任 強(qiáng)

(新疆維吾爾自治區(qū)水資源中心，新疆 烏魯木齊 830000)

1 概況

新疆地處我國(guó)西北邊陲，位于亞歐大陸腹地，國(guó)土面積166萬(wàn)km2，占全國(guó)陸地總面積的1/6。與8個(gè)國(guó)家接壤，邊境線長(zhǎng)達(dá)5600km，占全國(guó)陸地邊境線的1/4，是中國(guó)面積最大、交界鄰國(guó)最多、陸地邊境線最長(zhǎng)的省區(qū)，是我國(guó)西北的生態(tài)屏障和實(shí)施西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略的重點(diǎn)地區(qū)，也是我國(guó)向西開(kāi)放的重要門戶、全國(guó)重要的能源基地和運(yùn)輸通道、絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶核心區(qū)。同時(shí)，新疆自然資源豐富，開(kāi)發(fā)利用潛力大，具有美好發(fā)展前景。

水是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的命脈[1]。新疆地處內(nèi)陸干旱區(qū)，系綠洲經(jīng)濟(jì)，有水則是綠洲、無(wú)水則是荒漠，水利興則新疆興，迫切需要加快水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進(jìn)度，補(bǔ)短板、強(qiáng)弱項(xiàng)[2]。

2 水利項(xiàng)目投資情況

2.1 投資總體情況

黨和國(guó)家歷來(lái)高度重視新疆工作，不斷加大新疆水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入力度，推動(dòng)新疆建成了一大批水利工程。新疆水利項(xiàng)目投資額度總體呈逐年增加的趨勢(shì)，如圖1所示[3]。

根據(jù)圖1可知，自2001年以來(lái)，新疆水利建設(shè)速度不斷加快[4]，并逐年成倍加速。2001年新疆水利完成投資僅為10.33億元，經(jīng)過(guò)近10年的時(shí)間，2010年新疆水利建設(shè)完成投資達(dá)到103.71億元，2010年新一輪對(duì)口援疆工作開(kāi)展以來(lái)，新疆水利建設(shè)進(jìn)入了歷史性快速發(fā)展階段[5]，特別是2019年，水利建設(shè)完成投資是2001年完成投資的近30倍。受國(guó)家宏觀調(diào)控政策、國(guó)家和自治區(qū)加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的部署要求、銀行貸款等政策支持增加等因素的影響，2017年為新疆水利建設(shè)的特殊時(shí)期，全年完成投資達(dá)到歷史極高值，近400億元。

2.2 水利項(xiàng)目類型

按照項(xiàng)目的審批級(jí)次和資金籌措方式等情況不同[6]，新疆目前實(shí)施的水利項(xiàng)目分為三類，一是國(guó)家層面審批立項(xiàng)、申請(qǐng)國(guó)家資金補(bǔ)助的項(xiàng)目；二是地方層面審批立項(xiàng)、申請(qǐng)國(guó)家資金補(bǔ)助的項(xiàng)目；三是地方層面審批立項(xiàng)、不申請(qǐng)國(guó)家補(bǔ)助資金、自主落實(shí)建設(shè)資金的項(xiàng)目。各類型項(xiàng)目的有關(guān)情況如下：

(1)國(guó)家層面審批立項(xiàng)、申請(qǐng)國(guó)家資金補(bǔ)助的項(xiàng)目。此類項(xiàng)目多為工程規(guī)模大(庫(kù)容大于2億m3或壩高超過(guò)70m的水庫(kù)，大型引調(diào)水工程和跨省(區(qū)、市)水事協(xié)調(diào)的工程[7])、技術(shù)難度大、施工工藝復(fù)雜的重大項(xiàng)目，主要包括大型水庫(kù)(水利樞紐)、跨流域調(diào)水、重要河流防洪治理等重大水利工程，一般由水利部組織開(kāi)展技術(shù)審查、國(guó)家發(fā)改委批復(fù)立項(xiàng)。綜合梳理近年來(lái)納入國(guó)家“172”范圍[8]的節(jié)水供水重大水利工程投資來(lái)源情況，國(guó)家發(fā)改委批復(fù)此類項(xiàng)目可研報(bào)告確定的資金籌措方案中，中央資金補(bǔ)助的最大比例為66.57%，最小比例為24.48%。由此可知，國(guó)家層面在批復(fù)確定新疆重大水利工程資金籌措方案時(shí)充分考慮了項(xiàng)目實(shí)施法人的性質(zhì)(與項(xiàng)目法人是否有盈利性收益有關(guān))、工程首要任務(wù)和規(guī)模、工程本身的屬性(公益性、準(zhǔn)公益性或者非公益性)等因素，對(duì)于不同類型的項(xiàng)目中央資金的補(bǔ)助比例不同。

圖1 2001—2019年水利建設(shè)投資完成情況(單位：億元)

(2)地方層面審批立項(xiàng)，申請(qǐng)國(guó)家資金補(bǔ)助的項(xiàng)目。此項(xiàng)目多由自治區(qū)或地州市級(jí)水利部門進(jìn)行技術(shù)審查、同級(jí)的發(fā)改部門進(jìn)行批復(fù)立項(xiàng)，主要包括灌區(qū)改造、病險(xiǎn)水庫(kù)(閘)除險(xiǎn)加固、內(nèi)陸河治理等。綜合近年來(lái)項(xiàng)目實(shí)施情況，各類項(xiàng)目的中央預(yù)算內(nèi)資金補(bǔ)助比例相差較大，其中灌區(qū)改造等項(xiàng)目中央資金補(bǔ)助比例可以達(dá)到項(xiàng)目總投資的80%，內(nèi)陸河治理項(xiàng)目中央投資資金比例占項(xiàng)目總投資的60%。中央水利發(fā)展資金對(duì)于小型病險(xiǎn)水庫(kù)除險(xiǎn)加固、山洪災(zāi)害防治、水土保持治理等項(xiàng)目，中央資金采取定額補(bǔ)助的方式，無(wú)具體補(bǔ)助比例。對(duì)于中型水庫(kù)項(xiàng)目，貧困縣的中央資金占總投資的70%，非貧困縣的中央資金占總投資的50%。

(3)地方立項(xiàng)，自主落實(shí)建設(shè)資金的項(xiàng)目。此類項(xiàng)目主要包括渠道防滲、河流生態(tài)綜合整治、城鄉(xiāng)供水等公益性或準(zhǔn)公益性項(xiàng)目以及水電站工程、抽水蓄能電站工程等收益明顯的項(xiàng)目。這些項(xiàng)目均由地方審批立項(xiàng)、地方自主落實(shí)建設(shè)資金、自主實(shí)施建設(shè)。

3 水利項(xiàng)目投資來(lái)源

水利項(xiàng)目因?yàn)轭愋筒煌琜1]，使各類水利項(xiàng)目資金來(lái)源也不同。綜合分析近年來(lái)新疆水利項(xiàng)目投資組成情況，資金來(lái)源總體上可以分為3個(gè)部分，分別是：中央投資、地方投資和其他投資(包括國(guó)內(nèi)貸款、利用外資、企業(yè)及個(gè)人自籌等)。本次選取2011年至2020年共10年間新疆水利項(xiàng)目各年度完成投資情況進(jìn)行對(duì)比分析如圖2所示。數(shù)據(jù)來(lái)源：新疆水利統(tǒng)計(jì)年鑒。

根據(jù)圖2，2011年以來(lái)，新疆水利項(xiàng)目投資情況主要有以下幾個(gè)方面的特點(diǎn)：

(1)中央資金的占比逐年增加。2011—2015年間，也就是“十二五”期間，中央投資支持新疆水利建設(shè)的幅度明顯呈逐年增加的趨勢(shì)，除2015年之外，2011—2014年中央資金的占比相對(duì)較少，不足40%。在此期間，新疆水利項(xiàng)目的資金來(lái)源主要是以地方投資和其他投資為主。

(2)地方投資的占比基本固定。2011—2020年的10年間，新疆各級(jí)政府投入到水利建設(shè)的投資占總完成投資的20%～30%之間，相對(duì)固定?？傮w來(lái)說(shuō)，新疆各級(jí)政府對(duì)水利建設(shè)的重視程度相對(duì)較高、每年均能夠籌措一定的資金專項(xiàng)用于加快水利工程建設(shè)。

圖2 2011—2020年水利項(xiàng)目投資分類對(duì)比表

(3)“十三五”期間中央資金占主導(dǎo)地位。2016—2020年的5年間，是新疆水利建設(shè)增幅最快、完成投資最多的5年，在此期間，新疆水利建設(shè)的投資來(lái)源中，中央資金占主導(dǎo)地位，2018年最高，為57%，中央資金的加大投入是新疆水利加快建設(shè)的重要保障。綜合圖1和圖2可以看出，新疆水利項(xiàng)目投資主要依靠中央資金。

除此之外，本次選取了新疆已納入國(guó)家“172”范圍中的12項(xiàng)節(jié)水供水重大水利工程，對(duì)其投資來(lái)源情況進(jìn)行了分析，通過(guò)梳理發(fā)現(xiàn)，新疆當(dāng)前已經(jīng)實(shí)施或正在實(shí)施的重大水利工程中，中央投資平均占比約為40%(其中最大比例為66.57%，最小比例為24.48%)，地方投資為26%，其他投資為34%，中央投資占主導(dǎo)地位。

4 存在的主要問(wèn)題

4.1 水利投資結(jié)構(gòu)方面

水利承擔(dān)著防洪減災(zāi)、農(nóng)田灌溉、生活飲水、水土保持、水資源保護(hù)、供水等多種“公益性”“準(zhǔn)公益性”職能。為實(shí)現(xiàn)每一種職能，都需要投資建設(shè)水利工程。而新疆地域廣闊，河流眾多，水資源分布不均勻，基礎(chǔ)條件差，客觀上更加重了水利建設(shè)的任務(wù)[9]。從目前需要建設(shè)的內(nèi)容和建設(shè)資金分配情況看，投資建設(shè)資金的結(jié)構(gòu)存在著一些不合理的情況。

(1)水利項(xiàng)目對(duì)政府投資的依賴程度高。由上述分析可知，近年來(lái)我區(qū)水利項(xiàng)目的建設(shè)投資主要來(lái)源為政府投資(包括中央政府和地方各級(jí)政府投資)，銀行貸款、企業(yè)及私人投資、利用外資等資金參與水利工程建設(shè)的占比相對(duì)較少。這就導(dǎo)致無(wú)政府投資的項(xiàng)目在前期審批、工程建設(shè)等方面的制約性因素大、實(shí)施難度大。例如，2016年中央及地方各級(jí)政府投資占比為78.68%;2017年中央及地方各級(jí)政府投資占比為58.8%;2018年中央及地方各級(jí)政府投資占比為81.92%;2019年中央及地方各級(jí)政府投資占比為80.15%。受國(guó)家財(cái)政收入增長(zhǎng)、支出結(jié)構(gòu)調(diào)整以及財(cái)政體制改革等因素的影響，水利投融資渠道的穩(wěn)定性較差，難以確保水利投資長(zhǎng)期穩(wěn)定和可持續(xù)增長(zhǎng)。

(2)水利投資安排方面不均衡。在水利投資安排上，中央及各級(jí)政府對(duì)于控制性樞紐、防洪抗旱、灌區(qū)建設(shè)、防災(zāi)減災(zāi)、農(nóng)村飲水、供水等基礎(chǔ)設(shè)施類項(xiàng)目的投資大，而對(duì)水土保持及生態(tài)治理等方面水利項(xiàng)目的投資較少，在不同類型水利項(xiàng)目資金投入方面不均衡。例如2018年，水保及生態(tài)保護(hù)工程完成投資為6.2億元，僅占全年完成總投資的2.4%;2019年，水保及生態(tài)保護(hù)工程完成投資6.53億元，僅占全年完成總投資的2.3%。一方面水利投資體現(xiàn)了國(guó)家關(guān)于水利建設(shè)的關(guān)注點(diǎn)不同，另一方面會(huì)導(dǎo)致部分沒(méi)有政府投資的項(xiàng)目無(wú)法順利實(shí)施。

因此，如何及時(shí)有效地根據(jù)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的客觀發(fā)展需要，不斷調(diào)整投資結(jié)構(gòu)，也是水利行業(yè)投資建設(shè)需要認(rèn)真對(duì)待的問(wèn)題。

4.2 水利投融資體制機(jī)制改革不到位，水的商品屬性未充分發(fā)揮

(1)多元化的水利融資體制尚未形成。水利項(xiàng)目投資來(lái)源渠道窄、相對(duì)還是依靠中央投資為主，社會(huì)資本參與水利工程建設(shè)的程度不高[10]，地方政府債券支持水利建設(shè)的額度很少(經(jīng)初步了解，近兩年地債資金用于水利建設(shè)的比例不足總規(guī)模的1%)，項(xiàng)目業(yè)主單位的融資能力弱，水利工程本身的收益轉(zhuǎn)換為投資的能力弱。

(2)銀行貸款資金無(wú)法落實(shí)。我區(qū)重點(diǎn)水利項(xiàng)目的項(xiàng)目業(yè)主多為事業(yè)單位，按照當(dāng)前國(guó)家和自治區(qū)關(guān)于防范化解政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的有關(guān)要求，重點(diǎn)水利項(xiàng)目業(yè)主無(wú)法進(jìn)行銀行貸款。工程建設(shè)資金來(lái)源只能依靠中央資金和地方配套資金。例如：2020年國(guó)家下達(dá)我區(qū)中央水利投資計(jì)劃中，要求落實(shí)銀行貸款41.67億元，截至目前，僅3個(gè)項(xiàng)目落實(shí)貸款資金，其他項(xiàng)目都無(wú)法貸款。

(3)地方配套資金落實(shí)難度大。地方配套資金來(lái)源中，過(guò)橋貸款、抵押補(bǔ)充貸款、專項(xiàng)建設(shè)基金等業(yè)務(wù)均已停辦，水利項(xiàng)目無(wú)法通過(guò)上述方式來(lái)解決配套資金問(wèn)題，地方配套資金落實(shí)渠道進(jìn)一步束窄。對(duì)于專項(xiàng)債券來(lái)說(shuō)，在建水利工程使用專項(xiàng)債券難度較大，例如：專項(xiàng)債券不能用于經(jīng)常性支出和歸還貸款利息。若工程尚未完工、無(wú)收益且已經(jīng)貸款，在只使用專項(xiàng)債券的情況下，則無(wú)法歸還已有貸款本金、利息和不斷增加的專項(xiàng)債券利息，申請(qǐng)使用困難。對(duì)于一般債券來(lái)說(shuō)，債券額度有限，不能滿足水利工程建設(shè)的總體需求，且地債資金僅能用于工程建設(shè)，支出方向限制較多，在中央資金和銀行貸款資金使用完成后，只有地債資金可以使用，但是按照地債資金使用管理的規(guī)定要求，不能用于建設(shè)管理費(fèi)等經(jīng)常性支出，導(dǎo)致項(xiàng)目單位建設(shè)管理費(fèi)等無(wú)資金支付渠道，項(xiàng)目單位陷入“窘境”。

(4)水價(jià)改革不到位，水的商品屬性價(jià)值未充分體現(xiàn)，水利基礎(chǔ)設(shè)施良性運(yùn)行難。一是水價(jià)偏低，形成機(jī)制不合理。二是計(jì)量設(shè)施配套不完善，計(jì)量體系不完整。三是水價(jià)工程管理體制不健全，責(zé)、權(quán)、利關(guān)系不明確，導(dǎo)致水價(jià)管理薄弱。四是水價(jià)補(bǔ)償機(jī)制尚未完全建立。五是水價(jià)調(diào)整及其配套改革推進(jìn)緩慢。

5 做好新疆水利資金籌措工作的對(duì)策建議

綜合分析我區(qū)水利項(xiàng)目投資構(gòu)成和需求的實(shí)際情況，就做好水利項(xiàng)目資金籌措工作提出以下建議：

(1)積極爭(zhēng)取各級(jí)財(cái)政性政府投資。爭(zhēng)取中央財(cái)政加大對(duì)關(guān)系國(guó)計(jì)民生、重大水利工程、民生水利工程、生態(tài)工程等給予更多投入，降低新疆資金配套標(biāo)準(zhǔn)或減免配套資金。統(tǒng)籌整合兵地相關(guān)財(cái)政資金、援疆資金、扶貧資金用于水利建設(shè)，加大對(duì)邊境和南疆四地州深度貧困地區(qū)的傾斜支持力度。探索建立重點(diǎn)水利工程運(yùn)行維護(hù)基金，建立特大防汛抗旱和防汛歲修補(bǔ)助機(jī)制。

(2)加強(qiáng)金融支持。引導(dǎo)商業(yè)銀行增加水利建設(shè)項(xiàng)目的信貸額度，在資金來(lái)源、稅收優(yōu)惠、財(cái)政貼息、監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)等方面實(shí)行差別化政策。積極適應(yīng)財(cái)政金融政策新變化，用好開(kāi)發(fā)性金融、抵押補(bǔ)充貸款、過(guò)橋貸款、銀團(tuán)貸款等金融優(yōu)惠政策，對(duì)公益性的水利建設(shè)項(xiàng)目，考慮合理延長(zhǎng)貼息期限，由財(cái)政全額擔(dān)保和貼息補(bǔ)助。

(3)用好地方政府債券[11]。要緊緊抓住地方政府債券支持基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的有利時(shí)機(jī)，提前謀劃，根據(jù)項(xiàng)目類型的不同，分別爭(zhēng)取使用地方政府一般債券和專項(xiàng)債券。特別是在專項(xiàng)債券申報(bào)過(guò)程中，為避免單個(gè)水利工程在效益測(cè)算時(shí)能力不足的問(wèn)題，可以考慮采取打包申報(bào)的方式進(jìn)行，這個(gè)打包可以是單純的水利項(xiàng)目之間打包、也可以是水利項(xiàng)目與收益性較好的其他類項(xiàng)目進(jìn)行打包，以增加爭(zhēng)取專項(xiàng)債券的可能性。

(4)鼓勵(lì)引入社會(huì)資本投資[12]。建立權(quán)力平等、機(jī)會(huì)平等、規(guī)則平等的投資環(huán)境和合理的投資收益機(jī)制，進(jìn)一步降低市場(chǎng)準(zhǔn)入條件，通過(guò)投資補(bǔ)助、財(cái)政補(bǔ)貼、貸款貼息、稅收優(yōu)惠、價(jià)格支持等優(yōu)惠和扶持政策吸引社會(huì)資本，鼓勵(lì)社會(huì)資本以特許經(jīng)營(yíng)、參股控股等多種形式參與重大水利工程建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，探索將收益性較強(qiáng)項(xiàng)目和公益性水利項(xiàng)目捆綁，形成互補(bǔ)的投資機(jī)制。推廣采用PPP模式[13]，創(chuàng)新采取特許經(jīng)營(yíng)等新的建管模式[14]。

(5)深化水價(jià)改革。按照“一次定價(jià)，分步到位”原則，著力調(diào)整農(nóng)業(yè)供水價(jià)格，使農(nóng)業(yè)水價(jià)盡快達(dá)到成本水價(jià)。積極開(kāi)展水權(quán)水價(jià)綜合改革[15]，區(qū)分水資源公益性和商品性，實(shí)行差別化的水價(jià)政策，對(duì)農(nóng)業(yè)、工業(yè)和服務(wù)業(yè)用水實(shí)行超定額累進(jìn)加價(jià)，城市用水實(shí)行階梯水價(jià)制度。同時(shí)，按照市場(chǎng)化配置水資源的思路，研究制定了有關(guān)水權(quán)轉(zhuǎn)換制度、水價(jià)形成機(jī)制和水利融資模式創(chuàng)新方案。

(6)創(chuàng)新項(xiàng)目法人組建。改變傳統(tǒng)的以事業(yè)單位性質(zhì)的建管局、管理處等作為水利項(xiàng)目的項(xiàng)目法人，要統(tǒng)籌考慮項(xiàng)目法人組建方面的創(chuàng)新，要用市場(chǎng)化的思路組建具有籌資能力的企業(yè)或集團(tuán)公司作為項(xiàng)目法人，充分發(fā)揮項(xiàng)目法人籌措工程建設(shè)資金的主體責(zé)任，保障工程順利實(shí)施。

(7)加強(qiáng)前期設(shè)計(jì)深度和質(zhì)量。很多項(xiàng)目都是因?yàn)榍捌谠O(shè)計(jì)質(zhì)量不高，導(dǎo)致設(shè)計(jì)變更，從而增加了投資成本。因此，各項(xiàng)目業(yè)主、設(shè)計(jì)單位、審查審批部門要切實(shí)履行各自責(zé)任，切實(shí)提升前期工作質(zhì)量，加強(qiáng)施工過(guò)程管理和技術(shù)監(jiān)督，在保障質(zhì)量和安全的前提下，優(yōu)化施工組織設(shè)計(jì)、嘗試引入新技術(shù)、應(yīng)用新科技來(lái)降低工程建設(shè)成本，從工程自身出發(fā)保證資金高效使用。

6 結(jié)語(yǔ)

充足的資金投入是水利工程建設(shè)的必要條件?！笆奈濉睍r(shí)期又將是新疆水利建設(shè)大發(fā)展時(shí)期。解決好新疆水利項(xiàng)目的投資問(wèn)題，要用改革的辦法，在嚴(yán)控地方政府隱性債務(wù)、堅(jiān)決遏制隱性債務(wù)增量的同時(shí)，加大供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，加大逆周期調(diào)節(jié)力度，厘清政府和市場(chǎng)邊界，鼓勵(lì)依法依規(guī)市場(chǎng)化融資，拓寬融資渠道，深化投融資體制機(jī)制改革，為水利工程加快建設(shè)提供有效的資金支持和保障的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)水利項(xiàng)目的長(zhǎng)效運(yùn)行，可持續(xù)發(fā)展。