劉云生

國(guó)際碳排放權(quán)交易與配額模式

國(guó)際環(huán)境下減排責(zé)任劃分原則

為控制溫室氣體排放，聯(lián)合國(guó)環(huán)境與發(fā)展大會(huì)于1992年5月通過(guò)了《聯(lián)合國(guó)氣候框架公約》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《公約》）?！豆s》提出，全球溫室氣體排放最大部分源自發(fā)達(dá)國(guó)家，發(fā)展中國(guó)家的人均排放仍相對(duì)較低。1997年12月在日本京都舉行的第三次《聯(lián)合國(guó)氣候框架公約》締約方大會(huì)上通過(guò)了《京都議定書(shū)》?！毒┒甲h定書(shū)》遵循“共同但有區(qū)別”的原則，約定了《公約》附件一國(guó)家（包括澳大利亞、奧地利、白俄羅斯、比利時(shí)、保加利亞、加拿大、克羅地亞、捷克共和國(guó)、丹麥、歐洲共同體、愛(ài)沙尼亞、芬蘭、法國(guó)、德國(guó)、希臘、匈牙利、冰島、愛(ài)爾蘭、意大利、日本、拉脫維亞、列支敦士登、立陶宛、盧森堡、摩納哥、荷蘭、新西蘭、挪威、波蘭、葡萄牙、羅馬尼亞、俄羅斯聯(lián)邦、斯洛伐克、斯洛文尼亞、西班牙、瑞典、瑞士、土耳其、烏克蘭、大不列顛及北愛(ài)爾蘭聯(lián)合王國(guó)、美利堅(jiān)合眾國(guó)）的強(qiáng)制減排目標(biāo)。美國(guó)等部分發(fā)達(dá)國(guó)家認(rèn)為，在此框架下中國(guó)、印度等發(fā)展中大國(guó)沒(méi)有以有效的方式參與減排并不公平，從而陸續(xù)退出《京都議定書(shū)》。與此同時(shí)，國(guó)際上針對(duì)全球減排責(zé)任劃分的問(wèn)題相繼提出了不同的原則或方案，如為了讓發(fā)展中國(guó)家參與減排，美國(guó)和英國(guó)率先提出了“單位國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值碳排放”和“人均碳排放”的方案，但未能充分考慮發(fā)達(dá)國(guó)家應(yīng)承擔(dān)的歷史責(zé)任。之后，中國(guó)和瑞典也分別提出了“人均累計(jì)碳排放”以及“單位GDP累計(jì)碳排放”兩種核算方案，兼顧了歷史責(zé)任、經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及人口規(guī)模等各項(xiàng)因素，在國(guó)際上受到較高程度的認(rèn)可。

國(guó)際框架下的碳交易機(jī)制

《京都議定書(shū)》規(guī)范了三種碳交易機(jī)制，分別是聯(lián)合履約機(jī)制（Joint Implementation，JI）、清潔發(fā)展機(jī)制（International Emission Trade，CDM）以及國(guó)際排放貿(mào)易（International Emission Trade，IET）。IET是指附件一國(guó)家根據(jù)《京都議定書(shū)》的規(guī)定獲得相應(yīng)的排放許可，再將其分配給國(guó)內(nèi)的排放經(jīng)濟(jì)主體，擁有交易許可的排放主體可以將所獲得的配額拿到市場(chǎng)上進(jìn)行交易。而JI和CDM機(jī)制的制訂考慮到各國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、科學(xué)技術(shù)水平、能源利用率存在差異，相對(duì)發(fā)達(dá)的國(guó)家在國(guó)內(nèi)的減排成本及難度相對(duì)較高，所以允許在其他國(guó)家開(kāi)展節(jié)能減排或碳匯、碳捕集的項(xiàng)目合作，用于抵消部分碳排放，以實(shí)現(xiàn)其在《京東議定書(shū)》下的減排承諾。JI是附件一國(guó)家之間進(jìn)行的合作，而CDM是在附件一國(guó)家與非附件一國(guó)家之間開(kāi)展的一種合作交易模式。CDM機(jī)制下，不僅投資國(guó)可以用更低的成本獲得核證減排量，東道國(guó)也可以通過(guò)項(xiàng)目獲得投資資金并積累技術(shù)儲(chǔ)備（見(jiàn)表1）。

國(guó)際主流碳市場(chǎng)的發(fā)展

當(dāng)前國(guó)際主流碳市場(chǎng)根據(jù)參與形式分為自愿參與的碳市場(chǎng)和強(qiáng)制參與的碳市場(chǎng)。其中，自愿參與的碳市場(chǎng)以芝加哥氣候交易所（Chicago Climate Exchange，CCX）為代表。CCX成立于2003年，是全球第一個(gè)具有法律約束力、基于國(guó)際規(guī)則的溫室氣體排放登記、減排和交易平臺(tái)，排放主體自愿參與減排體系并做出承諾，主要交易品種為ERUs與CERs。由于美國(guó)在應(yīng)對(duì)氣候變化上的消極態(tài)度，如拒絕做出具體的減排額度承諾以及相關(guān)法案的缺失，導(dǎo)致市場(chǎng)缺乏國(guó)際條約依據(jù)，市場(chǎng)交易量逐漸萎縮，會(huì)員陸續(xù)退出，CCX在創(chuàng)辦八年后被亞特蘭大的洲際交易所收購(gòu)。強(qiáng)制減排的碳市場(chǎng)的交易特點(diǎn)是“強(qiáng)制參與、強(qiáng)制減排”，主要交易品種為碳排放權(quán)，是目前國(guó)際碳市場(chǎng)交易的主要形式，以歐盟排放交易體系（EU Emissions Trading Scheme，EU ETS）為代表。EU ETS是全球范圍內(nèi)交易規(guī)模最大、流動(dòng)性最好、影響力最強(qiáng)的溫室氣體減排市場(chǎng)，交易規(guī)模約占全球碳排放總量的9%。

歐盟排放交易體系的優(yōu)化與演進(jìn)

EU ETS采取了分階段實(shí)施的方式，截至2020年底經(jīng)歷了三個(gè)階段，自2021年起已進(jìn)入了第四階段。其中，第一階段為市場(chǎng)的完善摸索經(jīng)驗(yàn)、奠定基礎(chǔ)階段，后面三個(gè)階段則根據(jù)上一階段的經(jīng)驗(yàn)逐步對(duì)市場(chǎng)政策進(jìn)行優(yōu)化完善。在配額分配方面，一是優(yōu)化國(guó)家間分配形式，從原有的各國(guó)自行分配調(diào)整成了由EU ETS按照碳排放計(jì)劃向各成員國(guó)發(fā)放約束性指標(biāo);二是優(yōu)化國(guó)內(nèi)分配形式，從歷史排放法或歷史強(qiáng)度法向基準(zhǔn)線法過(guò)渡;三是提出了碳排放權(quán)分配的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制、設(shè)定活動(dòng)水平臨界值（Activity level threshold，ALT）作為調(diào)整系數(shù)，動(dòng)態(tài)調(diào)整碳排放分配權(quán)。在分配形式方面，逐步壓縮免費(fèi)配額，EU ETS經(jīng)過(guò)實(shí)踐認(rèn)為拍賣(mài)是最經(jīng)濟(jì)效率的分配方式，有償使用更好地體現(xiàn)了“污染者付費(fèi)”的原則。在覆蓋范圍方面，逐步擴(kuò)大控排管理行業(yè)的范圍，提高碳市場(chǎng)覆蓋面。在核證減排方面，優(yōu)化核證減排使用規(guī)則，逐步壓縮核證減排的使用范圍。

歐盟排放交易體系的發(fā)展與成效

根據(jù)歐洲環(huán)境署（European Environment Agency， EEA）的數(shù)據(jù)，歐盟整體碳排放已于1990年達(dá)峰，目標(biāo)是在2050年前達(dá)到碳中和。具體來(lái)看，1990～2005年，歐盟二氧化碳排放量的下降并不明顯。自2005年建立EU ETS以來(lái)，歐盟碳排放呈顯著下降趨勢(shì)，截至2020年碳排放水平已較1990年下降超20%。這充分證明了EU ETS是一個(gè)行之有效的減排機(jī)制，可以有效推進(jìn)歐盟實(shí)現(xiàn)碳中和的目標(biāo)。預(yù)計(jì)到2030年，在現(xiàn)有措施下碳排放水平將再下降20%，加入其他（減排）措施的情況下還能額外下降15%。據(jù)此，根據(jù)EEA測(cè)算，歐盟地區(qū)預(yù)計(jì)可以在2050年前后接近碳中和的目標(biāo)。

我國(guó)碳排放權(quán)交易及配額模式現(xiàn)狀

我國(guó)參與國(guó)際碳交易機(jī)制

在《京都議定書(shū)》規(guī)定的三種機(jī)制中，我國(guó)作為最大的發(fā)展中國(guó)家，積極參與CDM機(jī)制，為實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰與碳中和奠定了良好的基礎(chǔ)。截至2019年，我國(guó)累計(jì)建成3807個(gè)CDM注冊(cè)項(xiàng)目，占全球CDM項(xiàng)目的比重逾40%，累計(jì)產(chǎn)出核證減排量（Certified Emission Reduction，CER）約11億噸，約占全球核證減排量的54.39%。根據(jù)CDM項(xiàng)目數(shù)據(jù)庫(kù)系統(tǒng)數(shù)據(jù)，我國(guó)的CDM注冊(cè)項(xiàng)目中，有3728個(gè)項(xiàng)目屬于清潔能源項(xiàng)目，對(duì)我國(guó)實(shí)現(xiàn)碳排放達(dá)峰起到積極作用。剩余項(xiàng)目中涉及溫室氣體分解項(xiàng)目54個(gè)，碳匯項(xiàng)目4個(gè)，此類(lèi)項(xiàng)目可以通過(guò)分解已排放的溫室氣體，或是依靠植樹(shù)造林、森林管理、植被恢復(fù)等措施吸收已排放的溫室氣體，為我國(guó)未來(lái)探索碳中和之路提供了寶貴經(jīng)驗(yàn)。事實(shí)證明，CDM這類(lèi)核證減排機(jī)制可以在一定程度上激發(fā)非強(qiáng)制減排地區(qū)發(fā)展清潔能源的積極性，有效降低該地區(qū)的溫室氣體排放。

我國(guó)碳市場(chǎng)的建設(shè)情況

目前，我國(guó)碳市場(chǎng)由試點(diǎn)地區(qū)碳市場(chǎng)和發(fā)電行業(yè)全國(guó)統(tǒng)一碳市場(chǎng)組成。2011年，根據(jù)黨中央、國(guó)務(wù)院應(yīng)對(duì)氣候變化工作的總體部署，為落實(shí)“十二五”規(guī)劃關(guān)于逐步建立國(guó)內(nèi)碳排放交易市場(chǎng)的要求，經(jīng)國(guó)家發(fā)改委同意，在七個(gè)省市（北京市、天津市、上海市、重慶市、廣東省、湖北省及深圳市）開(kāi)展了碳排放權(quán)交易的試點(diǎn)示范工作。2013年6月18日，深圳市碳市場(chǎng)正式上線，隨后各試點(diǎn)地區(qū)碳市場(chǎng)也紛紛上線。試點(diǎn)地區(qū)根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展及環(huán)境保護(hù)特點(diǎn)陸續(xù)出臺(tái)了符合當(dāng)?shù)匕l(fā)展需要的碳排放權(quán)交易管理辦法。2020年12月31日，生態(tài)環(huán)境部發(fā)布了最新審議通過(guò)的《碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《辦法》）?！掇k法》在覆蓋范圍、配額分配、分配形式、核證減排方面均進(jìn)行了相應(yīng)的規(guī)定。其中，覆蓋范圍方面，由生態(tài)環(huán)境部負(fù)責(zé)建立全國(guó)統(tǒng)一的碳排放登記及交易系統(tǒng)、確定應(yīng)當(dāng)列入溫室氣體重點(diǎn)排放單位的條件?！掇k法》還要求已納入全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)的重點(diǎn)排放單位，不再參與地方碳排放權(quán)交易（2019～2020年納入地方碳排放市場(chǎng)的，暫不要求其參加全國(guó)碳市場(chǎng)2019年度和2020年度的配額分配和清繳）。目前，發(fā)電行業(yè)已初步形成全國(guó)統(tǒng)一的碳市場(chǎng)，全國(guó)統(tǒng)一的碳市場(chǎng)也將于2021年6月底正式啟動(dòng)運(yùn)營(yíng)。

全國(guó)統(tǒng)一碳市場(chǎng)建設(shè)情況

在配額分配方面，由生態(tài)環(huán)境部根據(jù)國(guó)家溫室氣體排放控制要求綜合考慮經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等因素確定碳排放配額總額及分配方案，各省級(jí)行政機(jī)關(guān)根據(jù)有關(guān)方案向本行政區(qū)域內(nèi)的重點(diǎn)排放單位分配規(guī)定年度的碳排放配額。在分配形式上，碳排放配額分配以免費(fèi)分配為主，適時(shí)引入有償分配。在核證減排方面，重點(diǎn)排放單位每年可以使用國(guó)家核證自愿減排量抵消碳排放配額的清繳，抵消比例不得超過(guò)應(yīng)清繳碳排放配額的5%。另外，為加快碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，《辦法》鼓勵(lì)交易主體自愿注銷(xiāo)其所有的排放配額。

試點(diǎn)省市碳市場(chǎng)建設(shè)情況

在配額分配方面，各試點(diǎn)地區(qū)的碳市場(chǎng)配額分配方法存在共通點(diǎn)，但又有各自的特點(diǎn)。常見(jiàn)的配額分配方法是基準(zhǔn)線法、歷史排放法和歷史強(qiáng)度法。在分配形式方面，目前試點(diǎn)地區(qū)采用的配額發(fā)放方式主要是免費(fèi)發(fā)放或免費(fèi)有償相結(jié)合的發(fā)放方式。由于免費(fèi)分配不利于提升企業(yè)主動(dòng)節(jié)能減排的意愿，因此現(xiàn)階段天津市、上海市、深圳市、重慶市、廣東省、福建省等多個(gè)試點(diǎn)地區(qū)也采用了免費(fèi)、有償發(fā)放相結(jié)合的方式。在覆蓋范圍方面，各試點(diǎn)碳排放權(quán)交易管理辦法所納入的行業(yè)存在較大差異。在核證減排方面，大多數(shù)試點(diǎn)地區(qū)允許排放主體可使用一定比例的核證自愿減排量抵消其碳排放量，但抵消比例各有不同，如天津市規(guī)定不可超過(guò)當(dāng)年實(shí)際碳排放量的10%，而上海則按照項(xiàng)目所在地分別設(shè)定了3%和2%的抵消上限（見(jiàn)表2）。

我國(guó)碳市場(chǎng)的實(shí)施情況

全國(guó)統(tǒng)一碳市場(chǎng)實(shí)施情況

目前，生態(tài)環(huán)境部率先對(duì)發(fā)電行業(yè)的碳排放權(quán)配額與分配制定了實(shí)施方案。生態(tài)環(huán)境部通過(guò)對(duì)2013～2019年期間發(fā)電行業(yè)重點(diǎn)企業(yè)的碳排放情況進(jìn)行核查，篩選確定了2019～2020年全國(guó)碳市場(chǎng)配額管理的重點(diǎn)排放單位名單，并于2020年12月29日印發(fā)了《2019～2020年全國(guó)碳排放權(quán)交易配額總量設(shè)定與分配實(shí)施方案（發(fā)電行業(yè)）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《方案》），共涉及發(fā)電企業(yè)2225家，總碳排放規(guī)模超40億噸，約占全國(guó)碳排放總量的40%。

試點(diǎn)省市碳市場(chǎng)實(shí)施情況

自試點(diǎn)地區(qū)碳市場(chǎng)建成以來(lái)，市場(chǎng)活躍程度逐步提升。配額交易方面，截至2020年底，各試點(diǎn)地區(qū)碳交易累計(jì)已超4.45億噸，累計(jì)成交額達(dá)104.31億元。根據(jù)中央財(cái)經(jīng)大學(xué)綠色金融國(guó)際研究院統(tǒng)計(jì)，2020年各試點(diǎn)區(qū)域配額成交情況如表3所示。

核證減排交易方面，市場(chǎng)也呈現(xiàn)交易持續(xù)保持活躍的狀態(tài)。截至2020年底，全國(guó)核證減排量成交達(dá)2.68億噸，其中上海交易量持續(xù)領(lǐng)跑，已超1億噸，占比超40%，而重慶市場(chǎng)尚無(wú)核證減排成交記錄。

我國(guó)碳排放權(quán)交易與配額模式中存在的問(wèn)題

試點(diǎn)地區(qū)的多樣化管理政策及分割管理模式一定程度上影響全國(guó)碳交易市場(chǎng)的統(tǒng)一。一是各試點(diǎn)地區(qū)依照地區(qū)自身經(jīng)濟(jì)與排放特點(diǎn)，制定碳排放權(quán)交易管理辦法，導(dǎo)致了各試點(diǎn)地區(qū)就所納入的行業(yè)、排放權(quán)分配規(guī)則、分配方式出臺(tái)的政策有所不同。為實(shí)現(xiàn)全國(guó)范圍內(nèi)的碳達(dá)峰目標(biāo)以及碳中和愿景，全國(guó)統(tǒng)一的碳市場(chǎng)正在逐步完善，分割管理模式不利于政策統(tǒng)一的全國(guó)碳市場(chǎng)的形成。二是各試點(diǎn)地區(qū)之間未能形成統(tǒng)一的碳市場(chǎng)，阻礙了碳排放權(quán)在試點(diǎn)區(qū)域之間的流動(dòng)、降低了試點(diǎn)地區(qū)碳市場(chǎng)活力。在減排效果上則體現(xiàn)為碳價(jià)差異大，而碳價(jià)能夠釋放經(jīng)濟(jì)信號(hào)，倒逼排放主體進(jìn)行轉(zhuǎn)型升級(jí)，減少碳排放量。三是在試點(diǎn)效果方面，

因缺少跨地區(qū)交易及分配的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，降低了試點(diǎn)地區(qū)對(duì)培育全國(guó)統(tǒng)一碳市場(chǎng)的參考意義。

全國(guó)統(tǒng)一的碳市場(chǎng)覆蓋面不足，分配方案未考慮地區(qū)差異。一是全國(guó)統(tǒng)一的碳市場(chǎng)目前僅針對(duì)發(fā)電行業(yè)企業(yè)，尚有占全國(guó)碳排放60%的其他行業(yè)、企業(yè)暫未納入全國(guó)碳市場(chǎng)統(tǒng)一管理。全國(guó)碳市場(chǎng)對(duì)溫室氣體高排放單位的覆蓋程度不高，實(shí)際減排成效尚待檢驗(yàn)。二是《方案》中省級(jí)行政區(qū)碳排放配額分配方式為“由生態(tài)環(huán)境部按照標(biāo)準(zhǔn)確定重點(diǎn)排放單位的名單，名單內(nèi)企業(yè)統(tǒng)一按照基準(zhǔn)線法確定配額，省級(jí)配額由省級(jí)行政區(qū)域內(nèi)重點(diǎn)排放單位加總得出”，尚未將地區(qū)修正系數(shù)納入測(cè)算，導(dǎo)致該分配方式未能充分考慮到全國(guó)各省份、各地區(qū)之間經(jīng)濟(jì)水平、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、科學(xué)技術(shù)、綠色產(chǎn)業(yè)等發(fā)展不均衡的現(xiàn)實(shí)情況。

碳排放外部性給碳達(dá)峰與碳中和帶來(lái)的不確定性。庇古的外部性理論認(rèn)為，企業(yè)的排污行為造成的損失會(huì)由其他企業(yè)、個(gè)人以及整個(gè)社會(huì)共同承擔(dān)，相較于企業(yè)所獲得的收益，其本身基本不用承擔(dān)因此帶來(lái)的私人成本，所以從經(jīng)濟(jì)角度出發(fā)，不在控排范圍內(nèi)的企業(yè)會(huì)傾向于繼續(xù)排放甚至多排放。依據(jù)該理論，因目前我國(guó)碳市場(chǎng)覆蓋的區(qū)域及行業(yè)有限，未納入管理的行業(yè)及地區(qū)會(huì)傾向于繼續(xù)甚至增加碳排放，造成全社會(huì)碳排放量不降反升，給我國(guó)在承諾時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰與碳中和帶來(lái)潛在的不確定性。

國(guó)內(nèi)碳排放權(quán)交易與配額模式的建議

優(yōu)化排放主體配額測(cè)算方案，逐步提高有償發(fā)放比例。從EU ETS針對(duì)排放主體的分配測(cè)算方案的演變上來(lái)看，歷史排放法以及歷史強(qiáng)度法存在對(duì)已經(jīng)主動(dòng)開(kāi)展節(jié)能減排的主體的不公平，基準(zhǔn)線法在此方面則更為科學(xué)。全國(guó)統(tǒng)一碳市場(chǎng)在電力行業(yè)的分配上也統(tǒng)一采取了基準(zhǔn)線法的方式。未來(lái)，培育全國(guó)統(tǒng)一的碳市場(chǎng)更加有利于我國(guó)構(gòu)建一個(gè)交易量活躍、碳價(jià)合理的碳市場(chǎng)。建議相關(guān)職能部門(mén)可以先行制定以基準(zhǔn)線法為主的碳排放權(quán)分配測(cè)算指導(dǎo)意見(jiàn)，各試點(diǎn)地區(qū)碳市場(chǎng)根據(jù)指導(dǎo)意見(jiàn)逐步優(yōu)化分配測(cè)算方式，為全國(guó)統(tǒng)一碳市場(chǎng)奠定好基礎(chǔ)。從發(fā)放形式上看，免費(fèi)發(fā)放的形式因?yàn)檎褪袌?chǎng)之間的信息不對(duì)稱(chēng)而造成分配不當(dāng)，導(dǎo)致部分排放主體因分配不當(dāng)獲得超額利潤(rùn)，而拍賣(mài)分配的形式可以更好的體現(xiàn)“污染者付費(fèi)”的原則，政府也可以利用拍賣(mài)所得發(fā)展低碳、碳匯項(xiàng)目，形成良性循環(huán)，更加有利于為碳中和做好技術(shù)積累。但拍賣(mài)的方式確實(shí)會(huì)增加排放主體的成本，故執(zhí)行阻力較大。因此需要通過(guò)碳市場(chǎng)的分階段運(yùn)營(yíng)，培養(yǎng)排放主體碳排放需要付費(fèi)的觀念。建議我國(guó)參考EU ETS，逐步提高發(fā)放的碳排放權(quán)中以拍賣(mài)形式發(fā)放的比例，制定好未來(lái)以拍賣(mài)形式發(fā)放碳排放權(quán)的計(jì)劃，釋放碳排放需要付費(fèi)的信號(hào)。

平衡區(qū)域發(fā)展現(xiàn)狀，探索區(qū)域間碳配額方案。黨的十九大報(bào)告中明確指出，“我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”，而發(fā)展不均衡的主要表現(xiàn)形式就包含區(qū)域發(fā)展的不均衡。所以，在制定碳排放權(quán)分配方案時(shí)應(yīng)充分考慮區(qū)域發(fā)展不均衡的情況，這既符合我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要，也符合習(xí)近平總書(shū)記在中央工作會(huì)議講話中支持有條件的地方率先達(dá)峰的要求。具體實(shí)施方面，一是可以參考《京都議定書(shū)》“共同但有區(qū)別”的原則，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高、科學(xué)技術(shù)積累基礎(chǔ)好的區(qū)域率先制定達(dá)峰計(jì)劃，根據(jù)計(jì)劃形成排放權(quán)分配方案;二是參考我國(guó)和瑞典在國(guó)際上提出的依照“累計(jì)人均碳排放”和“累計(jì)單位GDP碳排放”的測(cè)算方案，充分考慮我國(guó)地區(qū)間歷史責(zé)任、經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及人口結(jié)構(gòu)等因素，科學(xué)分配碳排放權(quán);三是充分考慮到各省市目前的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)因素，從“經(jīng)濟(jì)含碳量”“高碳行業(yè)占比”等角度出發(fā)，尊重各省市的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型難度等現(xiàn)實(shí)情況，科學(xué)制定控（減）排計(jì)劃。

逐步擴(kuò)大控排行業(yè)范圍，推進(jìn)自愿減排與核證減排。鑒于我國(guó)目前經(jīng)濟(jì)與技術(shù)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)情況，目前納入碳市場(chǎng)管理的行業(yè)及地區(qū)還存在一定的局限性。這就可能造成暫未納入管理的行業(yè)以及地區(qū)的碳排放量無(wú)序增加，使得全國(guó)整體碳排放的失控，給我國(guó)在承諾時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰與碳中和帶來(lái)不確定性。從全國(guó)統(tǒng)一碳市場(chǎng)角度來(lái)說(shuō)，我國(guó)目前還處于僅對(duì)發(fā)電行業(yè)碳排放進(jìn)行控制的第一階段。盡管發(fā)電行業(yè)碳排放量所占比重較大，占據(jù)了接近我國(guó)總體碳排放量的40%，但也依然有占比高達(dá)60%的行業(yè)尚未納入碳排放的管理工作，因此應(yīng)盡快確認(rèn)其他行業(yè)納入全國(guó)統(tǒng)一碳市場(chǎng)的分階段計(jì)劃。由于基于覆蓋面擴(kuò)大的方法還需要一段時(shí)間逐步推進(jìn)，所以建議：一是參照CCX的模式建立自愿減排市場(chǎng)，鼓勵(lì)暫未納入強(qiáng)制控（減）排管理的排放主體，特別是國(guó)有企業(yè)、上市公司等，承擔(dān)社會(huì)責(zé)任、加入自愿減排市場(chǎng)，培養(yǎng)排放主體未來(lái)積極參與強(qiáng)制市場(chǎng)的能力和信心;二是相關(guān)職能部門(mén)做好分階段將暫未納入的行業(yè)、地區(qū)納入強(qiáng)制控（減）排管理的計(jì)劃，持續(xù)釋放監(jiān)管信號(hào)，以確保自愿減排市場(chǎng)交易的可持續(xù)發(fā)展、提升市場(chǎng)活力;三是鼓勵(lì)未納入強(qiáng)制減排管理的地區(qū)及行業(yè)開(kāi)發(fā)核證減排項(xiàng)目，并在市場(chǎng)建設(shè)初期適當(dāng)放寬核證自愿減排量在強(qiáng)制碳市場(chǎng)的使用比例，從而擴(kuò)大強(qiáng)制碳市場(chǎng)中排放主體對(duì)核證減排量的需求，刺激核證減排項(xiàng)目的開(kāi)展。

（作者單位：中國(guó)人民銀行南京分行）