)土地?zé)o法暫時(shí)開(kāi)發(fā)?，F(xiàn)行采礦計(jì)劃中沒(méi)有采礦用地，缺乏征地補(bǔ)償協(xié)議，缺少試點(diǎn)范圍內(nèi)的煤炭和煤炭資源，缺少試點(diǎn)范圍內(nèi)的土地供應(yīng)指標(biāo)，造成試點(diǎn)范圍外的土地供應(yīng)指標(biāo)不足。企業(yè)試點(diǎn)以外的土地難以申請(qǐng)，現(xiàn)有土地難以實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)。另外，各礦區(qū)的試點(diǎn)范圍一旦確定，就不能再作調(diào)整，這也使礦區(qū)土地利用指標(biāo)矛盾難以解決。由于每個(gè)礦區(qū)的實(shí)際需要，臨時(shí)土地利用指標(biāo)難以平衡。另外在試點(diǎn)礦區(qū)還有長(zhǎng)城遺址等個(gè)別的文物保護(hù)區(qū)。

（4）試點(diǎn)審核環(huán)節(jié)過(guò)多，跨部門(mén)審核明顯不足。內(nèi)蒙古自治區(qū)制定了試點(diǎn)方案，出臺(tái)了試點(diǎn)實(shí)施方案和具體措施，但主要內(nèi)容還局限于對(duì)土地審批的監(jiān)管，有關(guān)部門(mén)對(duì)此認(rèn)識(shí)不足，試點(diǎn)礦區(qū)的試點(diǎn)工作程序也不完善。

（5）復(fù)墾后不進(jìn)行管理，復(fù)墾后土地利用率低。由于礦區(qū)的征用，大多數(shù)農(nóng)民已經(jīng)離開(kāi)了礦區(qū)所在的村莊，農(nóng)民工的收入遠(yuǎn)高于復(fù)墾后的農(nóng)民，這樣，復(fù)墾后的土地就不能得到保護(hù)，土地被廢棄，復(fù)墾土地就不能安全利用。鄂爾多斯地區(qū)降水量較小，許多煤礦都在沙漠附近，非常干旱，耕地?zé)o法耕種。單一降雨量無(wú)法滿(mǎn)足地面植物的生長(zhǎng)需要，造成地面植物缺水死亡。舉例來(lái)說(shuō)，長(zhǎng)期的風(fēng)蝕造成土地荒漠化，而等待對(duì)于促進(jìn)土地集約、高效利用以及復(fù)墾所需的人力和物質(zhì)投入沒(méi)有起到積極的作用。

2 露天礦的安全管理問(wèn)題

（1）安全管理方式流于表面。盡管?chē)?guó)家頒布了《礦山安全法》等一系列與礦山安全生產(chǎn)相關(guān)的法律法規(guī)，但對(duì)礦山企業(yè)安全管理的重要性卻缺乏充分認(rèn)識(shí)。在實(shí)施過(guò)程中，這些安全管理制度還存在很多問(wèn)題。露天礦山未嚴(yán)格執(zhí)行安全生產(chǎn)法律法規(guī)，露天礦山事故時(shí)有發(fā)生。

（2）安全生產(chǎn)責(zé)任制不落實(shí)。礦井職工安全意識(shí)普遍不強(qiáng)，其主要原因是露天礦企業(yè)沒(méi)有實(shí)行生產(chǎn)責(zé)任制，造成職工對(duì)工作不重視，就連很多露天采礦者在開(kāi)采過(guò)程中也存在僥幸心理，對(duì)安全隱患未采取相應(yīng)防范措施，增加了安全事故發(fā)生的概率。許多露天礦的管理者權(quán)利與責(zé)任不明確，煤礦一旦發(fā)生事故，很難找出責(zé)任人。對(duì)露天開(kāi)采的安全生產(chǎn)監(jiān)督管理效率和效果有直接影響。

（3）回采設(shè)備。當(dāng)前我國(guó)露天礦山企業(yè)以中小企業(yè)為主，這類(lèi)中小企業(yè)在生產(chǎn)過(guò)程中經(jīng)常遇到資金短缺的問(wèn)題。企業(yè)因資金不足，難以購(gòu)置采礦設(shè)備，引進(jìn)新技術(shù)。大多數(shù)企業(yè)重視短期效益，忽視長(zhǎng)期效益，造成許多企業(yè)在露天開(kāi)采過(guò)程中過(guò)分強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)效益，忽視設(shè)備的更新。

（4）缺乏專(zhuān)業(yè)人員。由于采礦作業(yè)十分危險(xiǎn)和困難，這也使得地面作業(yè)人員在招聘員工時(shí)難以找到合適的人選，所以很多煤礦工人降低了相應(yīng)的職工準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)。很多礦工都是民工，他們沒(méi)有專(zhuān)業(yè)技能和安全意識(shí)，因而在采礦過(guò)程中，工作人員極易出錯(cuò)，造成安全事故和嚴(yán)重后果。

（5）露天煤礦的開(kāi)采環(huán)境復(fù)雜。當(dāng)前我國(guó)露天礦資源分散，儲(chǔ)藏環(huán)境惡劣，大部分露天礦儲(chǔ)藏在地下。由于我國(guó)露天開(kāi)采的復(fù)雜性，特別是地下露天開(kāi)采，光線較暗，地質(zhì)環(huán)境較復(fù)雜，在復(fù)雜的開(kāi)采環(huán)境中也容易發(fā)生安全事故。

3 露天礦開(kāi)采技術(shù)創(chuàng)新

內(nèi)蒙古自治區(qū)在鄂爾多斯露天礦呈自上而下的“梯級(jí)”結(jié)構(gòu)，儲(chǔ)量接近地表，具有儲(chǔ)量大、埋藏淺、露頭多、易復(fù)墾等特點(diǎn)，而且容易回收。相較于其它露天煤礦，鄂爾多斯露天煤礦的開(kāi)采更加簡(jiǎn)單，只需要將覆蓋礦體與土石分開(kāi)，再利用從上而下的方式直接開(kāi)采即可，開(kāi)采過(guò)程不需要爆破，通過(guò)機(jī)械的方式進(jìn)行開(kāi)采，消耗的用地周期更加短。

第一，整合煤炭行業(yè)，提升企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力。鄂爾多斯煤炭化工城通過(guò)整合與合作，增強(qiáng)各礦業(yè)領(lǐng)域的技術(shù)力量，降低煤炭生產(chǎn)成本，促進(jìn)形成一條龍產(chǎn)業(yè)鏈的生產(chǎn)與銷(xiāo)售，增強(qiáng)煤炭市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，抵御經(jīng)濟(jì)衰退的沖擊，形成煤炭生產(chǎn)、銷(xiāo)售一體化產(chǎn)業(yè)鏈。根據(jù)試點(diǎn)地區(qū)煤炭企業(yè)的實(shí)際情況，提出鼓勵(lì)煤炭企業(yè)參與合作的政策建議。中小型煤炭企業(yè)整合后，試點(diǎn)范圍的限制應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)厍闆r適當(dāng)放寬，允許煤炭企業(yè)整合指標(biāo)原定試點(diǎn)范圍的同時(shí)，還要匡正試點(diǎn)范圍，使煤炭企業(yè)整合程度在一定范圍內(nèi)得到提高。批量生產(chǎn)。

第二，完善土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格執(zhí)行。嚴(yán)格按照土地征收試點(diǎn)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償，賠償業(yè)務(wù)公開(kāi)透明。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和數(shù)額確定后，應(yīng)向當(dāng)?shù)剞r(nóng)民公布。土地征用補(bǔ)償安置方案應(yīng)當(dāng)包括土地征用補(bǔ)償安置與被征地農(nóng)民社會(huì)保障的沖突問(wèn)題。未經(jīng)批準(zhǔn)，臨時(shí)使用土地的，不得改變土地用途，超過(guò)土地征收標(biāo)準(zhǔn)的，必須報(bào)經(jīng)批準(zhǔn)。

第三，保持土地總量指標(biāo)不變，允許調(diào)整試點(diǎn)區(qū)域；試驗(yàn)區(qū)的面積可以根據(jù)實(shí)際使用情況進(jìn)行調(diào)整，但試驗(yàn)區(qū)的總面積不變。試點(diǎn)地區(qū)未開(kāi)采煤炭的，可將規(guī)劃礦區(qū)調(diào)整為試點(diǎn)區(qū)域；對(duì)土地征用有困難的，可將規(guī)劃礦區(qū)改為試驗(yàn)區(qū)；試驗(yàn)區(qū)內(nèi)土地利用指標(biāo)過(guò)高、過(guò)緊的，可每年與企業(yè)進(jìn)行政府調(diào)整，由政府與企業(yè)協(xié)商確定。集中連片開(kāi)發(fā)，統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)一管理。負(fù)責(zé)監(jiān)督管理國(guó)土資源部，組建聯(lián)合工作組，對(duì)礦區(qū)的采空區(qū)、空域和復(fù)墾區(qū)進(jìn)行統(tǒng)一安排。

第四，健全管理體制，加強(qiáng)部門(mén)合作。內(nèi)蒙古自治區(qū)人民政府可以指定有關(guān)部門(mén)(土地、煤炭、農(nóng)牧業(yè)、林業(yè)、環(huán)保、水利、電力、稅務(wù)等部門(mén))具體負(fù)責(zé)，成立試點(diǎn)工作小組，縮短試點(diǎn)審批時(shí)間，并對(duì)試點(diǎn)項(xiàng)目的開(kāi)發(fā)建設(shè)進(jìn)行監(jiān)督。

第五，加強(qiáng)監(jiān)督，健全規(guī)章制度。監(jiān)管部門(mén)要明確其職責(zé)范圍，避免出現(xiàn)執(zhí)法主體多、部門(mén)管理多、職責(zé)不清、相互推諉、監(jiān)管法律責(zé)任不明等問(wèn)題，影響開(kāi)采工作順利開(kāi)展的情況。強(qiáng)化群眾監(jiān)督，通過(guò)試點(diǎn)公開(kāi)征地補(bǔ)償安置費(fèi)用的分配和使用情況。結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，積極聽(tīng)取和接受臨時(shí)用地復(fù)墾工作的意見(jiàn)和建議，建立健全社會(huì)意見(jiàn)和建議反饋機(jī)制。另外，利用衛(wèi)星遙感、網(wǎng)絡(luò)交換平臺(tái)等現(xiàn)代技術(shù)，加強(qiáng)了復(fù)墾試點(diǎn)項(xiàng)目的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，加大了違法用地的查處力度。與此同時(shí)，要加強(qiáng)臨時(shí)用地的法律法規(guī)建設(shè)，尤其是征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和復(fù)墾驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)。為了建立良好的市場(chǎng)秩序，我國(guó)制定了有關(guān)的法律法規(guī)，為臨時(shí)用地管理辦法、臨時(shí)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、用地審批程序、企業(yè)權(quán)利和義務(wù)、采礦與復(fù)墾、復(fù)墾驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)等提供了法律依據(jù)。這為制訂土地臨時(shí)使用管理辦法提供法律依據(jù)。

第六，創(chuàng)新礦業(yè)用地方式，實(shí)行差別化用地政策。試驗(yàn)區(qū)煤炭?jī)?chǔ)量因地區(qū)差異而存在較大差異。不同地區(qū)的煤儲(chǔ)量、埋深、開(kāi)采時(shí)期、開(kāi)采面積各不相同。對(duì)于臨時(shí)用地，各地規(guī)定不同，臨時(shí)用地期限也不同。煤炭企業(yè)的資金運(yùn)作、技術(shù)實(shí)力等經(jīng)營(yíng)狀況也會(huì)對(duì)臨時(shí)用地的數(shù)量和使用壽命產(chǎn)生影響。依據(jù)煤炭企業(yè)的生產(chǎn)周期和規(guī)模，在煤炭資源儲(chǔ)量、埋藏深度、分布及煤炭企業(yè)發(fā)展階段等方面，建立適應(yīng)其生產(chǎn)周期和土地需求的差異化土地供應(yīng)體系。同時(shí)，國(guó)土資源部將積極加強(qiáng)與煤炭部的協(xié)調(diào)，建立一套能充分考慮煤炭年產(chǎn)量、各礦區(qū)總儲(chǔ)量等因素的協(xié)作機(jī)制，共同制定土地供應(yīng)規(guī)劃。通過(guò)與煤炭地質(zhì)部的合作，國(guó)土資源部加強(qiáng)了對(duì)煤炭地質(zhì)司市場(chǎng)變化的了解。根據(jù)市場(chǎng)需求，國(guó)土資源部可制定相應(yīng)的土地利用規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)土地供應(yīng)規(guī)劃與煤田開(kāi)發(fā)規(guī)劃的有效銜接。

對(duì)未利用的土地，應(yīng)當(dāng)制定復(fù)墾開(kāi)發(fā)利用方案；復(fù)墾后不愿意搬遷的，可以與原村民簽訂土地使用協(xié)議，并允許其他單位和個(gè)人申請(qǐng)復(fù)墾。比如開(kāi)墾耕地，允許企業(yè)和個(gè)人申請(qǐng)用地種莊稼等。集中、持續(xù)地使用土地有利于農(nóng)業(yè)機(jī)械化、規(guī)模化生產(chǎn)和先進(jìn)農(nóng)業(yè)技術(shù)的引進(jìn)。復(fù)墾后，可按照誰(shuí)復(fù)墾、誰(shuí)受益的原則，由復(fù)墾義務(wù)人申請(qǐng)并享有相應(yīng)的土地使用權(quán)。加速新農(nóng)村建設(shè)，實(shí)施土地整治，發(fā)展規(guī)模農(nóng)業(yè)，增加就業(yè)，改善農(nóng)民生產(chǎn)生活條件，吸引農(nóng)民進(jìn)城，形成鄂爾多斯農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展模式。

4 露天礦安全防范措施

（1）健全安全管理體系。當(dāng)前，我國(guó)雖頒布了礦山安全生產(chǎn)方面的法律、法規(guī)，但尚未在實(shí)際生產(chǎn)中貫徹執(zhí)行。由于我國(guó)現(xiàn)行安全法規(guī)較為籠統(tǒng)，采礦過(guò)程中實(shí)際操作難度較大，這些法律法規(guī)有待于進(jìn)一步完善，以便更好地貫徹落實(shí)礦山安全生產(chǎn)法律法規(guī)。要加大處罰力度，加強(qiáng)監(jiān)督檢查，嚴(yán)格執(zhí)行安全生產(chǎn)法律法規(guī)，確保大型露天礦山安全生產(chǎn)。

（2）明確部門(mén)責(zé)任。當(dāng)前，許多露天礦山企業(yè)安全責(zé)任管理體系不健全。這主要是由于露天礦采場(chǎng)單位各部門(mén)職能重疊，管理人員相互推諉所致。為進(jìn)一步提高煤礦企業(yè)安全生產(chǎn)管理效率，必須進(jìn)一步加強(qiáng)安全設(shè)計(jì)，明確安全設(shè)計(jì)的主體責(zé)任。對(duì)于發(fā)生的煤礦安全事故，要追究相關(guān)責(zé)任人的責(zé)任，確保安全生產(chǎn)工作有效開(kāi)展，避免人員傷亡。

（3）生產(chǎn)設(shè)備的及時(shí)更新。我國(guó)礦山開(kāi)采技術(shù)與發(fā)達(dá)國(guó)家仍有一定差距。隨著科技的進(jìn)步，露天礦的設(shè)備更新也越來(lái)越快。大型露天礦企業(yè)從企業(yè)長(zhǎng)期發(fā)展的角度出發(fā)，應(yīng)加大設(shè)備更新投入，提高露天礦的開(kāi)采效率，有效降低設(shè)備故障帶來(lái)的安全事故。

（4）加強(qiáng)員工培訓(xùn)，招募合適人選。加強(qiáng)職業(yè)技能培訓(xùn)和安全教育，進(jìn)一步提高煤礦工人的職業(yè)素質(zhì)。為了更好地了解煤礦職工的安全生產(chǎn)狀況，提高其安全生產(chǎn)意識(shí)，有效地減少人為因素造成的事故發(fā)生。要根據(jù)工作性質(zhì)和工作特點(diǎn)，重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)生產(chǎn)一線、關(guān)鍵崗位和新進(jìn)人員的安全生產(chǎn)知識(shí)教育和培訓(xùn)，同時(shí)也要加強(qiáng)對(duì)關(guān)鍵崗位工人和特種行業(yè)工人的安全教育和培訓(xùn)，使他們掌握安全生產(chǎn)知識(shí)，掌握安全生產(chǎn)操作規(guī)程，并獲得由生產(chǎn)主管部門(mén)頒發(fā)的職業(yè)資格證書(shū)

（5）完善安全檢查。為充分保障礦井的安全生產(chǎn)，必須對(duì)礦井的安全生產(chǎn)進(jìn)行全面監(jiān)督檢查，提前發(fā)現(xiàn)礦井生產(chǎn)環(huán)境中的不安全因素，并采取相應(yīng)的保護(hù)措施，以最大限度地降低事故發(fā)生的概率。

5 結(jié)語(yǔ)

鄂爾多斯露天礦是我國(guó)重要的煤礦資源，在露天礦山開(kāi)采過(guò)程中，仍存在著許多安全隱患。露天礦山的安全管理十分薄弱，安全責(zé)任制不落實(shí)，采礦區(qū)設(shè)備陳舊，職工素質(zhì)不高，露天礦開(kāi)采環(huán)境復(fù)雜。未來(lái)在進(jìn)行露天礦開(kāi)采時(shí)，各大露天礦單位應(yīng)進(jìn)一步明確責(zé)任，及時(shí)更新生產(chǎn)設(shè)備，加強(qiáng)人員培訓(xùn)，實(shí)行安全檢查，完善安全管理，從而減少露天采煤安全事故。