李佳

隨著我國(guó)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的穩(wěn)步推進(jìn)，大量農(nóng)民離開農(nóng)村向城市遷移，導(dǎo)致農(nóng)村大量農(nóng)房、宅基地常年閑置，農(nóng)村宅基地成了“沉睡的土地資產(chǎn)”。但與此同時(shí)，“由于我國(guó)農(nóng)村土地資源總量有限，且在實(shí)施最嚴(yán)格的耕地保護(hù)政策下，要推動(dòng)鄉(xiāng)村振興發(fā)展，土地要素成為了一個(gè)重要的制約因素?！盵1]在此背景下，2018年中央農(nóng)村工作會(huì)議提出了完善產(chǎn)權(quán)與要素市場(chǎng)配置的要求，關(guān)注市場(chǎng)和生產(chǎn)要素在激活農(nóng)村閑置宅基地與農(nóng)房問(wèn)題中的重要功能。重慶市作為西部地區(qū)唯一直轄市和全國(guó)首個(gè)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革實(shí)驗(yàn)區(qū)，大城市、大農(nóng)村、大山區(qū)、大庫(kù)區(qū)特征明顯，城鄉(xiāng)區(qū)域間差異較大，生態(tài)保護(hù)、脫貧攻堅(jiān)任務(wù)艱巨，如何真正以改革為契機(jī)，釋放改革紅利，盤活農(nóng)村資源，如何完整準(zhǔn)確理解農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”（所有權(quán)、使用權(quán)、資格權(quán)）政策，并結(jié)合重慶實(shí)際探索有效的實(shí)現(xiàn)方式、完善相應(yīng)的體制機(jī)制，成為當(dāng)前重慶市縮小城鄉(xiāng)差距、推動(dòng)鄉(xiāng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要課題。

一、重慶市農(nóng)村宅基地改革試點(diǎn)的實(shí)踐考察

2015年2月27日第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十三次會(huì)議通過(guò)了《關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院在北京市大興區(qū)等三十三個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）行政區(qū)域暫時(shí)調(diào)整實(shí)施有關(guān)法律規(guī)定的決定》，重慶市大足區(qū)被列為試點(diǎn)區(qū)域。[2]在試點(diǎn)過(guò)程中，該區(qū)先后就農(nóng)村宅基地的三權(quán)分置、流轉(zhuǎn)等工作，制定出臺(tái)了《重慶市大足區(qū)農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”改革試點(diǎn)實(shí)施方案》《重慶市大足區(qū)農(nóng)村宅基地管理辦法（試行）》《重慶市大足區(qū)農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法（試行）》等規(guī)范性文件，對(duì)宅基地“三權(quán)分置”，特別是宅基地自愿有償退出、流轉(zhuǎn)以及使用權(quán)等做了明確規(guī)定。

“資格權(quán)”作為宅基地“三權(quán)”中最具爭(zhēng)議的“增設(shè)權(quán)利”，繼2018年中央農(nóng)村工作會(huì)議中明確表述后，便引發(fā)了法律界、實(shí)務(wù)界的廣泛關(guān)注和激烈爭(zhēng)論，而“資格權(quán)”的界定以及實(shí)現(xiàn)路徑正是宅基地三權(quán)分置的難點(diǎn)。

“資格權(quán)”的初次問(wèn)世，是為了確保農(nóng)村宅基地作為農(nóng)民農(nóng)村住房保障性功能的初衷，是為了給自愿退出宅基地的農(nóng)民吃下一顆“定心丸”，特別是針對(duì)無(wú)法長(zhǎng)期在城市生存下去的部分進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)村人口，最終在城市，不至于“居無(wú)定所”而設(shè)置的保留性權(quán)利。但目前對(duì)于“資格權(quán)”的實(shí)現(xiàn)路徑，普遍存在爭(zhēng)議。重慶市大足區(qū)在《重慶市大足區(qū)農(nóng)村宅基地管理辦法》第十條中明確規(guī)定，通過(guò)轉(zhuǎn)讓、入股（聯(lián)建）、租賃、贈(zèng)與等方式流轉(zhuǎn)宅基地使用權(quán)或有償退出農(nóng)村宅基地的，申請(qǐng)農(nóng)村宅基地不予批準(zhǔn)。大足區(qū)對(duì)“資格權(quán)”的實(shí)現(xiàn)路徑，結(jié)合重慶實(shí)際采用了相對(duì)穩(wěn)妥謹(jǐn)慎的態(tài)度。

二、重慶市深化農(nóng)村宅基地制度改革面臨的主要困境

在大足區(qū)改革試點(diǎn)基礎(chǔ)上，重慶市正按照中央決策部署繼續(xù)深化農(nóng)村宅基地制度改革，但在此過(guò)程也面臨一些實(shí)踐困境。

（一）多頭政策疊加觀望導(dǎo)致不愿退地

農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”是近年來(lái)提出的概念，但在重慶市范圍內(nèi)涉及農(nóng)村宅基地的相關(guān)政策已經(jīng)實(shí)行很長(zhǎng)時(shí)間。從2010年8月15日開始，重慶市戶籍制度改革在全市范圍內(nèi)正式施行。2010年《重慶市人民政府辦公廳關(guān)于推進(jìn)重慶市戶籍制度改革有關(guān)問(wèn)題的通知》明確指出：“為了確保轉(zhuǎn)戶居民實(shí)現(xiàn)平穩(wěn)過(guò)渡，重慶市戶籍改革政策中對(duì)轉(zhuǎn)戶居民承包地和宅基地的退出設(shè)定了3年過(guò)渡期，允許轉(zhuǎn)戶居民最長(zhǎng)3年內(nèi)繼續(xù)保留宅基地、承包地的使用權(quán)及收益權(quán)。過(guò)渡期結(jié)束后，可繼續(xù)按照依法自愿的原則處置農(nóng)村土地，不強(qiáng)制農(nóng)民退出土地?！盵3]

根據(jù)2010年《重慶市人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)重慶市戶籍制度改革農(nóng)村土地退出與利用辦法（試行）的通知》規(guī)定，“轉(zhuǎn)戶居民可按有關(guān)規(guī)定流轉(zhuǎn)其農(nóng)村宅基地使用權(quán)及房屋所有權(quán)、承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，也可按本辦法規(guī)定自愿退出并獲得補(bǔ)償?！盵4]另根據(jù)《重慶市地票管理辦法》規(guī)定，“宅基地及其附屬設(shè)施用地復(fù)墾，由農(nóng)戶自愿提出申請(qǐng);申請(qǐng)宅基地復(fù)墾的農(nóng)戶應(yīng)當(dāng)有其他合法穩(wěn)定住所;農(nóng)戶的宅基地復(fù)墾后，不得新申請(qǐng)宅基地;確因法定情形需新申請(qǐng)宅基地的，應(yīng)當(dāng)以有償方式取得?！盵5]

可見，農(nóng)村宅基地三權(quán)分置改革雖然是近年來(lái)的新提法，但該制度改革實(shí)際上與戶籍制度、土地復(fù)墾制度、地票制度等緊密相連。由于不同制度的制定初衷、制定政策的側(cè)重點(diǎn)不同，以及制定文件的社會(huì)背景不同等，導(dǎo)致農(nóng)民在退出宅基地時(shí)，能獲得的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償和社會(huì)保障政策也有所不同。這就容易導(dǎo)致部分群眾對(duì)相關(guān)政策一知半解，持觀望態(tài)度，進(jìn)而在實(shí)踐操作中引發(fā)群體性事件。

（二）住房保障體系不完備導(dǎo)致不能退地

重慶大城市、大農(nóng)村、大庫(kù)區(qū)、大山區(qū)并存，這使得重慶與東部發(fā)達(dá)地區(qū)不同。在這種客觀條件下，如果住房不能得到根本性的保障，就會(huì)使群眾產(chǎn)生強(qiáng)烈的不安全感。同時(shí)，也很難防止部分群眾在短期利益的驅(qū)動(dòng)下，未經(jīng)深思熟慮退出宅基地后，因?yàn)閯?chuàng)業(yè)失敗、無(wú)處養(yǎng)老等因素，無(wú)法重回農(nóng)村，從而導(dǎo)致嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題。這也使得部分群眾寧愿宅基地閑置，也不愿主動(dòng)退出。

（三）宅基地經(jīng)濟(jì)價(jià)值不足導(dǎo)致不想退地

另一個(gè)抑制農(nóng)村宅基地退出和流轉(zhuǎn)積極性的因素是重慶市農(nóng)村宅基地整體經(jīng)濟(jì)價(jià)值尚未得到充分開發(fā)。雖然鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中，對(duì)農(nóng)村建設(shè)用地的需求增大，但由于重慶的特殊地理?xiàng)l件和區(qū)域位置，導(dǎo)致宅基地的經(jīng)濟(jì)價(jià)值沒(méi)有得到充分體現(xiàn)。

（四）資格權(quán)缺乏明確范圍和實(shí)現(xiàn)路徑導(dǎo)致不敢退地

從重慶市農(nóng)村宅基地制度改革實(shí)踐看，資格權(quán)作為“新增權(quán)利”，不僅在法律理論界引發(fā)了巨大爭(zhēng)議，各地結(jié)合本地實(shí)際所界定的資格權(quán)以及資格權(quán)的實(shí)現(xiàn)方式也有所不同。2019年《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展做好“三農(nóng)”工作的若干意見》明確指出，要“穩(wěn)慎推進(jìn)農(nóng)村宅基地制度改革，拓展改革試點(diǎn)，豐富試點(diǎn)內(nèi)容，完善制度設(shè)計(jì)”。在這樣的政策背景下，包括地方政府在內(nèi)的改革參與者，都抱持謹(jǐn)慎態(tài)度。同時(shí)，資格權(quán)和戶籍制度、集體經(jīng)濟(jì)組織成員認(rèn)定和利益、住房保障等農(nóng)村群眾切身利益直接相關(guān)，如這一權(quán)利無(wú)法得到切實(shí)保障，則會(huì)嚴(yán)重影響農(nóng)村宅基地制度改革的完善和發(fā)展。

三、重慶市深化農(nóng)村宅基地制度改革的對(duì)策建議

（一）探索以人民利益為中心的宅基地制度改革政策

農(nóng)村宅基地制度改革的價(jià)值取向有很多，包括進(jìn)一步盤活農(nóng)村集體資產(chǎn)，提高農(nóng)村集體組織經(jīng)濟(jì)收入，縮小城鄉(xiāng)二元化差距等。但要真正實(shí)現(xiàn)上述價(jià)值取向，獲得群眾認(rèn)可，實(shí)現(xiàn)國(guó)家、集體、群眾的三贏，就應(yīng)當(dāng)建立以“人民群眾利益”為核心的改革制度。這一原則不應(yīng)僅僅體現(xiàn)在制度表述上，更應(yīng)當(dāng)貫穿整個(gè)制度的構(gòu)建和實(shí)踐操作，在政策制定過(guò)程中，要充分聽取群眾意見，并賦予農(nóng)村集體組織充分的自治權(quán)。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為農(nóng)村宅基地的所有權(quán)人，在我國(guó)長(zhǎng)期的土地制度下，管理權(quán)并沒(méi)有得到充分發(fā)揮，而其是本轄區(qū)所有集體經(jīng)濟(jì)組織成員整體利益的代表，是真正了解當(dāng)?shù)靥攸c(diǎn)、基本情況，掌握第一手資料的人。因此，應(yīng)賦予集體經(jīng)濟(jì)組織關(guān)于資格權(quán)的認(rèn)定、宅基地分配、有償選位、補(bǔ)償機(jī)制等高度自治，在政府有序引導(dǎo)下開展工作，這樣才能代表廣大群眾的切身利益。資格權(quán)不僅僅是現(xiàn)有宅基地使用權(quán)人享有的初次享有宅基地分配權(quán)，還應(yīng)包括宅基地流轉(zhuǎn)后再特殊情況下重新申請(qǐng)的期待權(quán)。而這種資格權(quán)的認(rèn)定，不建議采用一刀切的方法，應(yīng)當(dāng)結(jié)合有房無(wú)房、其他房屋的人均居住面積、集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定、甚至是流轉(zhuǎn)原宅基地使用權(quán)后的年限，并綜合考慮繼承、分戶、婚嫁等自然因素來(lái)綜合認(rèn)定。既要考慮現(xiàn)有農(nóng)村建設(shè)用地的存量，也要考慮人口增長(zhǎng)、耕地保護(hù)等因素。

（二）積極探索兼容性更強(qiáng)的農(nóng)村宅基地改革政策

農(nóng)村宅基地制度改革不是單一的孤立政策，而是與土地復(fù)墾、新農(nóng)村建設(shè)、地票制改革等有交叉，更存在不同政策下經(jīng)濟(jì)利益和社會(huì)利益的巨大差距。這種差距對(duì)專業(yè)從事此項(xiàng)工作的公職人員都屬于專業(yè)難點(diǎn)，更不用說(shuō)對(duì)普通群眾，這使得群眾對(duì)參與改革的興趣不濃，甚至出現(xiàn)觀望、遲疑的態(tài)度。

因此，要盡可能使我們的政策更接地氣，既符合法律的原則性規(guī)范，又要讓群眾清楚明了地掌握政策實(shí)際，并將政策的選擇權(quán)交到群眾手中，以方便群眾尋求利益的最大化。同時(shí)，要充分考慮重慶的地域特點(diǎn)，可分類實(shí)現(xiàn)劃片式政策，允許民族鄉(xiāng)因地制宜施策，真正建立起符合重慶市的政策制度。

（三）與“住有所居”同步推進(jìn)的穩(wěn)妥農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)制度

與東部地區(qū)不同，重慶市農(nóng)村宅基地制度的住房保障功能還很強(qiáng)，特別是由于重慶市屬于人口流出地，外來(lái)務(wù)工人員的人員雖多，但流動(dòng)性較強(qiáng)，外來(lái)務(wù)工人員與農(nóng)村的黏度還很高。同時(shí)，在農(nóng)村留守的老年人還很多。因此要在充分保障“住有所居”的前提下穩(wěn)妥推進(jìn)，要充分發(fā)揮政府的引導(dǎo)作用，構(gòu)建多元化的住房保障措施，將宅基地的制度改革和新農(nóng)村建設(shè)、移民搬遷、保障性住房供給、脫貧攻堅(jiān)、危房改造等政策方針有機(jī)結(jié)合起來(lái)。防止部分群眾因?qū)φ邲](méi)有全面掌握，同時(shí)受短期利益的引導(dǎo)，從而導(dǎo)致后續(xù)的一系列社會(huì)問(wèn)題。如與城區(qū)臨近的區(qū)塊，可采用融入城區(qū)，通過(guò)鼓勵(lì)購(gòu)買商品房，符合條件的申請(qǐng)廉租房和公租房，甚至直接參照征地標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行住房安置等方式，保障家庭住房;如對(duì)偏遠(yuǎn)山區(qū)居住分散的農(nóng)戶，采用位置調(diào)換、集中搬遷等方式，實(shí)現(xiàn)空間的優(yōu)化。

（四）科學(xué)靈活開辟農(nóng)村宅基地經(jīng)濟(jì)價(jià)值實(shí)現(xiàn)路徑

一是多措并舉激發(fā)改革參與者的熱情。農(nóng)村宅基地所有權(quán)、使用權(quán)是掌握在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和廣大農(nóng)村群眾手中的巨大的隱形資產(chǎn)，能否實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)價(jià)值的最大化，實(shí)現(xiàn)改革紅利的最大釋放，直接影響著改革參與者的積極性并決定著改革的成敗。一方面，建議關(guān)于新宅基地以成員身份實(shí)現(xiàn)有償獲取、退出機(jī)制;另一方面，“為壯大發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)有償使用機(jī)制以及創(chuàng)新宅基地權(quán)能活化機(jī)制，建議推動(dòng)有限制條件的宅基地和農(nóng)房使用權(quán)流轉(zhuǎn)、融資?！盵6]

二是搭建政府主導(dǎo)的農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)平臺(tái)。在摸清底數(shù)精準(zhǔn)確權(quán)的基礎(chǔ)上，對(duì)轉(zhuǎn)讓、入股聯(lián)建、租賃、贈(zèng)與的受讓方實(shí)行分類施策等方式，最大程度規(guī)范流轉(zhuǎn)程序。在這一過(guò)程中，政府就流轉(zhuǎn)的方式、流轉(zhuǎn)的規(guī)范性操作、爭(zhēng)議解決等方面，作有效的引導(dǎo)，切實(shí)保障農(nóng)村集體組織和群眾利益，消除其后顧之憂。

三是充分發(fā)揮農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在宅基地所有權(quán)管理的作用。長(zhǎng)期以來(lái)，由于重慶市部分集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)人思想和能力水平所限，重慶市農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在宅基地管理，特別是收益、增值等方面的作用沒(méi)有得到充分發(fā)揮，導(dǎo)致“一戶多宅”、空間沒(méi)有得到合理優(yōu)化、宅基地?zé)o法實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益等情況，在新一輪宅基地制度改革中，建議要借助改革東風(fēng)，不斷強(qiáng)化農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)宅基地所有權(quán)的行使力度，加強(qiáng)宅基地管理，探索宅基地置換、調(diào)配和集中管理，對(duì)具備建設(shè)開發(fā)、旅游開發(fā)的區(qū)域，充分發(fā)揮農(nóng)村集體組織的主觀能動(dòng)性，集約節(jié)約利用土地，從而實(shí)現(xiàn)振興農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織增收增效的效果。

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作 者：重慶市長(zhǎng)壽區(qū)司法局局長(zhǎng)

責(zé)任編輯：劉小僑