宋寒凝 殷高峰

自2019年5月包商銀行被中國銀保監(jiān)會接管以來，地方性商業(yè)銀行的經營問題受到了廣泛關注，部分城市商業(yè)銀行存在不良資產規(guī)模大、貸款不良率偏高、計提的風險準備難以有效覆蓋不良貸款、風險較高的非標投資規(guī)模及占比偏大、資本充足率偏低等風險。在經濟下行壓力持續(xù)增加的環(huán)境下，商業(yè)銀行一旦面臨破產清算，相關利益人的保護機制問題勢必引起社會各界的高度關注。我國商業(yè)銀行市場退出的案例遠不及美國豐富。因此，美國應對商業(yè)銀行市場清退事件，并對相關利益人的合法權益進行保護的實踐經驗值得借鑒。

美國的商業(yè)銀行市場退出實踐

美國對于銀行類金融機構的破產清算和退出機制擁有悠久的歷史和豐富的實踐經驗，以保護銀行債權人利益、化解銀行風險、保持銀行業(yè)穩(wěn)定健康發(fā)展。美國聯(lián)邦存款保險公司（Federal Deposit Insurance Corporation， FDIC）數據顯示，2001～2019年全美破產倒閉的銀行類金融機構共557家，受美國次貸危機影響，2009年美國破產倒閉銀行數量大幅增加并于次年達到峰值，此后破產倒閉銀行數量隨著危機的消退而快速減少。從資產規(guī)模來看，上述倒閉銀行中100億美元以下的中小銀行數量占比超過98%。

界定商業(yè)銀行破產清算標準的法律法規(guī)

美國的銀行破產清算標準是界定銀行是否需要開啟破產清算流程的重要依據。盡管美國破產法對個人、團體及公司的破產清算標準進行了界定，但是銀行類金融機構破產具有特殊性，在主張破產主體和債權人利益的同時，還需要考慮銀行破產本身帶來的風險傳染和影響金融市場穩(wěn)定等問題。為此，美國政府通過立法對銀行類金融機構的破產進行了特殊規(guī)定，具體包括《聯(lián)邦存款保險法案》（1933年頒布）、《聯(lián)邦存款保險公司促進法》（1991年頒布）以及國家和地方銀行法中對金融機構破產的特殊規(guī)定。雖然金融機構破產清算有專門立法和特殊規(guī)定，但是這些立法和規(guī)定的法理學基礎、立法原則仍然與美國破產法一脈相承。

在銀行破產清算標準的界定方面，為了保證問題銀行救助及破產清算的及時性，除了常用的資產負債指標（資產負債結構、杠桿率等）和流動性指標（流動性資產規(guī)模及覆蓋率等）外，還引入了監(jiān)管類指標?！堵?lián)邦存款保險法案》指出，只要銀行監(jiān)管部門認為有必要通過保全銀行資產的方式維護銀行債權人的利益，銀行破產清算流程就可以啟動。比如，當監(jiān)管層發(fā)現商業(yè)銀行出現嚴重違規(guī)經營、經營戰(zhàn)略激進且嚴重偏離監(jiān)管規(guī)定的穩(wěn)健經營標準、管理層嚴重失職等高風險行為時，即使風險沒能立即從銀行經營和財務指標中體現出來，為了及時止損并保護利益相關方，也應該考慮執(zhí)行破產清算?！堵?lián)邦存款保險公司改進法》認為，美國商業(yè)銀行出現風險甚至破產的主要原因是資本充足率偏低，因此規(guī)定，當一家商業(yè)銀行資本對其風險加權資產的覆蓋率（即資本充足率）不足2%的狀態(tài)超過90天，銀行監(jiān)管部門就必須對該銀行采取警告、約談和責令整改等措施，必要時可以做出對銀行實施接管和破產清算的決定。這樣一來，對商業(yè)銀行破產清算標準的界定就成為了監(jiān)管部門的重要職責。通過明確的監(jiān)管指標對商業(yè)銀行破產清算標準進行界定，既減少了監(jiān)管層自由裁量對商業(yè)銀行業(yè)務的過度干預，又避免了監(jiān)管層因“唯經營財務指標論”錯過銀行破產清算最佳時機。

以聯(lián)邦存款保險公司為核心的商業(yè)銀行處置體系

美國聯(lián)邦存款保險公司（FDIC）設立于1933年，其設立目的在于維護公眾信心和金融系統(tǒng)的穩(wěn)定，為美國儲戶提供存款保險保障，以及接管破產清算銀行等相關任務。

FDIC一直扮演著美國商業(yè)銀行唯一法定“接管者”和“清理者”角色。對于普通的商業(yè)銀行，FDIC是唯一的接管人;對于州立銀行，FDIC也可以被銀行所在州的監(jiān)管部門指定為接管人。此外，當政府和銀行監(jiān)管層決定對問題銀行實施救助時，還可以指定FDIC為銀行財產管理者，負責對銀行財產施以保全。

相關立法方面，《1987年銀行公平競爭法案》賦予FDIC在處置問題銀行時成立過渡銀行（Bridge Bank）的權利，FDIC可以通過管理過渡銀行接管問題銀行的資產和負債，保證問題銀行主營業(yè)務的正常經營，盡可能地減小銀行破產成本并保護銀行債權人的利益。在此基礎上，1991年《聯(lián)邦存款保險公司改進法》指定FDIC為美國各州立銀行的主要監(jiān)管者和法定接管人。對于經營和財務風險很大、滿足破產條件的商業(yè)銀行，FDIC可以自行啟動破產清算流程，從問題銀行高層手中接管銀行控制權、主營業(yè)務決策權和財產管理處置權。

美國政府通過立法不斷強化FDIC的銀行處置職能，以FDIC為核心的銀行處置體系逐漸形成。作為銀行處置的主體，FDIC身兼問題銀行業(yè)務接管人、代理控制人、代位債權人、財產管理人、破產受托人等一系列重要角色，享有的權力覆蓋銀行處置全部流程。FDIC作為負責銀行破產清算事務的獨立機構，首先要從銀行儲戶、債券持有者、股東等債權人處調查，并獲取詳細債權信息，對債權的規(guī)范性和合法性進行甄別，然后需要在法律賦予的權責范圍內對銀行資產進行接管、清償或者轉讓。FDIC作為獨立的銀行破產清算管理機構，其行為不會受到法院或銀行監(jiān)管機構的制約，銀行股東、高管和一般債權人也無權干涉FDIC在銀行破產清算過程中的決策。

為了充分保護存款人的利益，FDIC強制要求美國絕大多數銀行類金融機構參與存款保險。截至2019年6月底，FDIC受保存款占比超過六成，受保存款賬戶基本實現全覆蓋，未受保存款賬戶占比不足1%。

商業(yè)銀行處置方式和利益相關方受償順序

FDIC憑借其對商業(yè)銀行的處置權，在銀行破產處置流程方面已經趨于成熟。如果有商業(yè)銀行面臨嚴重的經營、財務風險并存在破產可能，FDIC會接管該銀行并收集該銀行的詳細信息并評估其資產，評估對比后，本著控制處置成本、提高處置效率的原則選出最優(yōu)方案。FDIC處置問題銀行的方式主要有三種：收購重整、經營救助和破產清算。

收購重整。所謂收購重整是指把問題銀行交付其他收購方（一般也是金融機構）進行業(yè)務和資產重整，以期經營好轉并擺脫風險的處置方法，是FDIC最常用的處置手段，對風險暴露銀行的持續(xù)經營較為有利。在美國商業(yè)銀行破產重整的過程中，信息披露要求較為嚴格，首先要披露待重整銀行機構的基本信息，包括股權結構、歷史沿革、主營業(yè)務、財務狀況等，在此基礎上還需要披露銀行具體遭受了哪些經營風險和財務風險、銀行破產清算過程中的資產處理辦法和擬采取的計劃、各類債權人在破產清算程序下預計可得到的清償數額等信息。

經營救助。美國在處置問題銀行時，特別重視對問題銀行業(yè)務的救助。相對于實體企業(yè)風險，金融機構風險傳染性更強，收購重整可能會造成問題銀行經營風險和財務風險在機構間傳染，甚至誘發(fā)整個金融市場的風險。鑒于此，FDIC會聯(lián)合美國財政部等政府部門向風險暴露銀行提供救助，包括財政撥款注資、購買優(yōu)先股等方式。但是，FDIC和政府部門可能會因此加大對問題銀行的干預，對銀行既有的股東權益形成稀釋，甚至改變銀行既有的運營方式，導致銀行自主經營能力受到限制，從而不利于受助銀行未來業(yè)務的好轉。

破產清算。當問題銀行經營和財務風險處于很高水平，常規(guī)的收購和救助手段仍然難以為繼時，該類銀行將會被美國貨幣監(jiān)理署（OCC）或者當地銀行監(jiān)管層接管，然后由FDIC作為清算人接管破產清算銀行的債權債務關系，負責具體清償，最大限度地幫助破產清算機構的債權人回收債權。

關于美國商業(yè)銀行處置利益相關方受償優(yōu)先級問題，聯(lián)邦存款保險法和銀行破產法均將存款類債權放在了優(yōu)先受償的“第一順位”。在美國商業(yè)銀行破產清償的實踐中，被存款保險覆蓋的銀行儲戶能夠在第一時間得到FDIC的全額理賠。理賠后FDIC獲得代位求償權，成為破產清償銀行的實際債權人。沒有存款保險的儲戶與已取得代位求償權的FDIC處于同一求償順位，獲償比例按照各自的債權比例分配。商業(yè)銀行破產清算資金優(yōu)先分配給存款債權人和擁有代位權的FDIC后，如果還有資金剩余，該部分資金會繼續(xù)按照非存款類債務的一般債權人、銀行股東的順序進行分配，其中優(yōu)先股股東獲償順序優(yōu)先于普通股股東。

美國實踐對我國銀行業(yè)的啟示

我國商業(yè)銀行破產重整的過程與政府的推動密不可分，政府介入可以保證問題銀行順利完成一系列復雜的清算及退出程序，表1列舉了我國銀行業(yè)已經出現的銀行破產處置案例。在包商銀行案例中，存款保險與中央銀行最后貸款人職能共同保障了破產清算的執(zhí)行：存款保險根據國務院《存款保險條例》第五條的規(guī)定向包商銀行儲戶提供了50萬元的最高償付額，其余超過50萬元的存款由中國人民銀行兜底。

政府介入有助于穩(wěn)定銀行業(yè)、維護金融體系信用，但仍有不足之處。第一，政府干預程度過高，銀行容易對政府形成依賴，甚至形成政府無條件兜底的“幻覺”，弱化銀行自我約束動力，進而帶來道德風險。第二，政府隱性擔保顯性化，兌現最后貸款人的角色，政府成本會增加，且一旦處理不當會損害政府公信力。第三，政府主導的模式通常一事一議，容易形成過度干預和地方保護主義，且處置過程涉及眾多部門，協(xié)調成本過高易拖慢處置程序，損害債權人合法權益。結合前述對美國商業(yè)銀行救助實踐情況的分析，我國對處于風險暴露狀態(tài)的商業(yè)銀行的救助體制機制可以從以下方面尋求改進。

健全問題銀行市場化退出機制

在競爭激烈的銀行業(yè)市場中，問題銀行的存在和退出市場是時有發(fā)生的正常事件，中國的監(jiān)管機構應借鑒美國商業(yè)銀行的處理方式，建立健全以存款保險為基礎的市場化退出機制。在問題銀行退出市場的過程中，應參照美國FDIC處置方式，嘗試利用收購重整、安排過橋銀行、發(fā)動保障基金經營救助等方式靈活處置，同時將保護債權人的切身利益作為處置準則貫穿始終。

中小銀行須受到特別關注，監(jiān)管機構應積極探索并改進中小銀行救助或自主退出路徑，避免出現中小銀行“太小而不受重視”的情況，使得風險暴露的中小銀行資本狀況進一步惡化。借鑒美國FDIC經驗，成立中小銀行資產管理機構，專業(yè)承接和處理中小銀行破產后的債務債權問題，有利于問題銀行的早期監(jiān)管，使得中小銀行的不良資產能夠實現更加市場化、專業(yè)化地處理，同時保障債權人的合法權益。

完善問題銀行市場退出法律體系

借鑒美國風險暴露銀行清算和退出實踐經驗，貫徹落實金融穩(wěn)定理事會發(fā)布的《金融機構有效處置機制核心要素》要求，進一步健全和完善我國金融機構風險處置相關法律條款，整合現有零散法規(guī)，清晰界定出問題銀行從早期發(fā)現、制定救助計劃、制定處置計劃與處置方案，到損失分擔、債權償付、清算退出的完整架構，建立全過程的操作細則，及時、準確地進行信息披露和信息公開，避免由于信息不對稱而損害債權人的合法權益。

除此之外，還應該制定或完善相關法律法規(guī)，對我國存款保險機構在商業(yè)銀行救助與處置方面的職能和作用進行更加明確地界定，明確處置過程中央行、銀保監(jiān)會等權責劃分，明確市場參與者的具體權利義務，規(guī)范操作流程，從法律層面梳理問題銀行退出市場的監(jiān)管協(xié)作與信息共享機制。

建立風險補償機制

保證優(yōu)先清償模式，確保異議債權人清償順位的優(yōu)先級。同時，明確損失分攤機制，股東和無擔保債權人要優(yōu)于公共基金承擔損失，公共基金作為兜底安排。損失和處置成本要按照法定順序由股東、無擔保債權人和未投保存款人承擔，確保風險分配的公平性，動用的公共基金要能通過出售資產或其他收費方式等收回。

在問題銀行處置過程中，要有一系列行之有效的處理措施，包括強制轉移資產和負債、設立過橋機構、限制股東權利、更換高管和董事、調整和終止合同等。通過風險分擔和補償機制，及時且最大限度地止損，進而對相關利益人的合法權益進行保障。

（作者單位：對外經濟貿易大學，武漢大學）