李樂虎 高奎亭 廖磊

摘 要：政府購買公共體育服務(wù)政策的有效執(zhí)行是體育治理能力和治理能力現(xiàn)代化提升的關(guān)鍵。運(yùn)用文獻(xiàn)資料法、專家訪談法、邏輯分析法、實(shí)地調(diào)研法，借鑒史密斯政策執(zhí)行模型分析我國政府購買公共體育服務(wù)的政策執(zhí)行現(xiàn)狀。研究認(rèn)為，我國政府購買公共體育服務(wù)政策執(zhí)行存在問題：政策文本系統(tǒng)性缺失，操作性不足;政策執(zhí)行主體差異化突出;執(zhí)行客體的逐利性和短視行為;政策的執(zhí)行環(huán)境不良以及執(zhí)行機(jī)制不暢。政策執(zhí)行的優(yōu)化路徑需要完善頂層設(shè)計(jì)，強(qiáng)化政府購買公共體育服務(wù)的政策體系;強(qiáng)化能力，提升執(zhí)行主體的責(zé)任意識;增強(qiáng)公共服務(wù)意識，提升目標(biāo)群體的大健康素養(yǎng);拓寬政策執(zhí)行資源，優(yōu)化政策的執(zhí)行環(huán)境;完善政策執(zhí)行機(jī)制，提升政策執(zhí)行效率。

關(guān)鍵詞：公共體育服務(wù);政府購買;政策執(zhí)行;史密斯模型

中圖分類號：G80-051 ? 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A ?文章編號：1006-2076（2021）02-0023-08

Abstract：The effective implementation of the policy for government purchasing public sports services is the key to the modernization of sports governance ability and governance ability. By using the method of literature， expert interview， logical analysis and field research， this paper analyzes the current situation of policy implementation of Chinese government's purchase of public sports services by referring to the policy implementation model of Smith. According to the research， there is a systematic implementation.

Key words：public sports services; government purchases; policy enforcement; Smith Model

通過梳理建國以來我國政府出臺的公共體育政策文本發(fā)現(xiàn)，政府購買公共體育服務(wù)的“政策文本”最早可追溯到2006年國家體育總局制定的《“十一五”群眾體育事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》。其中指出“政府要通過公共財(cái)政滿足群眾體育公共服務(wù)需求，同時社會和市場也要提供準(zhǔn)公共體育物品和私人物品參與其中”?！笆晃逡?guī)劃”之后隨著我國居民生活質(zhì)量的提高和體育事業(yè)的不斷發(fā)展，群眾公共體育服務(wù)的供需矛盾進(jìn)一步突出，政府購買公共體育服務(wù)的政策逐漸呈現(xiàn)。2013年黨的第十八屆中央委員會第三次全體會議明確提出：“政府要積極鼓勵社會組織承擔(dān)相應(yīng)的公共服務(wù)?！蓖?，國務(wù)院辦公廳正式出臺了《關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》，隨后，2014年《國家體育總局關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)群眾體育工作的意見》、2016年《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)促進(jìn)體育消費(fèi)的若干意見》《全民健身計(jì)劃（2016—2020年）》、《體育發(fā)展“十三五”規(guī)劃》、2019年《體育強(qiáng)國建設(shè)綱要》等相繼對“政府購買體育公共服務(wù)的實(shí)施辦法”提出了要求。目前，政府購買公共體育服務(wù)在多項(xiàng)政策的支持下雖然取得了很多的成績，但是仍無法緩解我國公共體育服務(wù)供給的主要矛盾。有學(xué)者認(rèn)為政策不執(zhí)行或者執(zhí)行不力比沒有政策更糟糕，政策執(zhí)行是國家政策落地生效的關(guān)鍵舉措[1]。因此，政策本身以及政策執(zhí)行的具體過程必將引起學(xué)術(shù)界和實(shí)踐界的廣泛關(guān)注。李屹松（2019）從協(xié)同學(xué)視角分析了公共體育服務(wù)政策執(zhí)行過程的各執(zhí)行主體之間的協(xié)同不足;張明（2017）從利益博弈的視角分析了公共體育服務(wù)政策執(zhí)行過程中利益主體之間為了爭奪“利益”而產(chǎn)生的執(zhí)行困境和執(zhí)行缺失;謝正陽（2015）從政府治理的視角認(rèn)為基層體育部門的資源要素不足，政府和公民的體育意識缺失是公共體育服務(wù)政策執(zhí)行失真現(xiàn)象的原因。由文獻(xiàn)梳理可知，前人的研究成果對公共體育服務(wù)政策執(zhí)行的整體研究成果相對集中，但是對公共體育服務(wù)政策執(zhí)行中的變量關(guān)注過于分散，研究視域相對狹窄，尤其是針對“政府購買”的政策執(zhí)行研究極度缺乏。政府購買公共體育服務(wù)是涉及政府、社會、市場、民眾等多個系統(tǒng)的綜合性實(shí)踐，單純借助某理論或者實(shí)踐恐難以理清其中的相互關(guān)系，如果能夠借鑒固定且成熟的理論模型呈現(xiàn)和詮釋政策執(zhí)行的整個過程，將有助于系統(tǒng)探查影響政策執(zhí)行的主要因素和存在的主要問題，進(jìn)而為優(yōu)化政策執(zhí)行過程提供理論借鑒。鑒于此，本文認(rèn)為可通過史密斯的政策執(zhí)行模型對政府購買公共體育服務(wù)政策執(zhí)行困境以及現(xiàn)實(shí)致因進(jìn)行分析，并為提升政策執(zhí)行的效果提供相關(guān)的對策。

1 模型解讀：史密斯政策執(zhí)行模型的結(jié)構(gòu)與應(yīng)用

“政策執(zhí)行”的研究興起于西方國家對公共事業(yè)管理的改革，并于1973年掀起了“公共政策執(zhí)行”的研究風(fēng)潮。政策執(zhí)行研究的各種模型開始顯現(xiàn)，例如霍恩和米特提出的“米特-霍恩政策執(zhí)行模型”，E.巴德克提出的“博弈論政策執(zhí)行模型”，M.麥克拉夫林提出的“互動理論模型”等，其中在具體的實(shí)踐中被證明最具成效的當(dāng)屬馬特蘭德提出的“模糊-沖突模型”和托馬斯 · 史密斯提出的“政策執(zhí)行過程模型”。由于我國特殊的政治體制和社會環(huán)境，馬特蘭德提出的“模糊-沖突模型”對民主、自由的過度關(guān)注顯然無法完全適用于我國公共政策執(zhí)行的大環(huán)境，因此本文選取“政策執(zhí)行過程模型”分析我國公共體育政策執(zhí)行過程中的影響因素和主要問題。

托馬斯 · 史密斯認(rèn)為一些欠發(fā)達(dá)的、處于發(fā)展中的第三世界國家在制定公共政策時習(xí)慣性地制定一些宏觀的、缺乏執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)的政策，而地方政府面對這些宏觀政策時缺乏執(zhí)行的能力或者在執(zhí)行過程中根據(jù)實(shí)際情況處于保護(hù)自身利益的目的經(jīng)常出現(xiàn)執(zhí)行阻滯或者變相執(zhí)行。因此，他在著作《政策執(zhí)行過程》中針對政策的執(zhí)行過程進(jìn)行了全方位的論述，進(jìn)而構(gòu)建了政策執(zhí)行的理論框架，并首次提出政策執(zhí)行的四因素理論（圖1）[2]。（1）理想化政策（ideal policy），由權(quán)威部門根據(jù)實(shí)際情況制定的可行的、合法的、有效的政策文本。（2）執(zhí)行主體或者執(zhí)行機(jī)構(gòu)（implementation agency），主要包含政策執(zhí)行的主要參與人、政府、社會組織、社會團(tuán)體等。（3）目標(biāo)群體（target group），主要指政策執(zhí)行的最終受益人或者體驗(yàn)政策執(zhí)行效果的人，例如群眾、社會組織等。（4）執(zhí)行環(huán)境（environmental factors）主要包含影響政策執(zhí)行的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、意識形態(tài)等因素。史密斯認(rèn)為政策的有效執(zhí)行是政策得以發(fā)揮效果的關(guān)鍵[3]，影響政策執(zhí)行的四因素之間存在密切的聯(lián)系，而且形成了完整的執(zhí)行體系，執(zhí)行過程中的任何問題都可以通過相應(yīng)的主體反饋到政策制定者手中，進(jìn)而為改進(jìn)政策提供保障。

目前在我國體育領(lǐng)域?qū)κ访芩鼓Ｐ偷倪\(yùn)用還不成熟，具有代表性的成果包括潘凌云（2015）對學(xué)校體育政策執(zhí)行的研究，姜南（2017）對校園足球政策執(zhí)行的研究，唐大鵬（2019）對學(xué)校體育執(zhí)行過程的研究等。探究政策執(zhí)行的影響因素，從理論與實(shí)踐層面大體包括三個方面，影響政策執(zhí)行的因素有哪些，這些因素是如何影響的，怎樣消除消極因素、創(chuàng)造積極因素。因此，將史密斯模型運(yùn)用到我國政府購買公共體育服務(wù)政策執(zhí)行中主要包含：（1）政策文本是核心，確定政府購買公民共體育服務(wù)的核心政策，并確保其合理性、合法性、科學(xué)性、權(quán)威性。（2）執(zhí)行主體是關(guān)鍵，政府“出錢”購買公共體育服務(wù)，執(zhí)行主體是政府，各級政府尤其是基層政府對“購買”的理解程度決定了購買實(shí)踐。（3）執(zhí)行客體是根本，人民群眾、體育社會組織是被執(zhí)行者，人民群眾是公共體育服務(wù)的受益者，體育社會組織是政府的購買對象，是實(shí)際服務(wù)的提供者，因此，人民群眾是否真正受益，體育社會組織是否真正有能力承接服務(wù)是政策是否有效執(zhí)行的根本。（4）執(zhí)行環(huán)境是保障，政府購買公共體育服務(wù)是民生工程，受到政治、經(jīng)濟(jì)、人文環(huán)境因素的干擾，良好的環(huán)境是政策有效執(zhí)行的保障。在政策執(zhí)行過程中，“政策文本”是其他因素的軸心，執(zhí)行主體與執(zhí)行客體之間存在“利益博弈”，執(zhí)行環(huán)境影響執(zhí)行主客體之間的博弈程度。四大因素間會通過互動形成一種張力，這種張力會導(dǎo)致政策執(zhí)行如果沒有按決策者所預(yù)想的進(jìn)行，這就會引起政府的注意并把信息反饋給執(zhí)行者和制定者，支持或反對政策進(jìn)一步的執(zhí)行，進(jìn)而達(dá)到完善政策，提高政策執(zhí)行效果的目的。

2 我國政府購買公共體育服務(wù)政策執(zhí)行現(xiàn)狀——基于史密斯模型的分析

2.1 政策文本系統(tǒng)性不足、操作性不強(qiáng)

2.1.1 政策本身存在缺失，系統(tǒng)性不足

政府購買公共體育服務(wù)是在群眾體育供需矛盾進(jìn)一步突出，以及政府職能轉(zhuǎn)變的背景下提出的，尤其是2013年國務(wù)院出臺《關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》之后我國相繼進(jìn)入政府購買公共體育服務(wù)的進(jìn)程進(jìn)入了加速期，除了各省市地方政府相繼出臺了“政府購買公共體育服務(wù)政策”之外，國家層面的體育政策也多有提及，本文收集了2006—2020年所有涉及政府購買公共體育服務(wù)的政策文本（表1）。

從統(tǒng)計(jì)結(jié)果不難看出，目前從“十一五規(guī)劃”提出政府可出資購買公共體育服務(wù)以來，購買政策逐漸得到重視，但是依然存在諸多問題。第一，截止到2019年有13個文件提到“政府購買公共體育服務(wù)”，除了國務(wù)院辦公廳正式出臺了《關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》以及財(cái)政部下發(fā)的《政府采購工作要點(diǎn)》之外沒有任何國家級部門出臺專門的、權(quán)威性的指導(dǎo)辦法或者方案，頂層設(shè)計(jì)的缺失導(dǎo)致政策本身的依附性較強(qiáng)，碎片化比較嚴(yán)重，這也是“購買政策”多次出現(xiàn)在各種文件中的直接原因。第二，購買公共體育服務(wù)政策的延續(xù)性和銜接性缺失，例如2014年國務(wù)院下發(fā)的《關(guān)于加快發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)促進(jìn)體育消費(fèi)的若干意見》中提及“政府以購買服務(wù)等方式解決場館問題”，發(fā)改委2016年下發(fā)的《關(guān)于印發(fā)“十三五”公共體育普及工程實(shí)施方案的通知》中也提出“鼓勵社會力量建設(shè)體育設(shè)施，也可政府購買服務(wù)的方式解決”，在2016年發(fā)改委《全民健身計(jì)劃（2016—2020年）》中再次提及“通過政府購買服務(wù)鼓勵社會力量參與投資體育場館建設(shè)”。然而關(guān)于政府如何調(diào)動社會資金參與場館建設(shè)，通過何種形式購買服務(wù)，以及購買何種服務(wù)都沒有提及，具體政策規(guī)制的缺失導(dǎo)致政府購買公共體育服務(wù)政策的銜接性和延續(xù)性不足。第三，同一政策關(guān)鍵詞在不同文件中多次重復(fù)提及，一方面說明我國政府購買公共體育服務(wù)一直處于不斷的變化之中，另一方面說明政府購買公共體育服務(wù)的社會實(shí)踐難以推動，現(xiàn)實(shí)問題難以解決。

2.1.2 政策系統(tǒng)凌亂，操作性不強(qiáng)

政策系統(tǒng)除包含政策本身之外，還包括制定部門、執(zhí)行者、被執(zhí)行者、執(zhí)行環(huán)境、考核機(jī)制等。政府購買公共體育服務(wù)是一個長期的、復(fù)雜的工程，政策執(zhí)行必須要系統(tǒng)有序，并具有切實(shí)的指導(dǎo)意義。第一，從政策的實(shí)際來看，政策內(nèi)部系統(tǒng)雜亂，出現(xiàn)了“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”的局面，雖然國家出臺了《政府采購工作要點(diǎn)》《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》等，但是體育公共服務(wù)領(lǐng)域并沒有相關(guān)的政策指導(dǎo)，各地各省市的購買實(shí)踐具有一定的隨意性，缺乏科學(xué)的購買目錄，社會缺乏運(yùn)動場地設(shè)施政府就“購買體育設(shè)施服務(wù)”，社會缺乏“健身指導(dǎo)”政府就購買“健身指導(dǎo)服務(wù)”，且同一時期的若干政策之間無法做到動態(tài)呼應(yīng)。第二，政策的頒發(fā)部門或者牽頭部門較多，從統(tǒng)計(jì)結(jié)果不難看出在收集的13個文件中，6個來自國務(wù)院辦公廳，3個來自國家體育總局，2個來自發(fā)改委，1個來自政法司，1個來自23個部門。不同的牽頭單位對“政府購買公共體育服務(wù)”均有所涉及，但是對于目標(biāo)單位以及考核主體均無明確指示，而且文件下發(fā)牽頭部門過多容易造成“上面千頭線底下一根針”的局面，造成政策執(zhí)行效率低下，或者迫使基層政府疲于應(yīng)付。第三，政策文本形式化，表述模糊不清。2016年國務(wù)院辦公廳關(guān)于加快發(fā)展健身休閑產(chǎn)業(yè)的指導(dǎo)意見提出“進(jìn)一步健全政府購買公共體育服務(wù)的體制機(jī)制”，2016年《體育發(fā)展“十三五”規(guī)劃》中要求政府“全面發(fā)揮政府購買公共體育服務(wù)在體育事業(yè)發(fā)展中的作用”，2019年《關(guān)于印發(fā)體育強(qiáng)國建設(shè)綱要》的通知中“全方位加大政府向社會力量購買公共體育服務(wù)的力度”中所使用的“進(jìn)一步”“全面”“全方位”這種概括性詞語較多，缺乏能夠明確操作的指導(dǎo)性文件極易對地方政府的行為產(chǎn)生誤導(dǎo)，甚至造成政府購買公共體育服務(wù)出現(xiàn)異化或者阻滯。

2.2 政策執(zhí)行主體的差異化突出

史密斯模型指出政策執(zhí)行主體需具備完整的組織機(jī)構(gòu)，同時執(zhí)行人員要具有較強(qiáng)的綜合素質(zhì)以及對政策的理解能力。政府購買公共體育服務(wù)的執(zhí)行主體是政府，購買政策具體實(shí)施的主體是“基層政府”。經(jīng)過對當(dāng)前地方政府購買公共體育服務(wù)實(shí)踐的審視，政策執(zhí)行主體逐漸出現(xiàn)差異化。第一，基層政府身份的差異化，政府購買公共體育服務(wù)是屬于公益性范疇，政府需要“出錢”，同時要維護(hù)自身的利益，那么基層政府就存在兩種身份，對上級政府而言是“理性經(jīng)濟(jì)人”的角色，對于民眾而言是“權(quán)益代理人”的角色，身份的多重屬性，極易使得政府在購買公共體育服務(wù)中迷失。本文收集了我國部分地方政府近年來購買公共體育服務(wù)的相關(guān)文件（表2），通過對實(shí)施方案以及購買目錄梳理發(fā)現(xiàn)，地方政府多集中于購買體育賽事服務(wù)，承接主體基本為“市體育運(yùn)動項(xiàng)目協(xié)會”，有些甚至沒有考評機(jī)制，部分地區(qū)購買了“第三方考核”，因此鑒于政府的雙重身份以及市級體育項(xiàng)目協(xié)會與體育部門的特殊關(guān)系，極易出現(xiàn)考核的“內(nèi)部化”、形式化，作為“理性經(jīng)濟(jì)人”的地方政府在政策執(zhí)行中難免出現(xiàn)趨利避害之舉。實(shí)地考察湖南省購買公共體育服務(wù)實(shí)踐可知，2015年長沙市購買游泳健身服務(wù)以來，長沙市連續(xù)擴(kuò)大購買面，涉及青少年體育培訓(xùn)、體育場館開放、各種民間體育賽事等，截止到2019年單年度長沙市投資超6000萬元[4]。但是長沙的實(shí)踐并未對其他地區(qū)產(chǎn)生明顯的示范效應(yīng)，湘西、湘西南等貧困地區(qū)的基層政府出資購買公共體育服務(wù)并不積極，甚至很多的體育活動流于形式，基層政府呈現(xiàn)出明顯雙重身份，進(jìn)而產(chǎn)生“欺上瞞下”的購買行為。第二，政府對公共體育服務(wù)政策的認(rèn)識程度差異化。公共體育服務(wù)作為公共事業(yè)的一部分，能否引起政府的重視非常關(guān)鍵?，F(xiàn)在政府的政績考核雖然已經(jīng)破除“唯GDP論英雄”的時代，但是經(jīng)濟(jì)發(fā)展仍是政府關(guān)注的重點(diǎn)，而公共體育服務(wù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在密切關(guān)系，如果政府足夠重視，那么購買政策的執(zhí)行效果會相對較好，反之，容易出現(xiàn)變相購買以及表象執(zhí)行進(jìn)而出現(xiàn)購買阻滯。例如江蘇地區(qū)在購買公共體育服務(wù)方面已經(jīng)成為全國的典范，并取得了積極的經(jīng)驗(yàn)，常州、無錫、徐州等進(jìn)展順利，但是蘇北地區(qū)政府購買公共體育服務(wù)存在主觀懈怠和執(zhí)行阻滯，存在明顯的“籠統(tǒng)性”購買傾向，例如鹽城市的購買內(nèi)容設(shè)計(jì)13大類，年度購買中并沒有針對性的小類，財(cái)政來源僅為彩票公益金，政府性投資缺失，支出金額沒有固定的標(biāo)準(zhǔn)而是統(tǒng)一按照《鹽城市人民政府關(guān)于印發(fā)鹽城市市級政府集中采購目錄及限額標(biāo)準(zhǔn)的通知》執(zhí)行[5]。第三，政府行政人員的執(zhí)行能力不足。史密斯認(rèn)為政策執(zhí)行人的能力和素質(zhì)非常關(guān)鍵，因此政府行政人員對政府購買公共體育服務(wù)政策要做到充分理解并具備可靠的執(zhí)行力，例如要具備實(shí)地調(diào)研能力、總結(jié)分析能力、查擺問題能力，進(jìn)而劃定適合本地區(qū)的購買邊界，避免無效購買，浪費(fèi)資源。經(jīng)調(diào)研可知當(dāng)前我國體育系統(tǒng)基層人員的執(zhí)行能力相對不夠，且人手不足。

2.3 執(zhí)行客體的逐利性和短視行為明顯

史密斯模型中的執(zhí)行客體主要是政策的最終受益者或者執(zhí)行對象。政府購買公共體育服務(wù)的最終受益者是人民群眾，執(zhí)行對象是體育社會組織。目前我國群眾體育的意識雖有提升但暫未完全覺醒，體育社會組織也依然羸弱，因此，民眾體育意識的失衡與體育社會組織的生存壓力極易引發(fā)客體逐利性和短視行為。第一，民眾體育權(quán)益的覺醒導(dǎo)致政府購買體育公共服務(wù)邊界模糊。（1）群眾的過度參與導(dǎo)致政府在調(diào)研過程中無法得出滿足絕對大多數(shù)民眾的服務(wù)類別;（2）民眾對自身體育利益的過度關(guān)注，必然促使政府購買力度加大，導(dǎo)致財(cái)政緊張，引發(fā)利益沖突;實(shí)地調(diào)研發(fā)現(xiàn)湖南省基層政府普遍存在購買失真的現(xiàn)象，基層政府購買目錄過于寬泛，且對群眾意見掌握不足，如岳陽市汨羅縣2019年購買公共體育服務(wù)沒有確定的目錄，隨機(jī)購買，群眾參與度較低，且影響力不足，群眾對購買的公共服務(wù)滿意度低，基層政府處于“出力不討好”的尷尬境地。政府購買范圍較廣、投入不變的情況，必然降低服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，損害群眾的體育權(quán)益。2017年無錫市籌資343萬元試行政府購買公共體育服務(wù)，其中包括3個大類，32個小項(xiàng)，其中體育賽事活動為20項(xiàng)，大多數(shù)賽事為“普遍性參與”賽事，耗時較長，人數(shù)眾多。對廣場舞比賽的負(fù)責(zé)人訪談得知，廣場舞參與人數(shù)3萬人，比賽場次200多場，經(jīng)費(fèi)20萬元，僅場地租賃費(fèi)用就已經(jīng)超支，比賽只能降低質(zhì)量[6]。第二，政府對體育社會組織的扶持力度不夠，以及體育社會組織自身的發(fā)育不良，為了繼續(xù)生存，體育社會組織可能出現(xiàn)短視行為和逐底性競爭。經(jīng)統(tǒng)計(jì)，截止到2016年底我國共有社會組織70.2萬個，社會團(tuán)體33.6萬個，其中體育社會組織2.5萬個占比僅為7.4 ，且實(shí)力較大的組織多數(shù)未實(shí)現(xiàn)與政府脫鉤[7]。政府資助是體育社會組織的主要經(jīng)濟(jì)來源。（1）體育社會組織對政府的依賴關(guān)系，產(chǎn)生話語權(quán)的喪失，導(dǎo)致政府既是裁判員也是運(yùn)動員。（2）體育社會組織為了自身利益在政策執(zhí)行過程中可能與政府產(chǎn)生“共謀”行為，以欺詐或者掩飾的方式規(guī)避上級政府檢查。（3）體育社會組織忽視自身發(fā)展，難以參與市場競爭，為了短期利益，利用自身背景形成資源壟斷，進(jìn)而導(dǎo)致體育社會組織整體發(fā)育不良，產(chǎn)生逐底性競爭行為。目前我國體育社團(tuán)與政府尚未完全擺脫掛靠關(guān)系，尤其與基層政府關(guān)系緊密，體育社會組織承接公共體育服務(wù)實(shí)際上是基層政府權(quán)力的延伸[8]。2018年永嘉縣購買了12項(xiàng)體育公共服務(wù)類賽事，承接單位全部為縣級項(xiàng)目協(xié)會。執(zhí)行客體的利益訴求不同，所形成的利益格局以及對政策執(zhí)行的影響必然不同，前者迫使政府購買行為混亂，購買邊界模糊，后者可能導(dǎo)致政府失信，體育社會組織癱瘓以及國家體育資源的大量流失。

2.4 購買政策的執(zhí)行環(huán)境不良、機(jī)制不暢

2.4.1 執(zhí)行環(huán)境不良

在“健康中國”戰(zhàn)略背景下，群眾體育意識的提升不斷促使政府加大公共體育服務(wù)的力度。但是政府購買公共體育服務(wù)政策的有效執(zhí)行才是將政策的內(nèi)涵真正落到實(shí)處的過程，政策實(shí)施是否順暢，代價如何，都與當(dāng)前的實(shí)際環(huán)境有關(guān)，尤其是經(jīng)濟(jì)環(huán)境和社會環(huán)境。第一，我國目前仍屬于發(fā)展中國家，經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在明顯的區(qū)域發(fā)展失衡問題。政府在購買體育公共服務(wù)方面經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)優(yōu)于貧困地區(qū)，那么政策執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)、考核細(xì)則等必然要區(qū)分對待，同時購買公共體育服務(wù)是政府花錢的公益性行為，如果缺乏相應(yīng)的補(bǔ)貼機(jī)制也必然會導(dǎo)致部分政府為了經(jīng)濟(jì)利益考量而陷入“行動者困境”。經(jīng)過對各級政府的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，政府購買公共體育服務(wù)的資金來源相對單一，其中彩票公益金是最為主要的渠道，例如青島購買中小學(xué)超體重學(xué)生健康夏令營，人數(shù)500人，時間10天，經(jīng)費(fèi)50萬，資金來源全部為彩票公益金[9]。第二，民眾的參與環(huán)境不良。當(dāng)前我國政府購買公共體育服務(wù)并沒有構(gòu)建出良好的民眾積極參與的環(huán)境，一方面，傳統(tǒng)的“官民思維”和長期的“信息不對稱”導(dǎo)致民眾對政府行為缺乏信任;另一方面，民眾參與政策執(zhí)行的渠道狹窄，無法表達(dá)自己的想法，更無法觸及實(shí)際的執(zhí)行過程[10]。第三，公共體育服務(wù)所處的體育環(huán)境不良。一方面，公共體育服務(wù)考核的難度較大且隱形因素較多，在政府績效考核中并沒有明確的規(guī)定，相反競技體育考核明確，而且重視程度較大，取得的成績也極易顯現(xiàn)，在考核中所占比重較大，因此出現(xiàn)公共體育服務(wù)政策執(zhí)行中的“上有政策，下有對策”現(xiàn)象。據(jù)調(diào)研，如《全民健身計(jì)劃》明確規(guī)定全民健身事業(yè)經(jīng)費(fèi)需納入財(cái)政，但為了將更多資金投入到競技體育中，D 市政府仍然沒有納入到發(fā)展規(guī)劃中[11]。另一方面，公共體育服務(wù)不具備“盈利”屬性且相對于體育產(chǎn)業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用微乎其微，雖然國家頒發(fā)了《關(guān)于促進(jìn)全民健身和體育消費(fèi)推動體育產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的意見》，但是對于政府購買體育公共服務(wù)的描述也只是只言片語，可見政府對體育產(chǎn)業(yè)的重視程度遠(yuǎn)大于公共體育服務(wù)，這也必將給下級政府造成一定的政治導(dǎo)向或者暗示。

2.4.2 執(zhí)行機(jī)制不暢

政府購買公共體育服務(wù)政策必須要具備完整的執(zhí)行機(jī)制，包括政府需要何種服務(wù)，如何購買，向誰購買，購買的質(zhì)量如何保證，購買的效果如何評價等都需要具有嚴(yán)格的指標(biāo)和明確的規(guī)定[12]。例如美國2000年頒布的《健康公民2010：促進(jìn)健康的國家目標(biāo)》該政策有700頁，涉及3個總目標(biāo)，22子目標(biāo)，47個次級目標(biāo)，300個次級字目標(biāo)，所有的目標(biāo)都具有詳細(xì)的要求和操作標(biāo)準(zhǔn)[13]。相比我國政府購買公共體育服務(wù)的相關(guān)政策，頂層政策缺失的同時，地方性政策也是五花八門。政策的規(guī)范性和約束力不夠在具體的執(zhí)行過程中極易產(chǎn)生執(zhí)行機(jī)制不暢的現(xiàn)象。第一，執(zhí)行主體之間的溝通不暢，缺乏政策執(zhí)行合作的理念，導(dǎo)致政策失真。公共體育服務(wù)政策執(zhí)行主要是根據(jù)政府層級關(guān)系中的垂直結(jié)構(gòu)進(jìn)行的，上級政府對下級政府存在絕對話語權(quán)，政策下發(fā)之后，下級政府必須執(zhí)行，例如政策來自于國務(wù)院就會經(jīng)歷國務(wù)院-省政府-市政府-區(qū)縣政府，每一級政府都對政策有著不同的理解，而且每一級政府都會優(yōu)先考慮自身的利益，層層遞進(jìn)之后很容易出現(xiàn)政策失真的現(xiàn)象。第二，政府購買公共體育服務(wù)的多重屬性以及多頭管理的特點(diǎn)極易導(dǎo)致政策執(zhí)行的“孤島現(xiàn)象”。從表1中不難發(fā)現(xiàn)，幾乎所有的政策文本都涉及不同的牽頭單位，甚至有些文本涉及23個部門共同參與。大量的案例表明涉及多部門共同參與的政策方案，部門之間的配合度極低[14]。因?yàn)椴煌块T之間有著不同的利益，而且各部門之間處于平級關(guān)系，難以形成休戚與共的利益共同體。第三，忽視了政府購買公共體育服務(wù)政策執(zhí)行的難度，政策工具單一。政府的購買行為主要受到上級政府的行政強(qiáng)制，政策下達(dá)后下級政府必須落實(shí)，這是當(dāng)前主要的政策工具，其他輔助性的政策工具例如獎勵、激勵、表彰等在任何相關(guān)文件中都難覓蹤影。如安徽省出臺政府購買公共體育服務(wù)的文件指出，要求地方政府根據(jù)實(shí)際情況購買公共體育服務(wù)，但是下級地市在購買政策制定方面毫無改變，完全照搬省級指示，措施方案僅包括購買目錄、流程、評價監(jiān)督等，但是如何激勵、表彰等嚴(yán)重缺失[15]。第四，政策執(zhí)行的效果難以考量，尤其是上級政府對下級政府的考核缺乏嚴(yán)謹(jǐn)?shù)脑u價渠道。首先，缺乏常態(tài)化的監(jiān)督機(jī)制。有調(diào)研發(fā)現(xiàn)某市體育局領(lǐng)導(dǎo)檢查基層體育公共服務(wù)效果往往是“走過場”，在會議室聽取匯報(bào)或者提問幾個問題或者是參加提前準(zhǔn)備的“體育活動開幕式”[16]。其次，缺乏科學(xué)有效的評價，下級政府購買公共體育服務(wù)的行為上級政府無法進(jìn)行或者沒有進(jìn)行考核評價，課題組對全國各級政府的官網(wǎng)都進(jìn)行了查詢，暫時沒有找到任何一例針對“政府購買公共體育服務(wù)事項(xiàng)”上級評價下級的相關(guān)文件或者報(bào)道?？傊?，政府購買體育公共服務(wù)的政策執(zhí)行過程由于存在各級政府的合作缺失、多頭管理、政策工具單一以及監(jiān)督和評價的失位導(dǎo)致政策執(zhí)行機(jī)制不暢。

3 我國政府購買公共體育服務(wù)政策執(zhí)行的提升路徑

3.1 完善頂層設(shè)計(jì)，強(qiáng)化政府購買公共體育服務(wù)的政策體系

當(dāng)前“健康中國”戰(zhàn)略的提出以及“健康中國2030”等重大政策的出臺促使我國政府購買公共體育服務(wù)的實(shí)踐不斷向縱深發(fā)展。據(jù)近年來的研究實(shí)踐可知，政府購買公共體育服務(wù)普遍存在供需失衡、購買流程形式化、監(jiān)督評價表面化等問題，為了進(jìn)一步規(guī)避政府“無為”的現(xiàn)象，完善購買政策的頂層設(shè)計(jì)，配置系統(tǒng)的政策體系尤為重要。第一，明確牽頭部門，制定專門政策。首先，要制定專門的《國家購買公共體育服務(wù)法案》，以2013年出臺的《關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》為參考，而不是將政府購買政策文本鑲嵌在其他體育政策之中。其次，需要明確主要負(fù)責(zé)牽頭的政府部門，且該部門的級別要高于配合部門，形成“高一級部門主管+低一級部門配合”的管理體制，確保主管部門的權(quán)威性，同時明確規(guī)定其他部門的主要職責(zé)和配合措施，避免出現(xiàn)權(quán)責(zé)不分的情況。第二，完善政府購買公共體育服務(wù)的政策體系。首先，政府購買公共體育服務(wù)是一個復(fù)雜的過程，可能涉及財(cái)稅、工商、金融、法律等各個方面，因此除了“政府購買公共體育服務(wù)政策實(shí)施”的母法之外還需要配套“質(zhì)量監(jiān)督法”“招標(biāo)法”“資金使用法”“合同法”等法規(guī)體系。其次，保證政策文本的可行性，對政策的目標(biāo)、購買的主體、承接的主體、購買的范圍等等要具有明確的指標(biāo)和操作標(biāo)準(zhǔn)，避免出現(xiàn)含糊不清的語言詞匯?？傊?，政策文本是政策執(zhí)行的核心，科學(xué)有效的政策體系才會對政府的購買行為起到積極的促進(jìn)作用。

3.2 強(qiáng)化能力，提升執(zhí)行主體的責(zé)任意識

史密斯認(rèn)為在執(zhí)行過程中執(zhí)行主體的能力、素質(zhì)以及對政策整體的把握程度都對執(zhí)行效果有著直接的影響，有些政府可以積極地創(chuàng)造性地執(zhí)行政策，有些政府會消極地抵制性地執(zhí)行政策。史密斯模型中的執(zhí)行主體主要包括政府、政策的執(zhí)法部門、執(zhí)法人員，因此提升執(zhí)行主體的責(zé)任意識和能力需要從三個層面進(jìn)行。第一，強(qiáng)化政府之間的溝通能力以及下級政府對政策的理解力，避免出現(xiàn)信息阻滯。首先，上級政府可通過開設(shè)專題培訓(xùn)班、網(wǎng)絡(luò)視頻等形式將政策精髓傳達(dá)給下級政府。其次，建立專門的信息反饋機(jī)制和上下級政府之間的及時回應(yīng)機(jī)制，按照史密斯模型的問題處理方式，在政策執(zhí)行過程中出現(xiàn)的問題上級政府需要保持“緊張”并及時回應(yīng)。最后，強(qiáng)化政府領(lǐng)導(dǎo)對公共體育事業(yè)的重視程度，避免出現(xiàn)體育領(lǐng)域的競技體育、體育產(chǎn)業(yè)為主，公共體育服務(wù)為輔的局面。第二，強(qiáng)化政策實(shí)際執(zhí)法部門的責(zé)任意識。政府購買公共體育服務(wù)是一個綜合性的過程，必然涉及不同的執(zhí)法部門，除了體育部門之外，還可能涉及社會保障部、國土資源部、稅務(wù)部門、金融部門、法律部門等在政策執(zhí)行中務(wù)必明確各部門的工作范疇，避免出現(xiàn)“錯位”“缺位”等執(zhí)法亂像。第三，對于執(zhí)法人員的監(jiān)管和評估尤其重要。需要建立培訓(xùn)機(jī)制，定期開展執(zhí)法培訓(xùn)和公共體育知識培訓(xùn)，建立投訴機(jī)制和定期審查制度，避免出現(xiàn)過度執(zhí)法、執(zhí)法不嚴(yán)、變相執(zhí)法甚至執(zhí)法違法的行為。總之，政策執(zhí)行主體是政策執(zhí)行的關(guān)鍵，也是政府實(shí)現(xiàn)公共體育服務(wù)治理能力和治理體系現(xiàn)代化的重要環(huán)節(jié)，本文從三個層面提出提升執(zhí)法者的執(zhí)法能力，需要政府部門高度重視，更需要有效地落實(shí)。

3.3 增強(qiáng)公共服務(wù)意識，提升目標(biāo)群體的大健康素養(yǎng)

目標(biāo)群體是史密斯模型中的既得利益者，根據(jù)公共體育服務(wù)的特點(diǎn)，政府購買公共體育服務(wù)的最終受益者主要包括人民群眾和社會體育組織。人民群眾的支持程度是決定政府購買動機(jī)的決定性因素，社會組織的公共服務(wù)意識決定其是否積極承擔(dān)服務(wù)職能的保障。在政策執(zhí)行過程中人民群眾和體育社會組織都會存在一定的自利性行為，可從兩個層面進(jìn)行破解：第一，提升普通民眾的參與意識。首先，幫助人民群眾形成公共體育服務(wù)服務(wù)大眾的意識，形成滿足大多人的體育需求的氛圍，進(jìn)而對政府的調(diào)研行為給予積極配合，確定購買目錄，查找購買問題，破除政府購買的“黑箱”理論。其次，大力推廣大健康觀、大體育觀，鼓勵民眾積極參與其中并支持政府購買符合本地實(shí)際的公共體育服務(wù)項(xiàng)目。第二，針對于體育社會組織的自利行為。首先，要加快推進(jìn)分離體育社會組織與政府的掛靠關(guān)系，加快實(shí)現(xiàn)事業(yè)單位轉(zhuǎn)軌的步伐，并積極實(shí)現(xiàn)體育社會組織的獨(dú)立法人屬性，將其放歸市場。其次，加快培育、扶持體育社會組織，增加體育社會組織的數(shù)量，提升其承接能力，并在場地租賃、財(cái)稅等方面給予優(yōu)惠，盡快幫助其形成盈利機(jī)制，提升市場的競爭力。最后，強(qiáng)化體育社會組織的責(zé)任擔(dān)當(dāng)，定期召開市區(qū)或者更高級別的體育社會組織法人代表大會或者培訓(xùn)大會強(qiáng)化其業(yè)務(wù)能力和職業(yè)素養(yǎng)，提升體育社會組織對大健康觀的認(rèn)識，充分調(diào)動其積極性。總之，政策執(zhí)行客體的健康意識和責(zé)任擔(dān)當(dāng)對于政府購買公共體育服務(wù)有著重要的意義，也是確保購買質(zhì)量和實(shí)施效果的關(guān)鍵因素之一。

3.4 拓寬政策執(zhí)行資源，優(yōu)化政策的執(zhí)行環(huán)境

政策執(zhí)行的環(huán)境因素是政策能否有效執(zhí)行的保障。目前我國依然屬于發(fā)展中國家，資源短缺是造成區(qū)域之間公共體育服務(wù)供給失衡的重要因素。因此，在政策執(zhí)行環(huán)境方面需要做到：第一，拓寬政策執(zhí)行的資源渠道，破解單一的資源供給模式。在政府購買過程中政府投資畢竟是有限的，可以通過減免稅費(fèi)和廣告宣傳的方式邀請企業(yè)或者事業(yè)團(tuán)體共同投資，既可以增加購買的數(shù)量還可以擴(kuò)大購買的影響力。第二，科學(xué)劃分政策執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，對于不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)狀況、社會狀況的實(shí)際給予差異化評定標(biāo)準(zhǔn)，提升政策執(zhí)行的科學(xué)性。第三，改善公民參與政府購買公共服務(wù)的參與環(huán)境，廣開參與渠道，杜絕“門難進(jìn)、臉難看”的服務(wù)狀態(tài)，積極吸收采納公民建議，并對好的建議給予獎勵，定期公示，提高公民的參與積極性。第四，提升政府部門的體育意識，優(yōu)化體育政策環(huán)境。政府需將公共體育服務(wù)納入政府績效考核，并在體育績效考核中占據(jù)重要地位，避免出現(xiàn)將公共體育服務(wù)做成面子工程。政府購買公共體育服務(wù)屬于造福人民的公益性行為，雖然不能夠帶來明顯的經(jīng)濟(jì)利益，但是直接關(guān)乎民眾的身心健康和生活質(zhì)量，尤其是當(dāng)前的社會背景下，體育將會成為我國社會文明發(fā)展的重要推動力，優(yōu)化政府購買公共體育服務(wù)的資源環(huán)境、參與環(huán)境以及體育環(huán)境尤為重要。

3.5 完善政策執(zhí)行機(jī)制，提升政策執(zhí)行效率

史密斯模型顯示政策的執(zhí)行機(jī)制是政策執(zhí)行過程中各主體之間能夠合理運(yùn)行的根本。政府購買公共體育服務(wù)中政府-市場-體育社會組織-民眾之間存在復(fù)雜的利益關(guān)系，完善執(zhí)行機(jī)制，是各主體實(shí)現(xiàn)自身利益的關(guān)鍵。因此本文認(rèn)為完善政策執(zhí)行機(jī)制可從以下方面進(jìn)行：第一，破解我國政府單純的層級治理結(jié)構(gòu)，采用層級治理、多屬性治理和高位推動相結(jié)合的治理模式，將政府購買公共體育服務(wù)置于高位政府的監(jiān)督之下，其他政府機(jī)構(gòu)和部門方可照章執(zhí)行，避免執(zhí)行失真。第二，將多屬性治理與高位推動相結(jié)合，做到頂層政府與各職能部門的協(xié)調(diào)配合，可避免出現(xiàn)“執(zhí)行孤島”的現(xiàn)象。第三，靈活運(yùn)用政策工具，形成政策工具的合力。政府購買公共體育服務(wù)的操作日益復(fù)雜，各地政府在操作過程中也出現(xiàn)了明顯的差異性，政府單調(diào)的強(qiáng)制性購買似乎并未起到較好的效果，因此可適當(dāng)開發(fā)其他的政策工具，例如績效獎勵、財(cái)政補(bǔ)助、職位晉升以及相對應(yīng)的降級、免職、罰款等可操作性的政策工具作為政府購買公共體育服務(wù)政策的輔助。第四，完善政策執(zhí)行的監(jiān)督和問責(zé)機(jī)制。前面有過論述，基層政府部門在購買公共體育服務(wù)過程中具備兩種身份，對上是“理性經(jīng)濟(jì)人”，對下是“權(quán)益代理人”，他們必須兼顧自身利益，所以為了確保政策的有效執(zhí)行必須建立嚴(yán)格的監(jiān)督機(jī)制，首先，成立專門部門，形成常態(tài)化巡查和“掛牌督辦”相結(jié)合的模式，始終將公共體育服務(wù)置于監(jiān)督之下，對執(zhí)行不力的地區(qū)施行“掛牌督辦”制度。其次，將政府考核體育社會組織的“第三方考核”運(yùn)用到政府政策執(zhí)行之中考核政府的執(zhí)行情況，同時建立政府互評機(jī)制，促進(jìn)不同地區(qū)的政府進(jìn)行互相評比，相互監(jiān)督。再次，建立明確的問責(zé)制度，對政府購買行為的缺失以及產(chǎn)生的不良后果，需要限期整改，并對責(zé)任人進(jìn)行問責(zé)，提升政策執(zhí)行的嚴(yán)肅性和規(guī)范性。最后，開通多方參與的監(jiān)督渠道，鼓勵群眾及社會團(tuán)隊(duì)對政府購買行為進(jìn)行時時監(jiān)督，并公布監(jiān)督方式和投訴舉報(bào)路徑，確保群眾監(jiān)督的有效性。總之，政策執(zhí)行機(jī)制的高效運(yùn)行需要合理有效的監(jiān)督機(jī)制作為保障，強(qiáng)化多元主體的責(zé)任意識，提升監(jiān)督水平和問責(zé)力度有利于提升政策的執(zhí)行效率。

4 結(jié) 語

政策的執(zhí)行本就是一個復(fù)雜的過程，史密斯模型只能提供一個審視問題的視角，對于政府購買公共體育服務(wù)政策執(zhí)行的研究應(yīng)該受到體育行政部門和公共體育研究者的高度重視，目前政策文本、執(zhí)行主體、執(zhí)行客體視、執(zhí)行環(huán)境以及執(zhí)行機(jī)制都存在諸多問題，是影響我國公共體育服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展的重要掣肘，希望本文可以起到拋磚引玉之效，促使廣大學(xué)者深入其中，構(gòu)建出高效的政策執(zhí)行系統(tǒng)，促使政府購買公共體育服務(wù)高效達(dá)成。

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