譚靜 文宗瑜 范亞辰

【摘要】我國國有經(jīng)濟(jì)發(fā)展的微觀基礎(chǔ)在市場化改革的進(jìn)程中正在由國有企業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)閲匈Y本。 從理清國有企業(yè)到國有資本的歷史演變及改革邏輯入手， 深入分析與國有資本做強(qiáng)、做優(yōu)、做大相關(guān)的重要政策術(shù)語， 提出國有資本“強(qiáng)”“優(yōu)”“大”的內(nèi)涵及標(biāo)準(zhǔn)。 進(jìn)一步地， 著眼于中國經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展以及國有經(jīng)濟(jì)競爭力、創(chuàng)新能力、影響力、控制力和抗風(fēng)險(xiǎn)能力的提升， 提出推動(dòng)國有資本做強(qiáng)、做優(yōu)、做大的政策建議。

【關(guān)鍵詞】國有經(jīng)濟(jì);國有企業(yè);國有資本;做強(qiáng);做優(yōu);做大

【中圖分類號(hào)】 F123.7? ? ?【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A? ? ? 【文章編號(hào)】1004-0994（2021）08-0064-9

改革開放四十多年來， 國有經(jīng)濟(jì)改革作為經(jīng)濟(jì)體制改革的最重要任務(wù)， 貫穿始終。 中國特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代， 國資國企改革仍然是全面深化經(jīng)濟(jì)體制改革的重要突破口。 作為國有經(jīng)濟(jì)發(fā)展重要載體的國有企業(yè)改革不斷適應(yīng)市場化改革方向而持續(xù)推進(jìn)， 作為國有經(jīng)濟(jì)發(fā)展重要抓手的國有資產(chǎn)管理體制改革不斷深化， 國有企業(yè)改革與國有資產(chǎn)管理改革在不同階段各有側(cè)重[1，2] 。 國有企業(yè)作為國有經(jīng)濟(jì)發(fā)展的微觀基礎(chǔ)， 體量不斷壯大， 國有資產(chǎn)規(guī)?？焖僭鲩L， 而與體量和規(guī)模增長相伴的是國有企業(yè)創(chuàng)新能力、治理能力、主業(yè)競爭力的弱化。

站在新時(shí)代的歷史節(jié)點(diǎn)上， 國有資本應(yīng)當(dāng)成為實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量增長的重要微觀基礎(chǔ)而不斷做強(qiáng)、做優(yōu)、做大。 國有經(jīng)濟(jì)發(fā)展的微觀基礎(chǔ)從國有企業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)橐劳懈偁幜θ嫣嵘囊涣髌髽I(yè)所推動(dòng)的、活力不斷釋放的國有資本， 這與市場經(jīng)濟(jì)改革和全面對外開放的邏輯一脈相承。 推動(dòng)國有資本做強(qiáng)、做優(yōu)、做大， 需要以歷史縱深、前瞻視角和國際眼光重新反思和定位國有企業(yè)、國有資產(chǎn)、國有經(jīng)濟(jì)、國有資本的時(shí)代內(nèi)涵， 進(jìn)一步明確國有資本做強(qiáng)流動(dòng)性、做優(yōu)結(jié)構(gòu)、做大持續(xù)增值能力的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。 必須堅(jiān)持體制改革先行， 從管企業(yè)轉(zhuǎn)向管資本， 推動(dòng)以資本為紐帶的三層次國有資產(chǎn)管理體制及國有資本運(yùn)營體系建設(shè)， 以專業(yè)化、市場化的國有資本運(yùn)營平臺(tái)推動(dòng)國有資本做強(qiáng)、做優(yōu)、做大。

一、從國有企業(yè)到國有資本的歷史演變及改革邏輯

國有企業(yè)是國有資產(chǎn)的重要載體， 承擔(dān)著國有資產(chǎn)保值增值的職責(zé)。 改革開放以來， 在政策導(dǎo)向和行政力量支持下， 國有企業(yè)依托杠桿不斷做大資產(chǎn)規(guī)模。 與此同時(shí)， 由于國有企業(yè)先天體制機(jī)制的不靈活和經(jīng)營的低效率， 國有企業(yè)改革改制也在并進(jìn)。 不少國有企業(yè)改制后， 依托證券市場實(shí)現(xiàn)部分或整體上市， 國有資產(chǎn)開始資本化。 隨著2013年《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（簡稱《決定》）的出臺(tái)， 混合所有制改革成為了國有企業(yè)改革的重要方向[3，4] 。 為實(shí)現(xiàn)國有資本與其他資本更快更好地混合融合， 必須加快國有資產(chǎn)資本化進(jìn)程， 提高國有資產(chǎn)資本化率， 推動(dòng)國有資本做強(qiáng)、做優(yōu)、做大。 另外， 在國際上， 自由貿(mào)易和國有企業(yè)競爭中性原則的呼聲也越來越高。 因此， 我國必須改變過去以行政力量做大國有企業(yè)規(guī)模參與國際競爭的方式， 轉(zhuǎn)向做強(qiáng)、做優(yōu)、做大國有資本， 從而實(shí)現(xiàn)國有資本與其他所有制性質(zhì)資本的公平競爭和企業(yè)國際競爭力的提升。

（一）國有企業(yè)占有使用國有資產(chǎn)及做大資產(chǎn)規(guī)模

國有企業(yè)是我國國民經(jīng)濟(jì)的重要支柱。 我國經(jīng)營性國有資產(chǎn)和金融性國有資產(chǎn)主要由國有企業(yè)占有使用。 相應(yīng)地， 國有企業(yè)也承擔(dān)著國有資產(chǎn)保值增值的責(zé)任。 為滿足國有資產(chǎn)保值增值的要求及自身發(fā)展需要， 國有企業(yè)依托行政力量的支持和自身資源優(yōu)勢， 不斷提高杠桿水平， 通過實(shí)施并購重組擴(kuò)張業(yè)務(wù)， 以做大企業(yè)規(guī)模。 伴隨著國有企業(yè)規(guī)模的不斷做大， 國有企業(yè)占有的國有資產(chǎn)也實(shí)現(xiàn)了短時(shí)間內(nèi)的大幅增長。

然而， 這種通過不斷加杠桿擴(kuò)張企業(yè)規(guī)模的模式， 形成的更多的是實(shí)物形態(tài)的國有企業(yè)資產(chǎn)而不是可流動(dòng)的國有資本。 國有資本并沒有形成與國有企業(yè)資產(chǎn)規(guī)模的快速增長相協(xié)同的快速增值。 從2018年、2019年國務(wù)院授權(quán)財(cái)政部向全國人大常委會(huì)報(bào)告的國務(wù)院關(guān)于2017年、2018年度國有資產(chǎn)管理情況的綜合報(bào)告顯示的數(shù)據(jù)來看： 2017年， 全國國有企業(yè)資產(chǎn)總額為183.5萬億元， 國有資本及權(quán)益總額為50.3萬億元; 2018年， 全國國有企業(yè)資產(chǎn)總額為210.4萬億元， 國有資本權(quán)益總額為58.7萬億元。 可見， 雖然我國國有企業(yè)占有的資產(chǎn)規(guī)模較大， 但國有資產(chǎn)的資本屬性較弱， 國有資本依托企業(yè)載體實(shí)現(xiàn)增值的效應(yīng)還有待提升。

（二）國有企業(yè)改制及國有資產(chǎn)資本化進(jìn)程緩慢

改革開放以來， 國有企業(yè)改革作為經(jīng)濟(jì)體制改革的重要內(nèi)容， 一直貫徹始終。 在經(jīng)歷放權(quán)讓利、承包制等一系列改革措施后， 國有企業(yè)低效率的問題仍未從根本上得到解決。 于是， 決策層開始將國有企業(yè)改革往更深的產(chǎn)權(quán)制度層面推進(jìn)， 實(shí)行國有企業(yè)的全面改制。 在改制過程中， 股份制成為了公有制經(jīng)濟(jì)的主要實(shí)現(xiàn)形式。 2003年以來， 在政策推動(dòng)下， 近10萬家國有中小型企業(yè)完成了股份制改革。 但是， 同一時(shí)期國有大型企業(yè)股份制改革推進(jìn)緩慢。 2008年全球金融危機(jī)爆發(fā)后， 中小型國有企業(yè)改革基本停止， 而國有大型企業(yè)因忙于實(shí)施并購來擴(kuò)大企業(yè)規(guī)模， 其股份制改革工作也被擱置。

國有企業(yè)改制促進(jìn)了政企分開， 使產(chǎn)權(quán)更加清晰， 也為國有產(chǎn)權(quán)的交易創(chuàng)造了條件。 一些國有企業(yè)改制后， 依托證券市場， 通過輔業(yè)剝離、資產(chǎn)注入等方式實(shí)現(xiàn)部分或整體上市。 伴隨著國有企業(yè)的改制上市， 國有資產(chǎn)開始資本化。 但是一些國有大型、特大型企業(yè)業(yè)務(wù)復(fù)雜， 涉及范圍較廣， 股份制改革工作難以推進(jìn)， 以及一些長期沉淀在經(jīng)營效益低下領(lǐng)域的國有資產(chǎn)盤活難度較大。 從總體來看， 國有資產(chǎn)資本化進(jìn)程較為緩慢。

國有資產(chǎn)資本化實(shí)現(xiàn)了固化形態(tài)的國有資產(chǎn)向流動(dòng)形態(tài)的國有資本的轉(zhuǎn)化。 國有資產(chǎn)與國有資本都是國有經(jīng)濟(jì)的范疇。 相較于國有資產(chǎn)， 國有資本的流動(dòng)性更強(qiáng)， 能夠通過運(yùn)用各種資本運(yùn)營手段和技巧為科技創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整及產(chǎn)業(yè)升級提供更有力的支持， 從而推動(dòng)我國經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。 因此， 要想更好地發(fā)揮國有經(jīng)濟(jì)對我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支持支撐作用， 更多地還是需要依靠國有資本， 不斷加快國有資產(chǎn)資本化， 推動(dòng)國有資本做強(qiáng)、做優(yōu)、做大。

（三）混合所有制改革與國有企業(yè)競爭中性原則要求做強(qiáng)、做優(yōu)、做大國有資本

隨著經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型及《決定》的出臺(tái)， 混合所有制改革成為了國有企業(yè)改革的重要方向。 通過與其他所有制性質(zhì)資本實(shí)質(zhì)上的融合， 國有資本能夠與其他所有制資本相互促進(jìn)和共同發(fā)展， 從而提高其運(yùn)營效率和收益水平。 但是， 多數(shù)特大型、大型國有企業(yè)負(fù)債率高、主營業(yè)務(wù)不突出、創(chuàng)新能力弱以及虧損嚴(yán)重的現(xiàn)狀， 導(dǎo)致引入非公資本參股控股的混合所有制改革難以推進(jìn)[5] 。 因此， 推進(jìn)國有企業(yè)加快混合所有制改革， 必須把做強(qiáng)、做優(yōu)、做大國有資本放在重要位置。

從國際上來看， 美國正在主導(dǎo)并聯(lián)合其他國家推動(dòng)國際貿(mào)易原則從“自由貿(mào)易”向“平等貿(mào)易”轉(zhuǎn)變， 主張讓不同所有制企業(yè)公平競爭。 由此來看， 平等貿(mào)易和國有企業(yè)競爭中性原則逐漸成為國際上的共識(shí)。 我國要實(shí)現(xiàn)更大力度的開放與更快的國際化進(jìn)程， 必須不斷提高國有企業(yè)的市場化程度， 使國有企業(yè)擺脫對行政的依賴， 獨(dú)立參與市場競爭。 要想進(jìn)一步在國際競爭中形成更強(qiáng)的競爭力， 還須國有企業(yè)依靠自身做強(qiáng)、做優(yōu)、做大。 就做強(qiáng)、做優(yōu)、做大的方式而言， 相較于無限做大國有企業(yè)規(guī)模形成一批大而不強(qiáng)的企業(yè)集團(tuán)， 我國更應(yīng)推動(dòng)國有資本的做強(qiáng)、做優(yōu)、做大， 從而實(shí)現(xiàn)國有資本與其他所有制性質(zhì)資本的公平競爭以及國有企業(yè)國際市場競爭力的提升。

二、與國有資本做強(qiáng)、做優(yōu)、做大相關(guān)的術(shù)語及政策內(nèi)涵

（一）國有企業(yè)的內(nèi)涵及其變化

“國有企業(yè)”是一個(gè)一般稱謂， 是占有使用歸國家所有的生產(chǎn)資料而從事經(jīng)營并參與市場競爭的微觀經(jīng)濟(jì)主體， 是國有資產(chǎn)固化形態(tài)的載體。 新中國成立以來尤其是改革開放以來， 我國的國有企業(yè)伴隨計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型以及市場化改革的不斷推進(jìn)， 經(jīng)歷了國營企業(yè)向國有企業(yè)再向資本混合下的國家出資企業(yè)的不斷演變和發(fā)展。 這一演變， 體現(xiàn)的是從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)強(qiáng)調(diào)物權(quán)控制思維向市場經(jīng)濟(jì)強(qiáng)化產(chǎn)權(quán)流動(dòng)思維的轉(zhuǎn)變和發(fā)展， 體現(xiàn)的是改革的新思維和新思想。 目前， 不論是中央文件、法律法規(guī)和相關(guān)政策， 還是理論研究及實(shí)務(wù)層面， 仍然基于語言慣性而使用“國有企業(yè)”的稱謂， 但其內(nèi)涵卻隨著改革的不斷深化正在發(fā)生巨大變化[6] 。

1. 國有企業(yè)是源于物權(quán)控制下的全民所有制企業(yè)。 追根溯源， 國有企業(yè)起源于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期“生產(chǎn)資料歸國家所有”的物權(quán)控制思維下工廠制的全民所有制企業(yè)， 也就是企業(yè)的全部生產(chǎn)資料歸國家所有， 企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營權(quán)也由政府代表國家行使。 與此相伴的是企業(yè)職工國有身份的構(gòu)建， 進(jìn)而形成了“人、財(cái)、事”集中統(tǒng)管的國營企業(yè)發(fā)展格局。 1978年10月開始的國營企業(yè)擴(kuò)大自主權(quán)試點(diǎn)改革開啟了國營企業(yè)改革的進(jìn)程。 1992年10月， 中共十四大報(bào)告提出建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制， 是在國家宏觀調(diào)控下， 讓市場在資源配置中起基礎(chǔ)性作用。 報(bào)告首次提出了國有企業(yè)的概念， 將原來的全民所有制企業(yè)由“國營企業(yè)”改稱“國有企業(yè)”。 1993年通過的《中華人民共和國憲法修正案》（簡稱“1993年憲法修正案”）也將“國營企業(yè)”改為“國有企業(yè)”。 這一變化體現(xiàn)了企業(yè)所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)的分離， 強(qiáng)調(diào)了所有權(quán)屬于國家而經(jīng)營權(quán)可以分離出去。 這一時(shí)期的改革仍然烙有鮮明的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩， 屬于以行政手段自上而下推動(dòng)放權(quán)改革思維。

2. 市場化改革強(qiáng)調(diào)產(chǎn)權(quán)流動(dòng)思維下具有獨(dú)立法人地位的現(xiàn)代公司。 縱觀中共十四大以來國有企業(yè)改革理念和思路的變化， 不難發(fā)現(xiàn)， 國有企業(yè)的內(nèi)涵伴隨社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深化而發(fā)生著重大變化。 這一變化的背后是市場經(jīng)濟(jì)體制強(qiáng)調(diào)產(chǎn)權(quán)流動(dòng)思維下的“分權(quán)”改革思維， 即在國有資產(chǎn)所有權(quán)和企業(yè)法人財(cái)產(chǎn)權(quán)分離基礎(chǔ)上逐步實(shí)現(xiàn)了國有資產(chǎn)管理與企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營之間的相互分離。 伴隨公司制改革的不斷推進(jìn)， 國有企業(yè)不再是傳統(tǒng)意義上的企業(yè)“國有”， 而正成為獨(dú)立的市場經(jīng)濟(jì)主體; 國有企業(yè)不再是計(jì)劃指令下的生產(chǎn)單位， 而是自負(fù)盈虧、自擔(dān)責(zé)任的獨(dú)立法人。 也就是說， 企業(yè)不再是依附于政府的產(chǎn)物， 而是在法律上享有獨(dú)立法人地位的主體。 作為獨(dú)立法人的國有企業(yè)擁有法律賦予的經(jīng)營自主權(quán)， 這完全不同于“放權(quán)讓利”改革中下放的權(quán)利; 企業(yè)作為法人主體， 對企業(yè)的資產(chǎn)擁有所有權(quán)， 也就是形成其法人財(cái)產(chǎn)權(quán)， 并以其全部法人財(cái)產(chǎn)對外承擔(dān)民事責(zé)任。 也即， 國有企業(yè)的資產(chǎn)屬于企業(yè)所有; 國家作為出資人享有出資權(quán)。 國家和其他出資人將所擁有的資產(chǎn)投入企業(yè)， 形成企業(yè)資本金， 并按照相應(yīng)的份額享有出資權(quán)。 國家和其他出資人的區(qū)別是， 其投入的資產(chǎn)是國有資產(chǎn)， 而一旦投入形成出資權(quán)， 則與其他出資人沒有本質(zhì)區(qū)別。 國家作為出資人享有的出資權(quán)在股份制企業(yè)中表現(xiàn)為股權(quán)， 即剩余索取權(quán)、表決權(quán)等。 雖然法律上已經(jīng)明確了國有企業(yè)的法人地位， 但是在實(shí)際稱謂中仍然不能很好地體現(xiàn)出資關(guān)系， 而是維系原來的“國有”稱謂， 在實(shí)際管理中政府也容易慣性地使用行政化手段對作為獨(dú)立法人的公司進(jìn)行管理。

2008年10月28日， 第十一屆全國人大常委發(fā)布的《中華人民共和國企業(yè)國有資產(chǎn)法》首次提出了“國家出資企業(yè)”的概念， 這是一次重大的改革理念變化， 體現(xiàn)出的是對資本所有權(quán)（出資權(quán)）和企業(yè)法人財(cái)產(chǎn)權(quán)、獨(dú)立經(jīng)營權(quán)的尊重， 是市場經(jīng)濟(jì)體制改革的必然要求。 2013年， 中共十八屆三中全會(huì)首次提出了以“管資本”為主加強(qiáng)國有資產(chǎn)監(jiān)管， 改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制， 由此開啟了新一輪國資國企改革。 此輪改革是全面深化經(jīng)濟(jì)體制改革的重要突破口， 是繼之前國有企業(yè)“經(jīng)營權(quán)改革”和“股份制”改革之后更深層次的“資本所有權(quán)”和“混合所有制”改革。 此輪改革的核心理念是通過實(shí)現(xiàn)資本所有權(quán)、法人財(cái)產(chǎn)權(quán)、生產(chǎn)經(jīng)營權(quán)“三分離”基礎(chǔ)上的國有資產(chǎn)管理、國有資本運(yùn)營、企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的“三分開”， 通過資本混合推動(dòng)各類資本活力競相涌流， 以各類資本的高效合理流動(dòng)支持產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級和布局優(yōu)化; 通過打造具有全球競爭力的一流企業(yè)來支撐國有資本的持續(xù)做強(qiáng)、做優(yōu)、做大。 此時(shí)國有企業(yè)的內(nèi)涵更具有時(shí)代特點(diǎn)， 國有企業(yè)不再僅僅是國有資產(chǎn)保值增值和國有經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要載體， 而是承載著所有進(jìn)入這個(gè)平臺(tái)的各類資本的使命。 此時(shí)的競爭不再是傳統(tǒng)意義上國有企業(yè)和非國有企業(yè)的競爭， 而是國有資本與非國有資本的互補(bǔ)與相互支撐; 不再是傳統(tǒng)意義上的“國進(jìn)民退”或“國退民進(jìn)”， 而是以企業(yè)為平臺(tái)相互依存、共同發(fā)展的命運(yùn)共同體。 改革至此， 傳統(tǒng)的國有企業(yè)的“所有制”標(biāo)簽應(yīng)當(dāng)?shù)⒅饾u消失， 這既是對市場化改革條件下產(chǎn)權(quán)的尊重， 更是對公平競爭的最大支持。 國家出資企業(yè)應(yīng)當(dāng)逐步代替國有企業(yè)的習(xí)慣性稱謂而被普遍使用， 傳統(tǒng)的SOE（State-owned Enterprises）翻譯也應(yīng)被SSE（State-sponsored Enterprises）所取代。

隨著生產(chǎn)資料資本化、金融化、證券化程度的提高， 國有企業(yè)占有使用生產(chǎn)資料的形式不斷變化， 國家出資企業(yè)的形態(tài)主要體現(xiàn)為國有資本獨(dú)資公司、國有資本控股公司（含絕對控股和相對控股）、國有資本參股公司以及以合伙制等形態(tài)存在的國有資本出資公司（例如政府投資基金等）。 國有獨(dú)資企業(yè)（即全民所有制工業(yè)企業(yè)）將逐步退出歷史舞臺(tái)。

（二）國有資產(chǎn)的內(nèi)涵及保值增值要求

從法律上看， 國有資產(chǎn)是為國家所有且能為國家提供經(jīng)濟(jì)社會(huì)效應(yīng)的各種經(jīng)濟(jì)資源的總和。

1. 國有資產(chǎn)區(qū)別于國有財(cái)產(chǎn)和企業(yè)資產(chǎn)。 “資產(chǎn)”是一個(gè)會(huì)計(jì)術(shù)語， 與負(fù)債相對應(yīng)， 是由企業(yè)過去的交易或事項(xiàng)形成的、由企業(yè)擁有或者控制的、預(yù)期會(huì)給企業(yè)帶來經(jīng)濟(jì)利益的資源。 不能帶來經(jīng)濟(jì)利益的資源不能作為資產(chǎn)。 “國有資產(chǎn)”是一個(gè)政治或政策術(shù)語。 唯一被作為法定術(shù)語進(jìn)行明確的是“企業(yè)國有資產(chǎn)”在《中華人民共和國企業(yè)國有資產(chǎn)法》中被界定為國家對企業(yè)各種形式的出資所形成的權(quán)益。 “財(cái)產(chǎn)”是一個(gè)法律術(shù)語①， 無需與負(fù)債對應(yīng)， 是指財(cái)產(chǎn)權(quán)利人擁有的一切物質(zhì)財(cái)富。 社會(huì)主義的公共財(cái)產(chǎn)包括國家的財(cái)產(chǎn)和集體②的財(cái)產(chǎn)。 當(dāng)然， 隨著政府、市場、社會(huì)共治進(jìn)程的加快， 社會(huì)組織的資產(chǎn)也應(yīng)當(dāng)納入社會(huì)主義公共財(cái)產(chǎn)范疇加以規(guī)范。 國家所有的財(cái)產(chǎn)屬于法定術(shù)語③， 從其構(gòu)成來看既包括法律規(guī)定為國家所有的資源性財(cái)產(chǎn)、公共基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)、國防資產(chǎn)、文物資產(chǎn)， 也包括以國家出資、企業(yè)為載體的出資人權(quán)益， 行政事業(yè)單位占用的國有財(cái)產(chǎn)。

概括來看， 國家財(cái)產(chǎn)主要是兩大類：一是法權(quán)性財(cái)產(chǎn)， 不因交易而歸國有， 例如自然資源、文物本身， 其價(jià)值量難以測度， 不涉及交易沒有必要評估; 二是交易性資產(chǎn)， 這類財(cái)產(chǎn)具有會(huì)計(jì)意義上資產(chǎn)的特點(diǎn)， 因交易或特定事項(xiàng)而產(chǎn)生， 能夠帶來經(jīng)濟(jì)利益流入， 價(jià)值可計(jì)量且具有較強(qiáng)的形成性特點(diǎn)， 主要體現(xiàn)為以企業(yè)為載體的國有資本及權(quán)益。 國有資產(chǎn)最初是基于生產(chǎn)資料公有制的國家所有而形成， 隨著生產(chǎn)資料資本化、金融化、證券化程度的提高， 國有資產(chǎn)的范圍由原來的生產(chǎn)資料公有制的國家所有向其他生產(chǎn)要素的國家所有不斷擴(kuò)大， 形成了更大規(guī)模的國有資產(chǎn)。 生產(chǎn)資料以股份制公司為載體的混合融合成為社會(huì)主義公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要形式。 國有資產(chǎn)在股份制公司中的資本化使其轉(zhuǎn)為國有資本， 國有資產(chǎn)資本化的收益將會(huì)形成國有資產(chǎn)新的增量。 基于上述分析， 狹義上的國有資產(chǎn)特指交易性資產(chǎn)（即經(jīng)營性國有資產(chǎn)）。 從資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)屬性看， 以企業(yè)為主要載體的國有資產(chǎn)不同于國有企業(yè)資產(chǎn)。 國有企業(yè)資產(chǎn)在會(huì)計(jì)報(bào)表上表現(xiàn)為資產(chǎn)負(fù)債表左側(cè)的總資產(chǎn)， 等于所有者權(quán)益和負(fù)債的總和。 而國有資產(chǎn)是一個(gè)凈資產(chǎn)的概念， 是不含有負(fù)債只歸屬于國家這一所有者的資產(chǎn)， 即國有資本及所有者權(quán)益， 或者稱其為形成性國有資產(chǎn)。

2. 國有資產(chǎn)的保值增值更多依賴于國有資產(chǎn)資本化。 國有資產(chǎn)具有經(jīng)濟(jì)屬性和社會(huì)屬性。 從國有資產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)屬性看， 保值增值是國有資產(chǎn)管理的重要經(jīng)濟(jì)目標(biāo)。 國有資產(chǎn)的保值增值要求其必須依托實(shí)體而參與生產(chǎn)運(yùn)營過程。 國家出資企業(yè)是國有資產(chǎn)參與生產(chǎn)過程的重要載體。 通過將國有資產(chǎn)投入企業(yè)中， 經(jīng)過企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營過程， 并依照出資份額分配剩余利潤， 進(jìn)而實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)的保值和增值。 長期以來， 我國國有企業(yè)依靠對石油、天然氣、電力、電信等領(lǐng)域的資源壟斷優(yōu)勢， 獲得了大量超額利潤。 從改革開放以來尤其是近10年國有資產(chǎn)經(jīng)營與國有資本運(yùn)營情況看， 國有資產(chǎn)保值增值不單純依賴經(jīng)營， 經(jīng)營所形成的國有資產(chǎn)增值十分有限。 隨著全面深化改革和國資國企改革的推進(jìn)， 傳統(tǒng)的壟斷領(lǐng)域正在逐步開放， 國有資產(chǎn)的保值增值不能再依靠壟斷優(yōu)勢來實(shí)現(xiàn)， 而必須通過國有資本的投資和運(yùn)營， 優(yōu)化國有資本布局， 提高國有資本參股企業(yè)的內(nèi)生活力和競爭力。 在某種程度上， 國有資本運(yùn)營集中體現(xiàn)為國有資產(chǎn)資本化的價(jià)值經(jīng)營。 隨著我國經(jīng)濟(jì)市場化水平的進(jìn)一步提升， 國有資產(chǎn)保值增值將更加依賴國有資本運(yùn)營， 國有資產(chǎn)價(jià)值的倍增也將體現(xiàn)在國有資本價(jià)值的變化上。 國有資本運(yùn)營職能的履行方式要與市場化進(jìn)程同步， 隨著市場化進(jìn)程的加快而不斷調(diào)整。

（三）國有經(jīng)濟(jì)的內(nèi)涵及其定位

國有經(jīng)濟(jì)和國有企業(yè)是兩個(gè)密切相關(guān)的概念。 在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下， 國營企業(yè)對應(yīng)的是國營經(jīng)濟(jì)， 而1993年《憲法修正案》在將“國營企業(yè)”改為“國有企業(yè)”的同時(shí)， 也將“國營經(jīng)濟(jì)”改為了“國有經(jīng)濟(jì)”。 隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深化和生產(chǎn)資料資本化、金融化、證券化程度的提高， 尤其是隨著以資本混合為抓手的混合所有制改革的全面推進(jìn)， 國有經(jīng)濟(jì)的內(nèi)涵也在發(fā)生新的變化， 國有經(jīng)濟(jì)與非國有經(jīng)濟(jì)的邊界變得更加模糊， 二者之間以資本為紐帶而呈現(xiàn)出更加融合、包容的發(fā)展格局。

1. 國有經(jīng)濟(jì)的微觀基礎(chǔ)逐漸從國有企業(yè)轉(zhuǎn)向國有資本。 改革開放四十多年來， 國有經(jīng)濟(jì)取得了長足發(fā)展， 中國也由此成為世界主要經(jīng)濟(jì)體中國有經(jīng)濟(jì)規(guī)模和占比最高的國家之一。 可以說， 國有經(jīng)濟(jì)的發(fā)展對推動(dòng)我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、鞏固社會(huì)主義基本經(jīng)濟(jì)制度發(fā)揮了重要作用。 當(dāng)然， 伴隨著從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)走向市場經(jīng)濟(jì)， 從封閉走向開放， 以國有企業(yè)為載體的國有經(jīng)濟(jì)發(fā)展也面臨著一些體制機(jī)制性問題。 計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下， 國營經(jīng)濟(jì)是通過計(jì)劃指令下達(dá)。 長期以來， 國有企業(yè)形成了對壟斷資源、行政呵護(hù)的慣性依賴， 一方面在無形中架起了與非國有企業(yè)之間的“隱性屏障”， 另一方面也在很大程度上制約了企業(yè)放開手腳更加高效地參與市場競爭。 “國進(jìn)民退” “國退民進(jìn)” 就像魔咒一樣成為一種難以跳出的怪圈。 “市場在資源配置中起決定性作用”這一觀點(diǎn)的提出， 意味著現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系的建設(shè)所要構(gòu)建的是一個(gè)各類資源要素高效合理流動(dòng)、公開公平競爭的新格局。 這就意味著， 傳統(tǒng)的以企業(yè)為介質(zhì)的“國”與“民”的競爭將轉(zhuǎn)化為以資本為紐帶的混合競爭。 企業(yè)不再簡單地被標(biāo)簽為“國有”或“非國有”， 而成為承載各類資本價(jià)值的高效率、強(qiáng)競爭力的產(chǎn)業(yè)經(jīng)營實(shí)體。 國有經(jīng)濟(jì)發(fā)展的微觀基礎(chǔ)轉(zhuǎn)化為國有資本， 即以國有資本投資運(yùn)營帶來國有資本的保值增值和結(jié)構(gòu)優(yōu)化。 國有經(jīng)濟(jì)的內(nèi)涵主要表現(xiàn)為以產(chǎn)權(quán)為紐帶， 以國家出資企業(yè)尤其是國有資本獨(dú)資和控參股企業(yè)為載體而形成的經(jīng)濟(jì)發(fā)展能力和價(jià)值增值能力。

2. 國有經(jīng)濟(jì)的優(yōu)化依賴于國有資本的流動(dòng)及其做強(qiáng)、做優(yōu)、做大。 隨著國有經(jīng)濟(jì)發(fā)展的微觀基礎(chǔ)從國有企業(yè)轉(zhuǎn)向國有資本， 國有經(jīng)濟(jì)的活力、控制力、影響力和抗風(fēng)險(xiǎn)能力的提高也將更多地依賴于國有資本的做強(qiáng)、做優(yōu)、做大而非慣性地推動(dòng)國有企業(yè)的規(guī)模擴(kuò)張。 當(dāng)然， 國有資本的做強(qiáng)、做優(yōu)、做大必須依賴更多具有強(qiáng)大競爭力的一流企業(yè)來實(shí)現(xiàn)。 這里所指的一流企業(yè)不再是傳統(tǒng)的國有企業(yè)概念， 而是一個(gè)既能自主參與也可以公平參與市場競爭的獨(dú)立市場主體。 國有資本的進(jìn)退不再遵從行政性指令， 而是在尊重市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律和企業(yè)發(fā)展規(guī)律下、在國家戰(zhàn)略發(fā)展框架下的市場化、專業(yè)化的決策和行為。 通過國有資本的合理流動(dòng)實(shí)現(xiàn)國有經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化調(diào)整是生產(chǎn)資料資本化、金融化、證券化下的必然趨勢。 相比國有資產(chǎn)， 國有資本的流動(dòng)性更強(qiáng)。 國有資本的流動(dòng)是指國有資本依托市場化手段而進(jìn)行的跨區(qū)域、跨國別、跨領(lǐng)域、跨產(chǎn)業(yè)、跨行業(yè)的流動(dòng)， 以及在不同企業(yè)之間的流動(dòng)。 國有資本的流動(dòng)性越強(qiáng)， 越能契合市場發(fā)展的動(dòng)態(tài)需求， 國有資本的進(jìn)退就越靈活。

（四）國有資本及國有資產(chǎn)資本化的內(nèi)涵

1. 國有資本是國有資產(chǎn)資本化的價(jià)值形態(tài)。 生產(chǎn)資料的資本化、金融化、證券化使國有企業(yè)占有使用的國有生產(chǎn)資料轉(zhuǎn)化為國有資本， 隨著更多的國有生產(chǎn)資料轉(zhuǎn)化為國有資本， 國有資產(chǎn)由固化形態(tài)向價(jià)值形態(tài)轉(zhuǎn)變， 國有資本是國有資產(chǎn)資本化的價(jià)值形態(tài)。 國有資產(chǎn)資本化就是要將靜態(tài)的實(shí)物化國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)閯?dòng)態(tài)的價(jià)值化國有資產(chǎn)， 讓國有資產(chǎn)通過資本化的途徑轉(zhuǎn)變?yōu)閲匈Y本， 進(jìn)而流動(dòng)起來， 提高配置效率。 股份制公司是國有資產(chǎn)價(jià)值形態(tài)的重要載體， 國有資產(chǎn)通過股份制公司實(shí)現(xiàn)資本化進(jìn)從而轉(zhuǎn)化成國有資本， 由此產(chǎn)生的收益也將會(huì)形成國有資產(chǎn)增量。

2. 國有資產(chǎn)資本化的價(jià)值經(jīng)營要與市場化進(jìn)程同步推進(jìn)。 國有資產(chǎn)資本化的擴(kuò)大及國有資產(chǎn)資本化率的提高， 是通過國有企業(yè)的資本運(yùn)營來推進(jìn)的。 隨著國有企業(yè)資本經(jīng)營的推廣， 國有企業(yè)既從事產(chǎn)業(yè)經(jīng)營， 也從事資本運(yùn)營， 一定程度上促進(jìn)了國有資產(chǎn)的資本化， 但也導(dǎo)致國有企業(yè)產(chǎn)業(yè)經(jīng)營與資本運(yùn)營的混雜， 進(jìn)而產(chǎn)生國有企業(yè)熱衷于資本運(yùn)營而忽略產(chǎn)業(yè)經(jīng)營即產(chǎn)品創(chuàng)新、科技創(chuàng)新等問題。 因此， 應(yīng)該通過專業(yè)化運(yùn)營來實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)資本化的價(jià)值經(jīng)營。 即把國有資本運(yùn)營職能從國有企業(yè)剝離， 由專業(yè)化的國有資本投資公司和運(yùn)營公司承擔(dān)國有資本運(yùn)營職能， 從事國有資產(chǎn)資本化的價(jià)值經(jīng)營。

（五）國有資本做強(qiáng)、做優(yōu)、做大的內(nèi)涵及標(biāo)準(zhǔn)

2018年10月， 中共十九大報(bào)告首次提出“推動(dòng)國有資本做強(qiáng)做優(yōu)做大”。 那么， 對于國有資本的“強(qiáng)”“優(yōu)”“大”的內(nèi)涵以及如何評價(jià)和考核“強(qiáng)”“優(yōu)”“大”就需要有深刻的認(rèn)識(shí)和把握。

1. 內(nèi)涵。 國有資本做強(qiáng)、做優(yōu)、做大不同于通過擴(kuò)張規(guī)模做大企業(yè)的做法。 國有資本做強(qiáng)是前提和基礎(chǔ)， 國有資本做優(yōu)是載體和渠道， 國有資本做大是目標(biāo)和進(jìn)一步做強(qiáng)做優(yōu)的重要基礎(chǔ)。 三者之間形成的高效運(yùn)行閉環(huán)是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵。

（1）國有資本做強(qiáng)是指國有資本流動(dòng)性強(qiáng)。 具體而言， 就是要通過資本化的手段讓大量低效、無效的“沉睡資產(chǎn)”重獲新生和活力， 依托不斷完善的多層次產(chǎn)權(quán)交易市場， 使國有資本在流動(dòng)中釋放價(jià)值、發(fā)現(xiàn)價(jià)值和實(shí)現(xiàn)價(jià)值， 讓國有資本在流動(dòng)中與非國有資本實(shí)現(xiàn)更大范圍的混合和融合， 進(jìn)而放大國有資本功能。

（2）國有資本做優(yōu)是指國有資本配置效率優(yōu)。 一方面， 強(qiáng)流動(dòng)性的國有資本價(jià)值實(shí)現(xiàn)及功能放大必須依托不斷發(fā)展的產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)， 脫離實(shí)體產(chǎn)業(yè)支撐的資本強(qiáng)流動(dòng)猶如失去地基的高樓大廈而不夠持久穩(wěn)固， 內(nèi)含較高風(fēng)險(xiǎn)。 另一方面， 國有資本的強(qiáng)流動(dòng)必須是服務(wù)于高質(zhì)量發(fā)展的高效率和高效益的流動(dòng)， 而非沒有效果的空轉(zhuǎn)或者脫離高質(zhì)量發(fā)展目標(biāo)的短期規(guī)模經(jīng)濟(jì)。 為此， 做優(yōu)國有資本的配置效率， 一是要依托市場化、專業(yè)化運(yùn)行的強(qiáng)流動(dòng)國有資本提高資本的配置效率， 讓國有資本按照市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律、企業(yè)運(yùn)行規(guī)律而更加高效率的自由流動(dòng)和配置; 二是要以產(chǎn)權(quán)為紐帶， 著眼于供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革， 以市場配置資源的方式推動(dòng)國有資本布局結(jié)構(gòu)的優(yōu)化， 從服務(wù)國家戰(zhàn)略、服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展、服務(wù)所有者權(quán)益的角度配置國有資本， 與其他資本公平競爭， 相互促進(jìn)， 進(jìn)而全面優(yōu)化整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)的布局和結(jié)構(gòu)。

（3）國有資本做大是指通過國有資本的持續(xù)不斷增值形成更多資本積累。 國有資產(chǎn)管理、國有資本運(yùn)營、國有企業(yè)經(jīng)營的終極目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)國有資本的價(jià)值增值及其功能放大。 而國有資本的價(jià)值增值主要體現(xiàn)為其經(jīng)濟(jì)價(jià)值的實(shí)現(xiàn)和不斷積累。 國有資本的保值增值是國有資本功能實(shí)現(xiàn)的前提條件和重要保障。 依托不斷增值的國有資本向關(guān)系國家戰(zhàn)略、國民經(jīng)濟(jì)命脈、國計(jì)民生等領(lǐng)域的支持， 可以更好地放大國有資本的戰(zhàn)略和社會(huì)功能。 通過國有資本向一些民營資本、外資資本不敢或者觀望的領(lǐng)域的投資， 可以更好地引導(dǎo)各類資本的投資預(yù)期并培育和支持新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。 通過不斷增值的國有資本與非國有資本更廣范圍和更大力度的混合融合， 為整個(gè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展挖掘并釋放潛在的流動(dòng)性， 發(fā)揮國有資本對國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展更大的撬動(dòng)作用。

2. 標(biāo)準(zhǔn)。 以管資本為主加強(qiáng)國有資產(chǎn)管理， 要推動(dòng)國有資本做強(qiáng)、做優(yōu)、做大， 就必須有明確的評判標(biāo)準(zhǔn)。 這一評判標(biāo)準(zhǔn)是不同于以管人、管事、管資產(chǎn)為主的國有資產(chǎn)管理體制下建立的著眼于國有企業(yè)的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。 對于國有資本做強(qiáng)、做優(yōu)、做大的評價(jià)是企業(yè)國有資產(chǎn)基礎(chǔ)管理的重要內(nèi)容， 具體體現(xiàn)為企業(yè)國有資產(chǎn)基礎(chǔ)管理部門對經(jīng)政府授權(quán)的國資監(jiān)管部門或者專業(yè)化、市場化的國有資本投資公司和運(yùn)營公司的國有資本投資運(yùn)營績效的評價(jià)。

（1）在國有資本做強(qiáng)方面， 要重點(diǎn)考察和評價(jià)國有資本的流動(dòng)性狀況， 構(gòu)建以“國有資產(chǎn)資本化率”為核心的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。 雖然我國國有資產(chǎn)總量很大， 但產(chǎn)業(yè)經(jīng)營和資本運(yùn)營混雜導(dǎo)致大量資產(chǎn)長期沉淀在低收益項(xiàng)目或產(chǎn)能過剩領(lǐng)域， 流動(dòng)性較差。 所以國有資本投資運(yùn)營的首要任務(wù)是提高國有資本流動(dòng)性， 即利用各種資本運(yùn)營手段使國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)化為可交易、可變現(xiàn)的國有資本， 激活資本潛在效率。 相應(yīng)地， 可以設(shè)計(jì)“國有資產(chǎn)資本化率”作為核心績效評價(jià)指標(biāo)， 反映國有資本投資公司和運(yùn)營公司所承載的國有資產(chǎn)的形態(tài)轉(zhuǎn)化效率。 國有資產(chǎn)資本化率越高， 兩類公司進(jìn)行資源配置的手段越靈活、效果越好。 而兩類公司也應(yīng)著眼于提升國有資產(chǎn)資本化率， 不僅有利于提高國有資本微觀運(yùn)營效率， 還能為實(shí)現(xiàn)宏觀政策目標(biāo)創(chuàng)造條件。

（2）在國有資本做優(yōu)方面， 要注重考查國有資本的配置狀況， 構(gòu)建以“國有資產(chǎn)總額年平均周轉(zhuǎn)率” “國有股權(quán)創(chuàng)新覆蓋率”為核心的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。 國有資本做優(yōu)體現(xiàn)為國有資本的配置運(yùn)營效率高和配置結(jié)構(gòu)優(yōu)化且能夠帶動(dòng)全社會(huì)資源配置效率的提升。 首先， 可以用“國有資產(chǎn)總額年平均周轉(zhuǎn)率”作為核心績效評價(jià)指標(biāo)， 反映國有資產(chǎn)的流轉(zhuǎn)速度及利用效率。 其次， 在國有資本配置結(jié)構(gòu)優(yōu)化方面， 要著重反映國有資本投資運(yùn)營對經(jīng)濟(jì)增長方式轉(zhuǎn)變的引領(lǐng)作用。 因此， 應(yīng)重點(diǎn)強(qiáng)化對國有企業(yè)產(chǎn)品創(chuàng)新、科技創(chuàng)新與產(chǎn)業(yè)升級的持續(xù)支持， 可設(shè)計(jì)“國有股權(quán)創(chuàng)新覆蓋率”作為與經(jīng)濟(jì)增長新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)化相對應(yīng)的指標(biāo)[7] 。

（3）在國有資本做大方面， 要注重考查國有資本的保值增值及分配情況， 構(gòu)建以“國有資本增值率” “國有資本收益率”為核心的評價(jià)指標(biāo)。 一方面， 國有資本要實(shí)現(xiàn)保值和增值， 相應(yīng)的評判標(biāo)準(zhǔn)為資本的收益情況， 如“國有資本增值率”“國有資本收益率”等。 另一方面， 國有資本保值增值要實(shí)現(xiàn)所有權(quán)人的權(quán)益。 全民作為國有資產(chǎn)的所有者， 應(yīng)享受國有資本保值增值的切實(shí)利益， 而不能讓國有資本的收益在體系內(nèi)空轉(zhuǎn)， 相應(yīng)的評判標(biāo)準(zhǔn)包括國有資本收益劃轉(zhuǎn)一般公共預(yù)算的比例， 國有股權(quán)劃轉(zhuǎn)社保基金的比例等。

三、實(shí)現(xiàn)國有資本做強(qiáng)、做優(yōu)、做大的若干政策建議

由于國有資產(chǎn)實(shí)際所有者和國有企業(yè)職業(yè)經(jīng)理人的長期缺位， 國有企業(yè)尤其是特大型、大型國有企業(yè)不顧經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)和財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)， 通過加杠桿式投資盲目追求資產(chǎn)規(guī)模快速擴(kuò)張， 導(dǎo)致國有資產(chǎn)大多沉淀在產(chǎn)能過剩領(lǐng)域， 國有資產(chǎn)流動(dòng)性及價(jià)值創(chuàng)造能力較弱。 為了提高國有資產(chǎn)流動(dòng)性及資本化率， 以及更好地落實(shí)中共中央十九大報(bào)告關(guān)于推動(dòng)國有資本做強(qiáng)、做優(yōu)、做大的政策要求， 本文提出如下政策建議。

（一）鼓勵(lì)各類機(jī)構(gòu)參與存量國有資產(chǎn)盤活與閑置國有資產(chǎn)托管

目前， 國有資產(chǎn)規(guī)模雖然龐大， 但國有資產(chǎn)大多表現(xiàn)為非流動(dòng)形態(tài)且存在大量閑置國有資產(chǎn)， 導(dǎo)致國有資產(chǎn)價(jià)值創(chuàng)造及價(jià)值增值能力較弱。 因此， 國有企業(yè)應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)各類機(jī)構(gòu)參與存量國有資產(chǎn)盤活與閑置國有資產(chǎn)托管， 提高國有資產(chǎn)流動(dòng)性及資本化率。

1. 鼓勵(lì)具有資本實(shí)力的各類機(jī)構(gòu)參與國有資產(chǎn)盤活。 由于國有資產(chǎn)規(guī)模龐大但流動(dòng)性不強(qiáng)， 國有企業(yè)應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)具有資本實(shí)力的各類機(jī)構(gòu)參與國有資產(chǎn)盤活， 把存量國有資產(chǎn)的一部分或大部分變成流動(dòng)性強(qiáng)的國有資本。 在具體操作上， 國有企業(yè)盤活國有資產(chǎn)的措施包括四種： 第一， 通過公開拍賣的方式把規(guī)模較小的存量國有資產(chǎn)出售。 第二， 存量國有資產(chǎn)出售雖可獲得一定資金， 增強(qiáng)國有資產(chǎn)流動(dòng)性， 但對規(guī)模較大的存量國有資產(chǎn)的盤活作用有限， 通過引入非公性質(zhì)的增量資本， 更能起到盤活存量國有資產(chǎn)的作用。 第三， 推進(jìn)國有資產(chǎn)證券化， 即先把國有資產(chǎn)打包， 然后把國有資產(chǎn)包股份化標(biāo)準(zhǔn)化， 最后通過資本市場進(jìn)行銷售， 從而變現(xiàn)國有資產(chǎn)。 第四， 把國有資產(chǎn)委托給專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行承包經(jīng)營并按照承包協(xié)議收取一定的承包費(fèi)。 在確定國有資產(chǎn)受讓對象時(shí)， 國有企業(yè)應(yīng)盡可能地選擇具有一定實(shí)力的戰(zhàn)略投資者。 這些戰(zhàn)略投資者在為國有企業(yè)帶來增量資金的同時(shí)， 也為國有企業(yè)帶來戰(zhàn)略支持和技術(shù)支持， 從而在盤活國有資產(chǎn)的同時(shí)， 也為國有企業(yè)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和內(nèi)部治理的完善創(chuàng)造條件。

2. 鼓勵(lì)專業(yè)機(jī)構(gòu)參與閑置國有資產(chǎn)托管。 閑置國有資產(chǎn)不僅不能創(chuàng)造收益， 還要耗費(fèi)管理成本、折舊成本以及空間占用成本， 進(jìn)一步削弱了流動(dòng)性本就較弱的國有資產(chǎn)的價(jià)值創(chuàng)造能力。 因此， 國有企業(yè)應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)一些專業(yè)機(jī)構(gòu)參與閑置國有資產(chǎn)托管。 在確定托管閑置國有資產(chǎn)的專業(yè)機(jī)構(gòu)時(shí)， 國有企業(yè)應(yīng)盡可能地選擇距資本市場較近、熟悉資本運(yùn)營的專業(yè)機(jī)構(gòu)。 因?yàn)樗麄兺梢砸劳匈Y本市場挖掘出閑置國有資產(chǎn)價(jià)值增值的最大潛力。 委托給專業(yè)機(jī)構(gòu)托管的國有資產(chǎn)， 可以是單個(gè)國有資產(chǎn)， 也可以是國有資產(chǎn)包。 但無論是哪一種， 國有企業(yè)都要與專業(yè)機(jī)構(gòu)簽訂托管合同， 約定托管年限、托管費(fèi)以及國有資產(chǎn)價(jià)值增值超過一定范圍之后的獎(jiǎng)勵(lì)。 對于能夠較好地托管國有資產(chǎn)的專業(yè)機(jī)構(gòu)， 國有企業(yè)還可以進(jìn)一步委托其把托管國有資產(chǎn)以合理的價(jià)格出售。

（二）加快特大型、大型國有企業(yè)國有資本運(yùn)營職能的剝離

長期以來， 特大型、大型國有企業(yè)兼具國有資本運(yùn)營和國有企業(yè)經(jīng)營的雙重職能。 但在實(shí)際操作中， 特大型、大型國有企業(yè)較為重視做大國有資產(chǎn)規(guī)模的國有資本運(yùn)營職能而忽視了提高產(chǎn)業(yè)競爭力的國有企業(yè)經(jīng)營職能， 導(dǎo)致在國有資產(chǎn)規(guī)?？焖贁U(kuò)張的同時(shí)， 國有資產(chǎn)質(zhì)量及盈利能力卻沒有同步提高。 因此， 國資管理部門應(yīng)當(dāng)加快特大型、大型國有企業(yè)國有資本運(yùn)營職能的剝離， 把國有資本運(yùn)營職能剝離到國有資本投資與運(yùn)營公司， 使得國有企業(yè)能夠?qū)Ｗ⒂诋a(chǎn)品創(chuàng)新和科技創(chuàng)新。

為了落實(shí)中共中央十八屆三中全會(huì)關(guān)于國資管理部門應(yīng)加快從“管人、管事、管資產(chǎn)”向“管資本”轉(zhuǎn)變以及實(shí)現(xiàn)國有資本做強(qiáng)、做優(yōu)、做大的政策要求， 國資管理部門應(yīng)當(dāng)把特大型、大型國有企業(yè)的國有資本運(yùn)營職能剝離到國有資本投資與運(yùn)營公司。 國有資本投資與運(yùn)營公司則可以依托資本市場， 通過專業(yè)化的國有資本運(yùn)營， 促進(jìn)國有資本做強(qiáng)、做優(yōu)、做大政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。 國資管理部門把特大型、大型國有企業(yè)的國有資本運(yùn)營職能剝離之后， 國有企業(yè)應(yīng)聚焦產(chǎn)業(yè)經(jīng)營職能， 專注于產(chǎn)品創(chuàng)新和科技創(chuàng)新從而提升產(chǎn)業(yè)競爭力。 長期以來， 國有企業(yè)尤其是特大型、大型國有企業(yè)的競爭力很大程度上受惠于國家壟斷政策以及政府的支持。 但從當(dāng)前國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易形勢以及中共中央十八屆三中全會(huì)關(guān)于深化國資國企改革的政策取向基本可以判斷， 國有企業(yè)競爭中性原則必會(huì)得到確定并執(zhí)行， 國有企業(yè)將不再享有國家壟斷政策和政府行政力量提供的特殊支持， 只能與民營企業(yè)和外資企業(yè)平等競爭。 因此， 國有企業(yè)如想在市場競爭中生存、發(fā)展、壯大， 就必須遵循市場競爭規(guī)律， 專注于產(chǎn)品創(chuàng)新和科技創(chuàng)新， 增強(qiáng)企業(yè)的核心競爭力及盈利能力。 考慮到目前國有經(jīng)濟(jì)在國民經(jīng)濟(jì)體系中的比重及重要地位， 國有企業(yè)競爭力的提升也必能帶動(dòng)行業(yè)內(nèi)乃至上下游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展， 從而在提高自身產(chǎn)業(yè)競爭力的同時(shí)， 也能支持中國實(shí)體經(jīng)濟(jì)提升競爭力。

（三）允許國有資本投資與運(yùn)營公司跨區(qū)域跨產(chǎn)業(yè)跨所有制進(jìn)行資本運(yùn)營

國有資本兼具資本屬性和所有制屬性， 但國有資本投資與運(yùn)營公司在進(jìn)行資本運(yùn)營時(shí)， 國有資本的資本屬性更應(yīng)得到強(qiáng)化。 因此， 國資管理部門應(yīng)當(dāng)允許國有資本投資與運(yùn)營公司跨區(qū)域、跨產(chǎn)業(yè)、跨所有制進(jìn)行資本運(yùn)營。

1. 允許國有資本投資與運(yùn)營公司跨區(qū)域進(jìn)行資本運(yùn)營。 目前， 國內(nèi)外以及國內(nèi)不同區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展十分不平衡。 為了實(shí)現(xiàn)國有資本保值增值及收益最大化， 國資管理部門應(yīng)當(dāng)允許國有資本投資與運(yùn)營公司跨區(qū)域進(jìn)行資本運(yùn)營。 就國內(nèi)各區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展態(tài)勢來看， 珠三角地區(qū)和長三角地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展勢頭較好、經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量較高， 而中西部地區(qū)和東三省地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展勢頭較差、經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量較低。 因此， 國有資本投資與運(yùn)營公司進(jìn)行跨區(qū)域資本運(yùn)營時(shí)， 應(yīng)將重點(diǎn)投向珠三角地區(qū)和長三角地區(qū)等經(jīng)濟(jì)發(fā)展勢頭較好、經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量較高的區(qū)域， 以期承擔(dān)更低的投資風(fēng)險(xiǎn)并獲得更高的投資收益。 在短、中期內(nèi)， 國有資本投資與運(yùn)營公司跨區(qū)域進(jìn)行資本運(yùn)營， 應(yīng)當(dāng)主要立足于國內(nèi); 在總結(jié)國內(nèi)跨區(qū)域資本運(yùn)營經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上， 中長期可以嘗試跨國界進(jìn)行資本運(yùn)營。

2. 允許國有資本投資與運(yùn)營公司跨產(chǎn)業(yè)進(jìn)行資本運(yùn)營。 目前， 國有資產(chǎn)大都沉淀在產(chǎn)能過剩領(lǐng)域或一般性競爭類領(lǐng)域， 而科技附加值高的領(lǐng)域以及民生保障領(lǐng)域投入嚴(yán)重不足。 為了優(yōu)化國有資本布局結(jié)構(gòu)， 發(fā)揮國有資本促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整及產(chǎn)業(yè)升級的作用， 國資管理部門應(yīng)當(dāng)允許國有資本投資與運(yùn)營公司跨產(chǎn)業(yè)進(jìn)行資本運(yùn)營。 國有資本投資與運(yùn)營公司要通過一系列措施盤活國有資產(chǎn)， 使國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)化為流動(dòng)性更強(qiáng)的國有資本， 并使國有資本從產(chǎn)能過剩領(lǐng)域或一般性競爭類領(lǐng)域退出， 進(jìn)入并且引導(dǎo)非公資本流向戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、先進(jìn)制造業(yè)與現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施與民生保障等關(guān)鍵領(lǐng)域的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)， 從而實(shí)現(xiàn)國有資本布局結(jié)構(gòu)優(yōu)化、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整及產(chǎn)業(yè)升級。

3. 允許國有資本投資與運(yùn)營公司跨所有制進(jìn)行資本運(yùn)營。 目前， 民營企業(yè)經(jīng)營較困難， 為了促進(jìn)民營企業(yè)更好更快發(fā)展， 國資管理部門應(yīng)當(dāng)允許國有資本投資與運(yùn)營公司跨所有制進(jìn)行資本運(yùn)營。 隨著經(jīng)濟(jì)全球化的不斷深入， 國有企業(yè)尤其是特大型、大型國有企業(yè)的競爭對手不再只是民營企業(yè)， 還有跨國公司， 國有企業(yè)不僅要在本國與跨國公司展開競爭， 還要在東道國與跨國公司進(jìn)行充分競爭。 對于民營企業(yè)， 國有企業(yè)應(yīng)從提高國家綜合實(shí)力、提升我國產(chǎn)業(yè)競爭力的目標(biāo)著眼， 引導(dǎo)并支持民營企業(yè)成長壯大。 在具體操作上， 國有資本投資與運(yùn)營公司不僅要對國有企業(yè)進(jìn)行投資， 還要對民營企業(yè)進(jìn)行投資， 從而淡化國有資本的所有制屬性， 強(qiáng)化國有資本的資本屬性， 以資本的混合融合， 實(shí)現(xiàn)民營企業(yè)更好更快發(fā)展以及不同所有制資本的公平競爭。 國有資本在對民營企業(yè)進(jìn)行投資時(shí)， 要以參股和相對控股為主而不實(shí)行絕對控股， 在促進(jìn)民營企業(yè)發(fā)展的同時(shí)， 也通過“搭乘”民營企業(yè)發(fā)展的快車， 實(shí)現(xiàn)國有資本保值增值。

（四）構(gòu)建國有產(chǎn)權(quán)或國有股權(quán)的多層次產(chǎn)權(quán)交易市場

使國有資本保持較強(qiáng)流動(dòng)性， 是實(shí)現(xiàn)國有資本做強(qiáng)、做優(yōu)、做大的內(nèi)在要求和首要條件。 為此， 中央有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)加大證券市場以外產(chǎn)權(quán)交易市場的改革力度， 構(gòu)建國有產(chǎn)權(quán)或國有股權(quán)的多層次產(chǎn)權(quán)交易市場并依托多層次產(chǎn)權(quán)交易市場盤活國有資產(chǎn)、提高國有資產(chǎn)資本化率以及使國有資本保持較強(qiáng)流動(dòng)性。

1. 加大證券市場以外的產(chǎn)權(quán)交易市場改革力度。 目前， 除證券市場以外， 大部分省級地區(qū)都建立了產(chǎn)權(quán)交易所， 但各省產(chǎn)權(quán)交易所普遍面臨交易額偏小、交易主體不活躍等問題， 中央有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)加大已有產(chǎn)權(quán)交易所的改革力度， 使其能夠滿足國有企業(yè)出售和國有股權(quán)減持的需要。 在具體操作上， 中央有關(guān)部門可以促進(jìn)省級產(chǎn)權(quán)交易所的聯(lián)合。 這種聯(lián)合既不是若干省級產(chǎn)權(quán)交易所的松散聯(lián)合， 也不是若干省級產(chǎn)權(quán)交易所的松散聯(lián)網(wǎng)， 其實(shí)質(zhì)在于不同省級產(chǎn)權(quán)交易所的專業(yè)分工， 形成5 ～ 8個(gè)各具特色的產(chǎn)權(quán)交易板塊， 在為投資者提供便利的同時(shí)， 也能吸納源源不斷的資金， 從而使產(chǎn)權(quán)交易市場充滿活力。 只有實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)交易所的專業(yè)分工， 才能實(shí)現(xiàn)信息共享、客戶共享， 降低產(chǎn)權(quán)交易所的運(yùn)營成本， 最終提高產(chǎn)權(quán)交易所的交易效率以及實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)交易所的交易功能。

2. 依托多層次產(chǎn)權(quán)交易市場實(shí)行國有產(chǎn)權(quán)或國有股權(quán)變現(xiàn)。 通過省級產(chǎn)權(quán)交易所的聯(lián)合， 搭建起以證券市場為主、活躍的省級產(chǎn)權(quán)交易市場為輔的產(chǎn)權(quán)交易市場體系。 國有資本投資與運(yùn)營公司便可以依托多層次產(chǎn)權(quán)交易市場實(shí)行國有產(chǎn)權(quán)或國有股權(quán)變現(xiàn)。 但要注意， 國有產(chǎn)權(quán)或國有股權(quán)變現(xiàn)并不意味著國有資本從經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域徹底退出， 而是把變現(xiàn)的國有資本投資于新領(lǐng)域， 從而優(yōu)化國有資本布局結(jié)構(gòu)。 具體來說， 國有資本投資與運(yùn)營公司要加快國有資產(chǎn)的股份化及國有企業(yè)的資本化， 提升基礎(chǔ)設(shè)施及公用公共類資產(chǎn)的證券化， 通過國有資產(chǎn)的變現(xiàn)， 盤活存量國有資產(chǎn)， 提高國有資產(chǎn)的流動(dòng)性及資本化率， 再把盤活之后的國有資本更多地投向關(guān)系國計(jì)民生的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域。

（五）搭建并完善全國統(tǒng)一的國有資本運(yùn)營信息平臺(tái)

黨的十八屆三中全會(huì)提出構(gòu)建三層次的國有資產(chǎn)管理及國有資本運(yùn)營體系， 即國有資產(chǎn)管理的行政層次、國有資本的產(chǎn)權(quán)層次與國有企業(yè)的經(jīng)營層次。 為了更好地履行對國有資本運(yùn)營的監(jiān)督職能， 應(yīng)盡快搭建全國統(tǒng)一的國有資本運(yùn)營信息平臺(tái)， 依托全國統(tǒng)一的國有資本運(yùn)營信息平臺(tái)， 國資管理部門可以實(shí)現(xiàn)對國有產(chǎn)權(quán)或國有股權(quán)的動(dòng)態(tài)監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)防控。

1. 依托統(tǒng)一的國有資本運(yùn)營信息平臺(tái)實(shí)現(xiàn)對國有產(chǎn)權(quán)或國有股權(quán)的動(dòng)態(tài)監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)防控。 依托全國統(tǒng)一的國有資本運(yùn)營信息平臺(tái)， 國資管理部門可以實(shí)現(xiàn)對國有產(chǎn)權(quán)或國有股權(quán)的動(dòng)態(tài)監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)防控， 從而更好地促進(jìn)“管資本”行政職能的履行以及做強(qiáng)、做優(yōu)、做大國有資本目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。 就動(dòng)態(tài)監(jiān)管而言， 依托全國統(tǒng)一的國有資本運(yùn)營信息平臺(tái)， 國資管理部門可以加強(qiáng)國有產(chǎn)權(quán)或國有股權(quán)流動(dòng)的事前監(jiān)督和事后考核， 從而有助于國有資本布局結(jié)構(gòu)符合國家政策要求和國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要。 就風(fēng)險(xiǎn)防控而言， 依托全國統(tǒng)一的國有資本運(yùn)營信息平臺(tái)， 國資管理部門可以加強(qiáng)對國有產(chǎn)權(quán)或國有股權(quán)的持續(xù)跟蹤和風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)， 從而可以通過監(jiān)督國有資本的有序進(jìn)退確保國有資本的投資風(fēng)險(xiǎn)總體可控。

2. 依托統(tǒng)一的國有資本運(yùn)營信息平臺(tái)支撐相關(guān)信息的全社會(huì)共享。 國有資產(chǎn)的所有權(quán)屬于全體人民， 國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)閲匈Y本形態(tài)后， 并不改變上述權(quán)屬關(guān)系。 全體人民作為國有資本的所有者， 依托全國人大對國有資本進(jìn)行管理， 雖沒有直接控制權(quán)， 但仍享有對國有資本運(yùn)營狀況的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。 依托全國統(tǒng)一的國有資本運(yùn)營信息平臺(tái)， 不僅國資管理部門可以實(shí)現(xiàn)對國有產(chǎn)權(quán)或國有股權(quán)的動(dòng)態(tài)監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)防控， 而且人民群眾還可以真正獲得對國有資本運(yùn)營狀況的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。 除此之外， 通過人民群眾的廣泛監(jiān)督， 更有助于國有資本做強(qiáng)、做優(yōu)、做大目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

【 注 釋 】

① 《憲法》第12條明確規(guī)定：“社會(huì)主義的公共財(cái)產(chǎn)神圣不可侵犯。 國家保護(hù)社會(huì)主義的公共財(cái)產(chǎn)。 禁止任何組織或者個(gè)人用任何手段侵占或者破壞國家和集體的財(cái)產(chǎn)。 ”

② 此處的集體是特指農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。

③ 《物權(quán)法》第五章明確規(guī)定了國家所有權(quán)， 第45條明確規(guī)定：“法律規(guī)定屬于國家所有的財(cái)產(chǎn)， 屬于國家所有即全民所有。 國有財(cái)產(chǎn)由國務(wù)院代表國家行使所有權(quán); 法律另有規(guī)定的， 依照其規(guī)定。 ”

【 主 要 參 考 文 獻(xiàn) 】

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