楊志通 唐光耀 唐笑炯

(1.山西省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳，山西 太原 030002；2.山西金融職業(yè)學院，山西 太原 030008)

作為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的“助推器”、農(nóng)民收入的“穩(wěn)定器”，大力發(fā)展農(nóng)業(yè)保險對助推農(nóng)業(yè)農(nóng)村生產(chǎn)經(jīng)營有著不可忽視的重要作用，與推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施之間存在緊密的內(nèi)在聯(lián)系，得到了社會各界的廣泛認可。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是黨的十九大提出的解決“三農(nóng)”問題的重大戰(zhàn)略部署，是我國實現(xiàn)現(xiàn)代化強國的必由之路。2020年1月2日，《中共中央、國務(wù)院關(guān)于抓好“三農(nóng)”領(lǐng)域重點工作確保如期實現(xiàn)全面小康的意見》提出“進一步完善農(nóng)業(yè)補貼政策……推進稻谷、小麥、玉米完全成本保險和收入保險試點”，“抓好農(nóng)業(yè)保險保費補貼政策落實”。2020年，山西省連續(xù)出臺了《加快政策性農(nóng)業(yè)保險高質(zhì)量發(fā)展的實施意見》《關(guān)于開展省級政策性小麥、玉米完全成本保險、產(chǎn)量保險、收入保險和未轉(zhuǎn)移就業(yè)收入損失保險試點實施方案》(以下簡稱《試點實施方案》)等省級政策性農(nóng)業(yè)保險措施，大大促進了山西農(nóng)業(yè)保險發(fā)展。

一、山西省農(nóng)業(yè)保險發(fā)展現(xiàn)狀

山西省自2008年起啟動中央政策性農(nóng)業(yè)保險工作，經(jīng)過12年的穩(wěn)步推進和不斷探索，山西省省級政策性農(nóng)業(yè)保險補貼品種從最初的能繁母豬1種增加至小麥、玉米、馬鈴薯、能繁母豬、育肥豬、奶牛、公益林等15種，基本涵蓋了山西省大宗農(nóng)畜林和省級特色產(chǎn)品。各市、縣聯(lián)合農(nóng)業(yè)保險機構(gòu)開展的地方政策性農(nóng)業(yè)保險品種包括紅蕓豆、梅杏、西瓜、辣椒、油菜、能繁母驢、蠶等30余個品類，保障范圍不斷擴大，保障水平不斷提升。省級農(nóng)業(yè)保險政策體系已初步建立，形成了“中央補貼+省級補貼+縣級獎補”的政策性農(nóng)業(yè)保險體系。根據(jù)山西省財政廳公布數(shù)據(jù)，近年來全省農(nóng)業(yè)保險保費收入持續(xù)增長。2019年，中央政策性農(nóng)業(yè)保險保費收入為8.93億元，參保農(nóng)戶有301.01萬戶，保險金額為601.83億元，支付賠款共8.61億元，受益農(nóng)戶為157萬戶。2019年，山西省地方政策性特色農(nóng)業(yè)保險保費收入為2.35億元，參保農(nóng)戶有203.49萬戶，保險金額為167.96億元，支付賠款共1.63億元，受益農(nóng)戶為16.47萬戶。2019年，山西省商業(yè)性農(nóng)業(yè)保險保費收入為3 531.01萬元。根據(jù)獲準在山西省開展農(nóng)業(yè)保險的4大保險機構(gòu)(人保財險、國壽財險、中煤財險和太保財險)公布的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，2020年1—9月份，農(nóng)業(yè)保險保費收入達到14.60億元。

(一) 中央政策性農(nóng)業(yè)保險發(fā)展起步早，補貼力度大，參保率高，覆蓋面廣

中央政策性農(nóng)業(yè)保險是指納入中央財政保費補貼范圍，按照政府引導、市場運作、自主自愿、協(xié)同推進原則開展的農(nóng)業(yè)保險險種。從2007年開始，山西省先后實施了小麥、玉米、馬鈴薯、能繁母豬、奶牛、育肥豬、森林等中央政策性農(nóng)業(yè)保險。依據(jù)財政部《中央財政農(nóng)業(yè)保險保險費補貼管理辦法》規(guī)定，對中西部地區(qū)非產(chǎn)糧大縣，種植業(yè)保險中央財政承擔40%,省級財政至少承擔25%；養(yǎng)殖業(yè)保險中央財政承擔50%,省級及省級以下財政至少承擔30%；森林保險中央財政承擔50%,地方財政至少承擔40%。2019年，全國農(nóng)業(yè)保險保費收入達到672.48億元，中央財政補貼總額為265.59億元，占比39.5%，其中山西省2019年農(nóng)業(yè)保險保費收入達到11.49億元，中央財政補貼總額為3.96億元，占比34.5%。根據(jù)山西省統(tǒng)計局公布數(shù)據(jù)，2019年第一產(chǎn)業(yè)增加值達到875.43億元，農(nóng)業(yè)保險深度為1.31%，第一產(chǎn)業(yè)就業(yè)人口為666.7萬人，農(nóng)業(yè)保險密度171.49元，按照財政部《關(guān)于加快農(nóng)業(yè)保險高質(zhì)量發(fā)展的指導意見》要求，農(nóng)業(yè)保險密度提升空間很大。山西省中央政策性農(nóng)業(yè)保險保費如表1所示。

表1 山西省中央政策性農(nóng)業(yè)保險保費及各級財政承擔比例情況

(二)地方政策性特色農(nóng)業(yè)保險需求旺盛，財政投入少，業(yè)務(wù)規(guī)模小，發(fā)展空間大

2020年，山西省省級政策性農(nóng)業(yè)保險補貼工作試點實施，包括蘋果、梨、紅棗、核桃、谷子等5個品種，選取部分農(nóng)產(chǎn)品優(yōu)勢產(chǎn)區(qū)進行試點。例如，蘋果試點區(qū)域為運城市的臨猗縣、萬榮縣和臨汾市的吉縣，紅棗試點區(qū)域為呂梁市的臨縣、臨汾市的永和縣等。其中，蘋果和梨保額不超過2000元/畝，費率為7%，省級財政保費補貼為40%，市縣財政保費補貼為20%；紅棗和核桃保額不超過1000元/畝，費率為8%，省級財政保費補貼為40%，市縣財政保費補貼為20%；谷子保額不超過600元/畝，費率為6%，省級財政保費補貼為50%，市縣財政保費補貼為20%，同時谷子的保險創(chuàng)新采用以天氣指數(shù)的方式開展。據(jù)了解，省級政策性農(nóng)業(yè)保險保額設(shè)定較高，基本能夠覆蓋甚至超出各品種畝均物化投入成本。2020年10月，山西省出臺了《試點實施方案》，省級政策性農(nóng)業(yè)保險品類與體系進一步健全。

山西省地方政策性特色農(nóng)業(yè)保險主要由各市、縣根據(jù)優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求自主開展，市、縣財政給予一定比例的保費補貼。據(jù)不完全統(tǒng)計，目前山西省已開展了小雜糧、設(shè)施蔬菜大棚、中藥材、紅蕓豆等30余個特色農(nóng)業(yè)險種，覆蓋全省10市82縣(市、區(qū))，覆蓋率達到69%。為支持鼓勵地方開展政策性特色農(nóng)業(yè)保險，山西省財政安排資金進行獎補。從調(diào)研情況來看，山西省地方政策性特色農(nóng)業(yè)保險主要以縣級財政投入為主，但受財力所限，大部分縣補貼不超過50%，且難以做到覆蓋全縣，保障力度、保障范圍有待進一步提升。

(三)商業(yè)性農(nóng)業(yè)保險處于探索階段，市場有需求，財政無補貼，農(nóng)戶負擔重，推廣難度大

山西省商業(yè)性農(nóng)業(yè)保險由保險機構(gòu)自主開展，開辦產(chǎn)品主要是政策性保險未能覆蓋品種或未納入政策性保險范疇的補充保險。商業(yè)性農(nóng)業(yè)保險保額高、保費貴，規(guī)模經(jīng)營主體有需求，小散農(nóng)戶參保意愿低。 據(jù)了解，2018年山西省商業(yè)性農(nóng)業(yè)保險保費收入達到3 400萬元，占全省農(nóng)業(yè)保險保費收入的3.6%。商業(yè)性農(nóng)業(yè)保險是政策性農(nóng)業(yè)保險的有效補充，對于滿足多樣化的保險需求具有重要意義。例如，國壽財險在呂梁孝義市開展的豆類作物保險，有效填補了政策性農(nóng)業(yè)保險的空白。但受限于農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體財力，普遍規(guī)模較小，目前現(xiàn)有的商業(yè)性農(nóng)業(yè)保險大多集中于風險較大、農(nóng)戶保障需求強烈的品類，因為范圍小、風險高，保險機構(gòu)參與意愿不大，迫切需要政府部門介入。

二、山西省農(nóng)業(yè)保險存在的問題

山西省農(nóng)業(yè)保險起步較晚、發(fā)展較快，省級政策性農(nóng)業(yè)保險政策體系初步建立，“中央補貼+省級補貼+縣級獎補”的體系架構(gòu)已基本成型。但從總體來看，還存在政策制度不健全、財政投入不足、保險服務(wù)能力建設(shè)滯后等問題，嚴重制約著農(nóng)業(yè)保險保障作用的充分發(fā)揮。

(一)農(nóng)業(yè)保險組織管理不完善，政策制度不健全

一是組織管理不完善。按照山西省財政廳、農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳等4部門聯(lián)合發(fā)布的《加快政策性農(nóng)業(yè)保險高質(zhì)量發(fā)展的實施意見》，農(nóng)業(yè)保險工作由財政廳牽頭，農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳、林業(yè)和草原局、氣象局、銀保監(jiān)會等部門參與協(xié)作。據(jù)調(diào)研，各市、縣雖然成立了相應(yīng)的工作機構(gòu)，但在實際工作中仍是各管一攤，未能形成有效合力，財政部主要負責農(nóng)業(yè)保險補助撥款，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部主要負責承保面積審核、災(zāi)損鑒定，銀保監(jiān)會按規(guī)定監(jiān)督保險機構(gòu)運行。各部門在農(nóng)業(yè)保險險種選定、產(chǎn)品設(shè)計、運行監(jiān)督等方面未能形成有效的部門協(xié)作合力，地方農(nóng)業(yè)保險工作領(lǐng)導小組未能充分發(fā)揮協(xié)調(diào)聯(lián)絡(luò)作用。

二是缺乏監(jiān)督考核與績效評價機制。各級政府尚未建立農(nóng)業(yè)保險監(jiān)督考核、績效評價等制度，對市、縣支持農(nóng)業(yè)保險工作沒有考核指標，對保險機構(gòu)服務(wù)質(zhì)量缺少監(jiān)督激勵，難以充分調(diào)動各方面工作積極性。

三是沒有出臺明確的農(nóng)業(yè)保險區(qū)域劃分管理辦法。省級層面沒有對農(nóng)業(yè)保險區(qū)域劃分進行明確規(guī)定，市、縣級在劃分農(nóng)業(yè)保險區(qū)域時，缺乏科學合理依據(jù)，導致承保機構(gòu)之間出現(xiàn)惡性競爭或不規(guī)范運作等問題。

(二)地方政策性特色農(nóng)業(yè)保險投入較少

據(jù)了解，2018年山西省財政配套中央政策性農(nóng)業(yè)保險保費補貼近2億元，而特色農(nóng)業(yè)保險獎補資金僅安排2 000萬元，按照全省82個縣(市、區(qū))開展特色農(nóng)業(yè)保險工作計算，平均每地補助僅為24.39萬元，對一個縣域的某一品種農(nóng)業(yè)保險來說是杯水車薪，難以充分調(diào)動保險機構(gòu)和農(nóng)戶參保積極性。例如，呂梁市文水縣開辦梨保險，保額為2 000元/畝，保費為80元/畝，縣級財政僅補貼30元/畝，農(nóng)戶需自繳50元/畝。2018年，全縣梨投保面積為4.4萬畝，僅占種植面積的三分之一，其余三分之二的種植戶因縣級財政支持有限而未能投保。據(jù)了解，2018年3月，女皇貢梨生產(chǎn)基地負責人及南安鎮(zhèn)部分梨農(nóng)代表要求提高保額，并要求縣級財政增加保費補貼，但受財力所限，未能滿足農(nóng)戶需求。

(三)養(yǎng)殖業(yè)保險發(fā)展滯后

據(jù)統(tǒng)計，2018年山西省養(yǎng)殖業(yè)參保率為2.87%。養(yǎng)殖保險發(fā)展滯后，主要原因在于：一是養(yǎng)殖業(yè)險種少。目前山西省僅將能繁母豬、奶牛、育肥豬納入政策性農(nóng)業(yè)保險，其他特色養(yǎng)殖未納入保險范圍。例如，2018年全省羊存欄近900萬只，羊產(chǎn)業(yè)已成為雁門關(guān)地區(qū)農(nóng)民的主要收入來源，但整個產(chǎn)業(yè)缺乏保險保障，抵御風險能力較差。二是養(yǎng)殖業(yè)保險賠付率高。據(jù)統(tǒng)計，全省養(yǎng)殖業(yè)保險賠付率近100%，賠付風險大，保險機構(gòu)承保積極性不高。

(四)農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)品設(shè)計不科學

保險產(chǎn)品的設(shè)計多是由保險機構(gòu)獨立完成，政府部門參與不多。一是條款設(shè)計不合理。蔬菜大棚保險產(chǎn)品沒有將大棚受損導致蔬菜生產(chǎn)遭受直接損失的情況納入保障范圍。例如，2017年，太原市陽曲縣因暴雪造成棚內(nèi)黃瓜秧苗受凍，每戶直接損失達5 000元，但保險公司只支付了986元破損棚膜理賠款。二是防損減災(zāi)作用發(fā)揮不明顯。以運城市臨猗縣蘋果保險為例，保額為1 000元/畝，2018年4月蘋果花、芽因受凍面臨絕收，依照理賠規(guī)定，保險公司按照4月份投入情況賠償部分物化成本100～160元/畝，與保額差距較大。

(五)服務(wù)能力建設(shè)滯后

山西省農(nóng)業(yè)保險公司普遍存在基層服務(wù)體系建設(shè)投入不足，基層服務(wù)人員數(shù)量少，知農(nóng)時、懂農(nóng)事的專業(yè)人員缺乏等問題，難以滿足農(nóng)業(yè)保險承保理賠實際需要。而農(nóng)業(yè)保險點多、線長、面廣、季節(jié)性強，投保流程環(huán)節(jié)多，承保理賠成本高，需要投入大量的人力、物力。根據(jù)保險公司反映，在每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)從事農(nóng)業(yè)保險服務(wù)的人員只有2～3人，很難在有限時間內(nèi)高質(zhì)量完成承保理賠工作，特別是對于有的小自然村來說，收費到戶的人力成本遠大于所交保費。

三、山西省農(nóng)業(yè)保險的政策建議

黨的十九大首次提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，并將其總要求明確為“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富裕”。排在首位的“產(chǎn)業(yè)興旺”是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的首要任務(wù)和工作重點，更是鄉(xiāng)村振興的基礎(chǔ)和保障。根據(jù)《山西省鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略總體規(guī)劃(2018—2022年)》，要實現(xiàn)“農(nóng)業(yè)強、農(nóng)村美，農(nóng)民富”的振興目標，首要的是打好特色優(yōu)勢牌，提升農(nóng)業(yè)發(fā)展質(zhì)量，充分發(fā)揮好農(nóng)業(yè)保險“穩(wěn)定器”和“助推器”的重要作用。

(一)強化工作組織領(lǐng)導，健全完善農(nóng)業(yè)保險協(xié)同推進機制

充分發(fā)揮省級農(nóng)業(yè)保險工作領(lǐng)導小組工作的溝通協(xié)調(diào)職能，形成部門合力，高效推進農(nóng)業(yè)保險工作發(fā)展。一是健全完善暢通的部門溝通協(xié)調(diào)機制，要及時溝通解決各部門在工作中發(fā)現(xiàn)的問題，尤其是個別存在的賠付延誤問題，事關(guān)農(nóng)業(yè)再生產(chǎn)投入，不得延誤。二是健全完善農(nóng)業(yè)保險管理，在農(nóng)業(yè)保險險種選定、產(chǎn)品設(shè)計等方面要充分體現(xiàn)政府部門主導地位，委派專業(yè)人員廣泛調(diào)研、積極參與。三是由山西省財政廳牽頭制定農(nóng)業(yè)保險工作監(jiān)督考核與績效評價辦法，并將考核評價結(jié)果作為獎補資金安排和保險區(qū)域劃分的重要參考依據(jù)。四是鑒于目前各市、縣自行劃分各保險機構(gòu)的承保區(qū)域范圍存在惡意市場競爭等問題，可由省級出臺保險機構(gòu)選擇、區(qū)域劃分等相關(guān)管理辦法，規(guī)范市場秩序。

(二)加大省級財政投入，切實滿足農(nóng)戶需求

按照農(nóng)業(yè)保險提標、擴面、增品的總要求，要加大省級財政投入，切實滿足農(nóng)戶需求。一是建立健全農(nóng)業(yè)保險投入穩(wěn)定增長機制，各級財政按一定比例逐年增加農(nóng)業(yè)保險預算安排，提高農(nóng)業(yè)保險覆蓋面，提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營保障水平。二是省級政府應(yīng)加大對市、縣開展特色農(nóng)業(yè)保險獎補力度，結(jié)合績效評價工作，提升財政資金的指向性、引導性和資金效益。三是鑒于山西省各市、縣水文、氣候、土質(zhì)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)習俗的多樣性，積極鼓勵農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營機構(gòu)與各地農(nóng)業(yè)農(nóng)村局、林業(yè)和草原局等部門合作，開發(fā)符合當?shù)剞r(nóng)業(yè)生產(chǎn)特色的農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)品，建立健全差異化費率體系和費率動態(tài)調(diào)整機制，對于工作成效顯著的機構(gòu)財政可適當安排獎勵基金予以督促。

(三)提升農(nóng)業(yè)保障水平，為產(chǎn)業(yè)興旺保駕護航

按照農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展目標，以前“單打獨斗”的小農(nóng)經(jīng)濟顯然已經(jīng)不適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展需要，未來農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)主力必然是龍頭企業(yè)、合作社、家庭農(nóng)場等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。在產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢突出、保險需求旺盛的地區(qū)，政府部門應(yīng)積極推動保險機構(gòu)開發(fā)適應(yīng)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體需求的保險品種，開展重要農(nóng)產(chǎn)品目標價格保險、收入保險、天氣指數(shù)保險等創(chuàng)新險種試點，全面提升農(nóng)業(yè)保險保障水平。

(四)強化監(jiān)督問責，規(guī)范農(nóng)業(yè)市場秩序

從全省范圍而言，經(jīng)銀保監(jiān)會批準在山西省開展農(nóng)業(yè)保險的4家保險機構(gòu)，人保財險的市場份額最大，約占農(nóng)業(yè)保險市場一半以上，其他幾家農(nóng)業(yè)保險機構(gòu)相差不大。而具體到各市、縣則情況不一，市場競爭很激烈。在調(diào)研過程中，當問到農(nóng)戶對保險機構(gòu)的評價時，農(nóng)戶認為滿意的機構(gòu)未必就是縣級所劃分的承保該區(qū)域的保險機構(gòu)。另外，還發(fā)現(xiàn)個別保險機構(gòu)存在惡意市場競爭，不論是否出現(xiàn)險情，在承保初期即承諾投保后以理賠款的形式返還農(nóng)戶部分保費。對此應(yīng)采取以下措施：一是加大對農(nóng)戶的宣傳教育力度，讓農(nóng)戶真正知道農(nóng)業(yè)保險的作用及理賠機制，切實保障農(nóng)戶知情權(quán)；二是加大農(nóng)業(yè)保險市場監(jiān)督審查力度，對不規(guī)范競爭行為予以嚴懲；三是建立由政府監(jiān)督管理的農(nóng)業(yè)保險投訴熱線，對農(nóng)戶合理訴求及時予以回應(yīng)并解決；四是強化財政補貼資金落實，及時足額撥付保費財政補貼資金，避免“既要馬兒跑，又要馬兒不吃草”等現(xiàn)象。

綜上所述，農(nóng)業(yè)保險對于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展具有保駕護航的作用，是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略不可忽視的一大助力。政府部門應(yīng)切實按照政府引導、市場運作、自主自愿、協(xié)同推進等農(nóng)業(yè)保險工作原則，積極主動擔責，引導農(nóng)業(yè)保險機構(gòu)科學合理設(shè)計農(nóng)險產(chǎn)品、規(guī)范市場秩序，廣泛開展農(nóng)業(yè)保險宣傳教育，引導農(nóng)戶正確認識保險、科學合理維護自身利益，充分利用好農(nóng)業(yè)保險助力鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施的積極作用。