張靜

7月22日，鄭州市中牟縣，江蘇省揚州市消防救援支隊的消防員在營救被洪水圍困的群眾

7月20日，鄭州市受強降雨影響，單日降雨量突破歷史極值，單小時降雨量超過日歷史極值，降雨造成鄭州市區(qū)嚴重內(nèi)澇。

此次鄭州特大暴雨暴露出我國大城市應急管理體系還存在哪些不足？應如何完善？一直說要借鑒國外經(jīng)驗，到底要怎么借鑒并發(fā)揮中國的制度優(yōu)勢轉化為治理效能？

近日，中國人民大學國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員王宏偉接受《瞭望東方周刊》專訪，就上述問題談了自己的看法。

城市災害鏈條會不斷延伸疊加

《瞭望東方周刊》：此次特大暴雨暴露出城市應急管理工作哪些問題？

王宏偉：此次暴雨從性質(zhì)上看是由于極端天氣事件引發(fā)的城市系統(tǒng)性危機，也是一次非常規(guī)突發(fā)事件。在工業(yè)社會，人們習慣于基于預測來進行風險防范，根據(jù)預警來采取響應行動。但是，在高度復雜性、高度不確定性的今天，城市遭遇了許多難以預測的風險挑戰(zhàn)和非常規(guī)突發(fā)事件，這使得平素積累起來的經(jīng)驗如同一張無效的“舊船票”。不論人們?nèi)绾我а狼旋X地憎恨，偶然性就在那里。所以，預防突發(fā)事件，既要警惕“黑天鵝”，也要防范“灰犀?！?。特別是要摒棄確定性思維，著力塑造城市系統(tǒng)的韌性，以減緩、吸收、抵抗非常規(guī)突發(fā)事件的擾動。未來，我國應急管理工作還需要加強非常規(guī)突發(fā)事件的應對能力。

王宏偉

城市是一個復雜的巨系統(tǒng)，其運行嚴重依賴供水、供電、供氣、供熱、通信、交通等關鍵基礎設施。它們不僅是城市運行的“血脈”與“神經(jīng)”，而且彼此之間還存在著密切耦合的相互依賴關系，造成災害鏈條不斷延伸、疊加。

依賴主要包括三類：一是空間上相互依賴，比如因暴雨雷電導致的變壓器爆炸又導致煤氣管道爆炸;二是邏輯上相互依賴，比如因為害怕公眾涉水觸電而拉閘，這又會導致地鐵停運;三是基礎設施相互依賴，城市基礎設施多由現(xiàn)代化的信息技術所控制，一旦信息系統(tǒng)崩潰，整個城市的運行必然是“一鍋粥”“一團麻”，讓應急處置面臨更為嚴峻的問題。

如何構建科學的城市應急管理體系？

《瞭望東方周刊》：雖然鄭州特大暴雨這種極端天氣屬少數(shù)，但大城市科學的應急管理體系還是能盡可能地將災害風險與后果降至最低，應從哪些方面構建科學的城市應急管理體系？

王宏偉：一是預防要立足兼顧“黑天鵝”和“灰犀?！?。從性質(zhì)上看，此次在河南發(fā)生的極端天氣事件是一起“黑天鵝”事件，其發(fā)生概率低、損失結果重。比較而言，“灰犀?！钡陌l(fā)生概率高、損害結果重。單只“灰犀?！辈⒉豢膳拢膳碌氖恰盎蚁！比旱牟忍ぃ匆恍┦煲暉o睹的常見問題耦合在一起，就可能造成嚴重的影響?！昂谔禊Z”或“灰犀牛”風險會引發(fā)棘手的非常規(guī)突發(fā)事件。

二是準備要立足“災情就是國情”。災害種類多、分布地域廣、發(fā)生頻率高、造成損失重，這是我國的一個基本國情。在城市化、工業(yè)化、信息化、全球化、農(nóng)村現(xiàn)代化等大趨勢的交織作用下，城鄉(xiāng)系統(tǒng)相對于自然風險更加脆弱。脆弱的城鄉(xiāng)系統(tǒng)若與極端天氣事件相疊加，其后果不堪設想，往往會形成復雜性巨災。

在此次暴雨中，鄭州的供水、供電、通訊、交通等基礎設施運行受到嚴重擾動，城市運行幾乎癱瘓，醫(yī)院、救援等應急部門的保障也面臨威脅。公眾長時間在被浸泡的地鐵中，那種苦守待援的場景，令人萬分揪心。此外，登封一個工廠還因為水侵而發(fā)生爆炸，自然災害引發(fā)了安全生產(chǎn)事故。因此，必須直面災害風險的復雜性、不確定性特征，更加關注災害的次生、衍生效應。只有以復雜的危機情景為假設，應急準備、包括應急預案編制才能符合底線思維的要求，才能發(fā)揮實際效用。

河南登封市嵩山跑馬嶺山頂?shù)尼陨絿一鶞蕷夂蛘荆T大鵬/攝）

三是響應要“總分結合”。要立足“發(fā)揮應急管理部門的綜合優(yōu)勢與其他部門的專業(yè)優(yōu)勢”。2018年，黨和國家機構改革中，應急管理部整合了11個部門的13項職責，積極扛起防范化解重大安全風險的責任，成為健全中國特色應急管理體系的支撐部門。但極端天氣事件所導致的復雜性巨災決不是應急管理部門一家之事，需要黨政軍群多元力量協(xié)同應對。發(fā)揮應急管理部門的綜合優(yōu)勢和其他部門的專業(yè)優(yōu)勢，這是銜接好責任鏈條各環(huán)節(jié)的必然要求。未來，健全應急管理體系，需提升應急管理部門的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)權威，更好地發(fā)揮國家防汛抗旱指揮部辦公室等高層次議事協(xié)調(diào)機構的作用，把水利、氣象、自然資源、交通運輸、醫(yī)療衛(wèi)生等部門整合起來，形成防范化解重大風險、應對巨災大難的“拳頭”，從而更好地完成保民平安的政治任務。

在極端天氣事件應對中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)的基層應急管理能力十分重要，因為基層與老百姓離得最近、貼的最緊，能夠在第一時間采取有針對性、差異性的應急措施，進而將損失降到最低。但是，目前我國基層應急體系和能力現(xiàn)代化建設之路任重道遠，基礎薄、基層弱制約著極端天氣事件的響應能力。在河南洪災中，如果基層具有應對突發(fā)事件的充沛人力、物力、財力，其結果應會大有不同。

7月21日，暴雨過后，鄭州市經(jīng)濟開發(fā)區(qū)發(fā)生嚴重積水（宋亞猛/攝）

應急管理是各方共同責任

《瞭望東方周刊》：應急管理體系涉及諸多部門，緊急情況下各部門如何無縫銜接至關重要，目前中國城市在這個層面還需做哪些提升？

王宏偉：在高度復雜性、高度不確定性的今天，發(fā)展與安全是一體之兩面。風險對經(jīng)濟社會發(fā)展具有明顯的附著性。經(jīng)濟社會發(fā)展所至之處，就是安全風險所及之地。風險具有蔑視一切邊界的延展性與跨界性。它擴散到哪里，應急管理服務與保障就應該跟進到哪里。應急管理不是應急管理部門一家之責，而是全政府、全社會的共同責任。細思起來，從白銀馬拉松山地跑事件到河南暴雨，我們或許都可以得出上述結論。絕不能出現(xiàn)“各部門在發(fā)展中漫不經(jīng)心地制造風險、應急管理部門枕戈待旦地處置突發(fā)事件”的現(xiàn)象。

在應急管理體系中，應急管理部門不是一個普通的部門，而是支撐部門。2019年11月29日，在主持中央政治局第十九次集體學習講話中，習近平總書記強調(diào)：“要發(fā)揮好應急管理部門的綜合優(yōu)勢和各相關部門的專業(yè)優(yōu)勢，根據(jù)職責分工承擔各自責任，銜接好‘防和‘救的責任鏈條，確保責任鏈條無縫對接，形成整體合力?！?/p>

2020年，面對1998年以來的最大洪災，黨中央高度重視，國家防總、應急管理部發(fā)揮統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，水利部、自然資源部、中國氣象局等部門發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢，創(chuàng)造了“大災小害”的奇跡。面對系統(tǒng)性風險和復雜性災害，要堅持統(tǒng)籌發(fā)展和安全的原則，加緊完善統(tǒng)一指揮、專常兼?zhèn)洹⒎磻`敏、上下聯(lián)動的應急管理體制，特別是要思謀如何進一步發(fā)揮應急管理部門的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)功能。

夯實應急管理的基層基礎，十分緊迫?；鶎訌?，則應急強;應急強，則天下安。

2018年的應急管理機構改革，沒有涉及街鄉(xiāng)層面。應急管理是國家治理體系和治理能力的重要組成部分?；A不牢，地動山搖，道理盡人皆知。夯實應急管理的基層基礎，十分緊迫?；鶎訌?，則應急強;應急強，則天下安。

將制度優(yōu)勢轉化為治理效能

《瞭望東方周刊》：不同類型的城市應如何根據(jù)自身特點構建應急管理體系？

王宏偉：城市化、工業(yè)化、全球化、信息化與農(nóng)村現(xiàn)代化是中國應急管理所面對幾個大趨勢。不論城市大小、南方北方都會受其耦合作用的影響。所不同的是，不同城市面對的突出風險不同，需要根據(jù)風險評估，進行有針對性的應急政策設計。

《瞭望東方周刊》：暴雨這種極端天氣有時候是不分城市的，那么不同規(guī)模大小的城市在構建應急管理體系時應如何把握好度，避免資源浪費？

王宏偉：應急管理是防災減災抗災救災一體化的。極端天氣事件的應對，取決于事前的風險減緩和應急準備水平。防災減災不一定是一種凈投入。從經(jīng)濟的角度看，減負為正。另外，把防災減災理念融入經(jīng)濟社會發(fā)展、實現(xiàn)綠色發(fā)展，這也是統(tǒng)籌安全與發(fā)展的必然要求。

《瞭望東方周刊》：國外有哪些經(jīng)驗可以借鑒？?

王宏偉：未來我國應更加重視風險管理和綜合減災，同時實現(xiàn)重心下移、資源下傾、力量下沉。我們可以學習美國、日本、歐洲等國家和地區(qū)利用先進信息技術加強風險管理的經(jīng)驗，將應急管理的關口前移。許多國家的應急響應次序是自下而上，地方和社區(qū)的應急能力強大。還有，綜合減災必然要采取常態(tài)化的治理模式，而不是緊急狀態(tài)下的政治動員模式，政府、社會組織、企業(yè)、公民等力量都是應急主體，需要形成密切合作的伙伴關系。借鑒國外經(jīng)驗，其主要目的是更多地將中國的制度優(yōu)勢轉化為治理效能。