婁飛鵬

2021年《政府工作報(bào)告》提出“規(guī)范發(fā)展第三支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)”?！笆奈濉币?guī)劃和2035年遠(yuǎn)景綱要提出“發(fā)展多層次、多支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，規(guī)范發(fā)展第三支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)”。我國于2000年進(jìn)入老齡化社會(huì)，不僅進(jìn)入老齡化社會(huì)的速度較快，而且在此之后人口老齡化水平快速提高，未來人口老齡化水平長期處于高位，面臨人口老齡化的“高原”而非“高峰”。正是如此，需要實(shí)施積極應(yīng)對(duì)人口老齡化的戰(zhàn)略，也需要發(fā)展多層次、多支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，而其中又需要把建立第三支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)作為重點(diǎn)?；诖?，文章從發(fā)展第三支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)的必要性出發(fā)，分析第三支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)發(fā)展中存在的問題，并有針對(duì)性地提出相關(guān)建議。

發(fā)展第三支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)勢在必行

發(fā)展多支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)是多個(gè)國家共同的做法，也被實(shí)踐證明是切實(shí)可行的選擇。我國的人口老齡化具有“未富先老”“未備先老”的特點(diǎn)，老年人數(shù)量較大并且增長迅速，單獨(dú)依靠政府、用人單位來解決養(yǎng)老問題的可行性較低。養(yǎng)老保險(xiǎn)三支柱體系的實(shí)質(zhì)是政府、用人單位和個(gè)人三方共同承擔(dān)養(yǎng)老責(zé)任。從國外實(shí)踐和我國的現(xiàn)實(shí)情況看，發(fā)展多支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)體系是必然選擇。就目前的情況看，第一支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)進(jìn)一步發(fā)展的空間較小，第二支柱職業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋人群增長勢頭趨緩，需要積極發(fā)掘第三支柱的潛力。

發(fā)展多支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)是全球各國較為普遍的選擇。1994年，世界銀行在總結(jié)部分發(fā)達(dá)國家改革經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，提出建立多支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)，具體包括在國內(nèi)通用的現(xiàn)收現(xiàn)付制為主的第一支柱基礎(chǔ)養(yǎng)老保險(xiǎn)，基于雇傭關(guān)系基金積累為主的第二支柱職業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)以及個(gè)人儲(chǔ)蓄為主的第三支柱私人養(yǎng)老保險(xiǎn)。在養(yǎng)老保險(xiǎn)三支柱體系中，第一支柱采用現(xiàn)收現(xiàn)付制，第二、第三支柱采用完全積累制。目前，美國、日本、德國、英國等全球主要國家大多建立了養(yǎng)老保險(xiǎn)三支柱體系。

我國人口老齡化的實(shí)際情況決定了發(fā)展多支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)的必要性。一方面，“未富先老”“未備先老”是我國人口老齡化的重要特點(diǎn)，需要政府、用人單位和個(gè)人共同努力應(yīng)對(duì)人口老齡化。根據(jù)世界銀行的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，2002年，全球65歲及以上人口占總?cè)丝诘谋壤^7%時(shí)，人均GDP為5534美元;而2000年我國步入老齡化社會(huì)時(shí)的人均GDP是959美元，不到當(dāng)年全球人均GDP的1/5。另一方面，我國老年人口絕對(duì)數(shù)量較大，并且老齡化水平提高的速度快。2002年，我國65歲及以上人口突破1億人，之后一直為全球之最。根據(jù)世界銀行的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，2019年，我國65歲及以上人口總數(shù)為1.6億人，占全球65歲及以上人口總數(shù)6.98億人的22.97%;我國65歲及以上人口占比在1960～1999年提高2.99個(gè)百分點(diǎn)、2000～2019年提高4.66個(gè)百分點(diǎn)，老齡化加速態(tài)勢明顯。在此背景下，更需要發(fā)展多支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)，充分調(diào)動(dòng)多方的力量共同解決養(yǎng)老問題。

我國第三支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)有較大發(fā)展空間。1991年6月26日，《國務(wù)院關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》（國發(fā)〔1991〕33號(hào)）提出：“隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，逐步建立起基本養(yǎng)老保險(xiǎn)與企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)和職工個(gè)人儲(chǔ)蓄性養(yǎng)老保險(xiǎn)相結(jié)合的制度。”經(jīng)過多年的改革發(fā)展，我國已初步建立了基本養(yǎng)老保險(xiǎn)為第一支柱，企業(yè)年金和職業(yè)年金為第二支柱，個(gè)人稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)等為第三支柱的三支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)體系。根據(jù)人社部和銀保監(jiān)會(huì)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，截至2020年底，我國參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的人數(shù)為99882萬人，參加企業(yè)年金的人數(shù)為2718萬人，參加個(gè)人稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)的人數(shù)為4.88萬人。

不難發(fā)現(xiàn)，多支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)體系發(fā)展不均衡。第一支柱基本養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋面已經(jīng)較廣，且實(shí)際運(yùn)行中嚴(yán)重依賴基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，社會(huì)統(tǒng)籌賬戶收不抵支，個(gè)人賬戶空賬運(yùn)行問題突出，面臨較大的壓力。第二支柱中職業(yè)年金本身覆蓋人群有限，且為強(qiáng)制參加，企業(yè)年金2015年以來新增人數(shù)在下降，進(jìn)一步發(fā)展需要改革創(chuàng)新，調(diào)動(dòng)廣大中小企業(yè)和民營企業(yè)建立企業(yè)年金的積極性，擴(kuò)大行業(yè)覆蓋面，推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。第三支柱個(gè)人稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)自2018年5月起試點(diǎn)，是自愿的、商業(yè)性的體系，未來有較大的發(fā)展空間。

第三支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)發(fā)展存在的問題

我國于2018年5月1日在上海等地開始個(gè)人稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)，也就是第三支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)?？傮w來看，試點(diǎn)成效不是很理想，從中反映出的問題主要包括：個(gè)人的養(yǎng)老規(guī)劃、養(yǎng)老儲(chǔ)備意識(shí)有待進(jìn)一步加強(qiáng)，對(duì)第三支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)的認(rèn)識(shí)存在偏差;在試點(diǎn)成立之初，政策的支持力度不夠，能夠真正享受到政策優(yōu)惠的群體較為有限;金融產(chǎn)品單一，供給方較為集中，產(chǎn)品設(shè)計(jì)的客戶體驗(yàn)不好;個(gè)別機(jī)構(gòu)借機(jī)實(shí)施違規(guī)違法行為，欺騙廣大消費(fèi)者，擾亂了市場秩序。

理解認(rèn)識(shí)存在偏差。一方面，居民個(gè)人儲(chǔ)備養(yǎng)老資產(chǎn)的意識(shí)不夠強(qiáng)，尤其是年輕人群體和低收入群體。中國養(yǎng)老金融50人論壇2020年的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，各年齡段未參與養(yǎng)老金融市場的人口占比依次為18～29歲為35.16%、30～39歲為12.34%、40～49歲為15.36%、50～59歲為13.47%、60歲及以上為23.57%，不同收入水平未參與養(yǎng)老金融市場的人口占比依次為3000元及以下為33.90%、3001～5000元為28.30%、5001～10000元為25.81%、10001～15000元為3.49%、15001元及以上為2.49%。另一方面，居民在養(yǎng)老儲(chǔ)備方面，仍然更偏好銀行存款和理財(cái)。中國養(yǎng)老金融50人論壇2020年的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，72.07%的調(diào)查對(duì)象儲(chǔ)備養(yǎng)老資產(chǎn)的方式是銀行存款或者理財(cái)，這也是國內(nèi)居民偏好最大的養(yǎng)老資產(chǎn)儲(chǔ)備方式。

政策支持力度不夠。第一，政策明確的受益群體范圍有限。2018年4月2日，《關(guān)于開展個(gè)人稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的通知》（財(cái)稅〔2018〕22號(hào)）規(guī)定，個(gè)人繳費(fèi)稅前扣除標(biāo)準(zhǔn)是，取得工資薪金、連續(xù)性勞務(wù)報(bào)酬所得的個(gè)人，扣除限額按照當(dāng)月工資薪金、連續(xù)性勞務(wù)報(bào)酬收入的6%和1000元孰低的辦法確定;個(gè)體工商戶生產(chǎn)經(jīng)營所得、對(duì)企事業(yè)單位的承包承租經(jīng)營所得的個(gè)體工商戶業(yè)主、個(gè)人獨(dú)資企業(yè)投資者、合伙企業(yè)自然人合伙人和承包承租經(jīng)營者，扣除限額按照不超過當(dāng)年應(yīng)稅收入的6%和12000元孰低的辦法確定。這一規(guī)定本身將農(nóng)民、農(nóng)民工和無業(yè)人員排除在外，限制了受益群體范圍。第二，政策的激勵(lì)力度不夠。財(cái)稅〔2018〕22號(hào)文規(guī)定，個(gè)人領(lǐng)取商業(yè)養(yǎng)老金征稅標(biāo)準(zhǔn)是25%部分予以免稅，其余75%部分按照10%的比例稅率計(jì)算繳納個(gè)人所得稅。2018年10月，我國個(gè)人所得稅免征額即起征點(diǎn)提高至每月5000元或每年60000元，并設(shè)立子女教育、繼續(xù)教育、大病醫(yī)療、住房貸款利息或者住房租金、贍養(yǎng)老人等專項(xiàng)附加扣除，個(gè)人所得稅稅率下降。據(jù)此計(jì)算，即使不考慮通貨膨脹等因素，個(gè)人年應(yīng)稅收入超過100800元，購買個(gè)人稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)才能真正享受到稅收優(yōu)惠。根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)，2018年我國規(guī)模以上單位、城鎮(zhèn)非私營單位、城鎮(zhèn)私營單位就業(yè)人員的年平均工資依次為68380元、84213元和49575元，收入水平較高的東部地區(qū)依次為74754元、93178元和55230元。據(jù)此推測，參加個(gè)人稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)并且能夠享受到稅收優(yōu)惠的人員并不多。

也正因如此，個(gè)人稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)出現(xiàn)了初期參與人數(shù)較快增長，之后則趨于停滯的情況。2018年6月7日上海簽發(fā)全國首張個(gè)人稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)保單，至當(dāng)月30日共有4.45萬人投保，累計(jì)保費(fèi)1.55億元。但截至2019年6月底，個(gè)人稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)投保人共計(jì)4.52萬人，累計(jì)保費(fèi)收入2億元，較2018年6月底并未明顯增加。2020年底個(gè)人稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)投保人共計(jì)4.88萬人，累計(jì)保費(fèi)收入4.26億元。

金融產(chǎn)品供給單一。國內(nèi)第三支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)目前只有個(gè)人稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)，并且在試點(diǎn)初期賣方市場集中度較高，少數(shù)保險(xiǎn)公司的產(chǎn)品設(shè)計(jì)等直接影響客戶體驗(yàn)。除了保險(xiǎn)公司之外，基金公司、資產(chǎn)管理公司、信托公司開發(fā)的用于養(yǎng)老的目標(biāo)日期型基金、理財(cái)產(chǎn)品、信托產(chǎn)品等基本是空白的。

市場存在違規(guī)違法行為。在正規(guī)的第三支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)產(chǎn)品市場供應(yīng)單一的情況下，面對(duì)巨大的市場需求，個(gè)別機(jī)構(gòu)開始假借養(yǎng)老之名實(shí)施違法違規(guī)行為，銷售不符合養(yǎng)老特點(diǎn)的金融產(chǎn)品，以高額分紅為誘餌開展非法集資，假借“以房養(yǎng)老”個(gè)人房產(chǎn)抵押貸款實(shí)施詐騙，欺騙廣大消費(fèi)者，老年人是主要受害群體。

規(guī)范發(fā)展第三支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)的建議

規(guī)范發(fā)展第三支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)就是要讓個(gè)人積極參與進(jìn)來，讓個(gè)人在養(yǎng)老資產(chǎn)積累中承擔(dān)起應(yīng)有的責(zé)任。第三支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)的良性發(fā)展，有助于降低第一、第二支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)的壓力，分?jǐn)傉陴B(yǎng)老中的責(zé)任。因此，政府需要采取積極措施，為個(gè)人參與創(chuàng)造較好的條件，鼓勵(lì)和引導(dǎo)個(gè)人參與。個(gè)人也需要正確認(rèn)識(shí)第三支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)，切實(shí)樹立投資養(yǎng)老理念，根據(jù)自身?xiàng)l件積極參與養(yǎng)老資產(chǎn)積累。金融機(jī)構(gòu)積極參與進(jìn)來為個(gè)人參與第三支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)提供更好的金融產(chǎn)品和服務(wù)。

加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)。一是堅(jiān)持系統(tǒng)觀念，把養(yǎng)老保險(xiǎn)三支柱作為一個(gè)整體統(tǒng)籌考慮，建立三支柱間的對(duì)接機(jī)制。在發(fā)展第三支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)的同時(shí)，可探索適當(dāng)降低第一支柱基本養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)水平，尤其是降低企業(yè)繳費(fèi)負(fù)擔(dān)，做好劃轉(zhuǎn)部分國有資本充實(shí)社?；鸸ぷ?，改革完善第二支柱企業(yè)年金和職業(yè)年金制度。二是瞄準(zhǔn)建立個(gè)人賬戶制度，具體賬戶設(shè)置可以參考住房公積金賬戶制度設(shè)計(jì)，對(duì)個(gè)人設(shè)立專門的獨(dú)立于現(xiàn)有一類、二類賬戶的銀行賬戶，以便于后續(xù)打通各個(gè)賬戶。另外，考慮養(yǎng)老金性質(zhì)需要，擴(kuò)大投資范圍以追求保值增值，也要考慮在一定額度內(nèi)保障本金安全。三是統(tǒng)籌推進(jìn)稅收制度改革尤其是個(gè)人所得稅改革，優(yōu)化收入分配尤其是提高中低收入群體收入水平。

加大政策支持。一是對(duì)第三支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)環(huán)節(jié)、投資收益、領(lǐng)取環(huán)節(jié)明確規(guī)定稅收優(yōu)惠，并結(jié)合個(gè)人所得稅、通貨膨脹、收入水平提高等因素建立動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。在具體操作上可探討實(shí)施差異化制度安排，對(duì)于高收入群體參與第三支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)，推動(dòng)其切實(shí)享受稅收優(yōu)惠;對(duì)于收入較低的群體，研究在領(lǐng)取階段一定限額內(nèi)免稅;對(duì)于無業(yè)人員、農(nóng)民群體等，研究采用個(gè)人繳費(fèi)結(jié)合政府補(bǔ)貼的方式鼓勵(lì)其積極參與。二是簡化稅前抵扣標(biāo)準(zhǔn)，方便用人單位和稅務(wù)部門操作、方便個(gè)人計(jì)算收益和參與。三是推動(dòng)其他養(yǎng)老類金融產(chǎn)品也仿照個(gè)人稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)取得稅收遞延優(yōu)惠。

完善監(jiān)管措施。一是豐富金融機(jī)構(gòu)類型，在保險(xiǎn)參與的基礎(chǔ)上，研究將銀行、基金、信托等金融機(jī)構(gòu)納入進(jìn)來。二是豐富金融產(chǎn)品供給，在個(gè)人稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)的基礎(chǔ)上，明確合格金融產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)并擴(kuò)大合格金融產(chǎn)品范圍，研究將符合條件的理財(cái)產(chǎn)品、信托產(chǎn)品、基金產(chǎn)品、商業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品等納入第三支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人投資產(chǎn)品范圍。三是在金融機(jī)構(gòu)和金融產(chǎn)品方面做好監(jiān)管準(zhǔn)入并及時(shí)公布名單，引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)有序開展競爭，保障金融產(chǎn)品切實(shí)符合第三支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)的需要。四是充分考慮相關(guān)監(jiān)管分散在人社、金融、財(cái)政、民政、工商等多個(gè)部門的情況，建立部門間長效溝通機(jī)制，形成監(jiān)管合力，減少監(jiān)管空白和重復(fù)監(jiān)管，必要時(shí)研究成立專門的監(jiān)管部門。五是推動(dòng)公安、監(jiān)管等多部門合作，加強(qiáng)對(duì)養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域各類違法違規(guī)行為的打擊力度。

規(guī)范產(chǎn)品供給。一是關(guān)注不同生命周期階段人口的需求，創(chuàng)新研發(fā)具有針對(duì)性的金融產(chǎn)品，不斷豐富金融產(chǎn)品種類。二是突出養(yǎng)老特征，提高專業(yè)投資能力，秉承長期投資、價(jià)值投資、安全投資理念，充分考慮養(yǎng)老保險(xiǎn)的資金特點(diǎn)和風(fēng)險(xiǎn)偏好，創(chuàng)新投保簡便、交費(fèi)靈活、收益穩(wěn)健的養(yǎng)老投資產(chǎn)品。三是做好產(chǎn)品設(shè)計(jì)，確定好資產(chǎn)配置種類和比例、產(chǎn)品期限，保障養(yǎng)老金安全和增值，豐富銷售渠道并提高渠道的便利性。四是參考國外經(jīng)驗(yàn)和國內(nèi)實(shí)際情況，提高權(quán)益類資產(chǎn)投資占比，適當(dāng)擴(kuò)大投資標(biāo)的范圍，有效豐富投資渠道。

做好權(quán)益保護(hù)。一是推動(dòng)金融機(jī)構(gòu)積極履行社會(huì)責(zé)任，規(guī)范開展信息披露，結(jié)合自身專業(yè)知識(shí)儲(chǔ)備較多的情況，做好金融知識(shí)普及、金融投資者教育、金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)。二是要求監(jiān)管部門切實(shí)考慮養(yǎng)老金投資的長期性這一因素，督促金融機(jī)構(gòu)做好信息披露，切實(shí)做到信息全面透明;加大違規(guī)金融產(chǎn)品懲處，對(duì)于假借養(yǎng)老之名，而實(shí)際上不符合養(yǎng)老需求的金融產(chǎn)品加大打擊懲處力度。三是需要政府?dāng)U大宣傳，讓消費(fèi)者明確第三支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)是積累養(yǎng)老資產(chǎn)，讓個(gè)人老年生活更有保障，而非簡單的長期儲(chǔ)蓄;引導(dǎo)個(gè)人發(fā)揮自身能動(dòng)性，既要踴躍參與，又要結(jié)合自身情況和養(yǎng)老期待，量力而行;鼓勵(lì)引導(dǎo)年輕人盡早開展養(yǎng)老規(guī)劃并付諸實(shí)施，積極參與第三支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)，秉承長期和價(jià)值投資理念積累養(yǎng)老資產(chǎn)。

（作者單位： 中國郵政儲(chǔ)蓄銀行總行）