[摘 要] 農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地市場化流轉(zhuǎn)對農(nóng)用地生態(tài)安全具有制約性。建立基于農(nóng)用地生態(tài)安全的集體建設用地市場化流轉(zhuǎn)制度的必要性不僅體現(xiàn)在當前忽視農(nóng)用地生態(tài)安全的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地市場化流轉(zhuǎn)制度的弊端上，也體現(xiàn)在建立基于農(nóng)用地生態(tài)安全的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地市場化流轉(zhuǎn)制度的現(xiàn)實意義上。基于農(nóng)用地生態(tài)安全的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地市場化流轉(zhuǎn)的立法目標選擇應定位在保障糧食安全、維護生態(tài)安全、促進經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展三個方面，以此為基礎，在法律制度體系構建上應包括建立集體經(jīng)營性建設用地市場化流轉(zhuǎn)的生態(tài)管制制度、生態(tài)安全信息制度、生態(tài)安全預警制度、生態(tài)安全應急制度等。

[關鍵詞]農(nóng)用地生態(tài)安全;農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地;市場化流轉(zhuǎn);法律制度

[中圖分類號] F321.1[文獻標識碼] A[文章編號]1673-0461（2021）06-0064-09

眾所周知，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市流轉(zhuǎn)是在市場經(jīng)濟條件下優(yōu)化土地資源配置、增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入以及體現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的必然選擇。然而，集體經(jīng)營性建設用地入市流轉(zhuǎn)過程中卻呈現(xiàn)大量的農(nóng)用地“非農(nóng)化”“非糧化”“工業(yè)化”等不利于農(nóng)用地生態(tài)安全的問題，尚未引起人們足夠的關注。因而，在生態(tài)文明建設和綠色發(fā)展理念成為社會未來發(fā)展的總趨勢下，從農(nóng)用地生態(tài)安全視角探討集體經(jīng)營性建設用地市場化流轉(zhuǎn)的法律制度構建問題，既符合新的政策指向也具有現(xiàn)實必要性。

近年來，我國學術界關于農(nóng)用地生態(tài)安全問題的研究有相當進展。對于農(nóng)用地生態(tài)安全問題的研究，學界形成較一致的看法是土地利用覆被及其結構的改變會影響區(qū)域生態(tài)安全，但現(xiàn)行對農(nóng)用地生態(tài)安全的研究大多忽視農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)對其造成的影響。[1]另一方面，我國關于集體經(jīng)營性建設用地入市流轉(zhuǎn)制度的研究發(fā)展迅速。當前，在對集體經(jīng)營性建設用地同等入市的制度研究方面，學者們較多關注的是如何保障農(nóng)民的財產(chǎn)性收益以及國家在喪失建設用地一級市場壟斷地位后如何保障政府的財政收入來源，[2]但對在現(xiàn)行土地利用規(guī)劃和用途管制下為糧食生產(chǎn)安全及農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護做出較大貢獻和犧牲的農(nóng)用地耕種者受損的生態(tài)利益補償關注較少，特別是對入市后給農(nóng)用地保護尤其是農(nóng)用地生態(tài)安全帶來的沖擊也未引起足夠的重視。[3]隨著研究的深入，部分學者開始關注農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)對農(nóng)業(yè)和農(nóng)用地生態(tài)的影響，但當前研究缺乏系統(tǒng)性和全面性，且集中在農(nóng)業(yè)和農(nóng)用地生態(tài)補償?shù)膶Σ吆痛胧┥?，未能從制度根源上對給農(nóng)用地生態(tài)安全造成不利影響的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地市場化流轉(zhuǎn)問題進行深入研究以及探索如何科學建構其法律制度體系。

盡管新修訂的 《土地管理法》首次在立法上規(guī)定了集體經(jīng)營性建設用地可直接入市流轉(zhuǎn)，但從目前來看，還有以下問題急需要研究解決：集體經(jīng)營性建設用地入市流轉(zhuǎn)給農(nóng)用地生態(tài)安全帶來的負面影響如何規(guī)避，頂層設計如何跟進;尤其是要研究農(nóng)用地生態(tài)安全對農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市流轉(zhuǎn)的要求表現(xiàn)在哪些方面;集體經(jīng)營性建設用地入市流轉(zhuǎn)又將對農(nóng)用地生態(tài)安全有哪些制約性;應當如何建立適應農(nóng)用地生態(tài)安全要求的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市流轉(zhuǎn)的法律制度。毋庸置疑，建立基于農(nóng)用地生態(tài)安全的農(nóng)村集體建設用地市場化流轉(zhuǎn)法律制度，在實踐層面，有助于解決農(nóng)用地的生態(tài)溢出效益，實現(xiàn)環(huán)境公平，同時促進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中的農(nóng)用地生態(tài)安全、糧食安全、經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展等公共利益的實現(xiàn);在理論層面，一方面，開創(chuàng)了農(nóng)用地生態(tài)安全問題、農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地市場化流轉(zhuǎn)問題及其法律制度問題的交叉性研究，形成了集體經(jīng)營性建設用地入市流轉(zhuǎn)制度的新認知;另一方面，將集體經(jīng)營性建設用地開發(fā)而導致的農(nóng)用地生態(tài)損害成本納入到土地價值補償?shù)臉嫵刹糠种?，破除了過度依賴經(jīng)濟發(fā)展的傳統(tǒng)思維定勢，擴展了對農(nóng)村土地資源配置績效考評的研究視角。

一、農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地市場化流轉(zhuǎn)對農(nóng)用地生態(tài)安全的制約性分析

（一）農(nóng)用地生態(tài)安全與集體經(jīng)營性建設用地市場化流轉(zhuǎn)概念的界定

1.關于農(nóng)用地生態(tài)安全的界定

關于生態(tài)安全的概念，早在20世紀70年代提出之初就與生態(tài)危機、生態(tài)災害或者生態(tài)問題等概念緊密相連，由于其內(nèi)涵的豐富性和涉及面的復雜性，學者們對其研究的角度也不盡相同，所以至今在理論界也沒有形成一致的認識。我國政府在《全國生態(tài)環(huán)境保護綱要》（國發(fā)[2000]38號）中將國家生態(tài)環(huán)境安全定義為“一個國家賴以生存和發(fā)展的生態(tài)環(huán)境處于不受或少受破壞與威脅的狀態(tài)”。[4]因此，可認為生態(tài)安全是指生態(tài)環(huán)境的健康、完整和不受破壞的狀況。為更準確理解生態(tài)安全的內(nèi)涵，首先，要厘清生態(tài)安全與環(huán)境安全的區(qū)別。生態(tài)與環(huán)境是有差異的，環(huán)境是圍繞某個主體（包括人或其他生物）并對該主體產(chǎn)生影響的所有外在客體組成的系統(tǒng)，強調(diào)客體對主體的影響和作用;而生態(tài)是指某一生物群落與周圍環(huán)境之間的相互依賴和相互制約的狀態(tài)，強調(diào)的是這種相互關系是否平衡或者協(xié)調(diào)。因此生態(tài)安全的范圍要大于環(huán)境安全，生態(tài)安全不僅體現(xiàn)為自然生態(tài)系統(tǒng)的安全，還體現(xiàn)在人工生態(tài)系統(tǒng)安全和自然——人工復合生態(tài)系統(tǒng)的安全等方面，是一個復雜的安全系統(tǒng)。其次，要明確衡量生態(tài)安全的標準。生態(tài)安全體現(xiàn)的是生態(tài)系統(tǒng)對人的需求的滿足，換言之，生態(tài)安全以生態(tài)系統(tǒng)是否能提供滿足人類需要的生態(tài)因子為其衡量的標準。具體而言，生態(tài)系統(tǒng)應當提供從物質(zhì)、能量上滿足人類的物質(zhì)層面的較低需求以及滿足人類自尊、自我實現(xiàn)等精神層面的更高需要的生態(tài)因子才是安全的。綜上所述，將生態(tài)安全引申至農(nóng)用地利用過程中，所謂農(nóng)用地生態(tài)安全是指人類開發(fā)利用農(nóng)用地過程中，土地生態(tài)系統(tǒng)結構不受破壞，并且為人類提供的生態(tài)服務的數(shù)量和質(zhì)量能滿足人類物質(zhì)層面和精神層面的需要。

2.集體經(jīng)營性建設用地入市流轉(zhuǎn)的界定

我國現(xiàn)行《土地管理法》（2020）第4條根據(jù)用途的不同，將全國土地劃分為農(nóng)用地、建設用地和未利用地三種類型。上述分類是通過國家編制土地利用總體規(guī)劃來實現(xiàn)的，立法將土地做如此劃分的目的是為了將全國的土地納入規(guī)劃用途管制的范疇。[5]依據(jù)現(xiàn)行立法對農(nóng)村集體建設用地的規(guī)定，可以將其界定為：所有權歸農(nóng)民集體，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村集體經(jīng)濟組織投資地從事各項非農(nóng)業(yè)建設的土地，其范圍主要涉及宅基地、公益性公共設施用地、集體經(jīng)營性建設用地。由此可知，集體經(jīng)營性建設用地被包含在集體建設用地之中，可以說前者是后者的下位概念。結合集體建設用地的界定，集體經(jīng)營性建設用地是指純粹以盈利為目的從事相關建設用途的集體建設用地，其典型的特征是營利性和資本性。集體經(jīng)營性建設用地與具有福利性質(zhì)、只能由村集體成員自住的農(nóng)村宅基地以及不能用于經(jīng)營的“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設施和公益事業(yè)用地”是有區(qū)別的。換言之，在集體建設用地的三種類型中，只有集體經(jīng)營性建設用地才能入市流轉(zhuǎn)。因此，在明確了集體經(jīng)營性建設用地的范疇基礎上，其市場化流轉(zhuǎn)的界定就迎刃而解了。所謂集體經(jīng)營性建設用地市場化流轉(zhuǎn)，是指在符合城鄉(xiāng)建設總體規(guī)劃下，依托市場供需和競爭規(guī)律，按照“同地、同權、同價”的原則將土地使用權有償轉(zhuǎn)讓給其他市場主體，以實現(xiàn)集體土地所有權的收益權能以及促進城鄉(xiāng)土地資源的合理化配置。從土地流轉(zhuǎn)的用途是否改變分析，土地流轉(zhuǎn)既有完全改變土地用途的功能性流轉(zhuǎn)，也有土地用途不變化前提下的土地使用權流轉(zhuǎn)。如上文所述，集體經(jīng)營性建設用地入市后，土地使用權由村集體轉(zhuǎn)移到土地開發(fā)利用主體，在符合土地利用總體規(guī)劃前提下，用地企業(yè)可以將該地塊用于工業(yè)、商業(yè)、物流、辦公等用途，由此可知，集體經(jīng)營性建設用地市場化流轉(zhuǎn)既屬于土地功能性流轉(zhuǎn)，也是土地權利流轉(zhuǎn)，二者同步進行，融為一體。目前，從全國試點城市的經(jīng)驗來看，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地流轉(zhuǎn)的方式靈活多樣，包括出讓、租賃、入股、抵押等形式，在范圍上既涉及物權性的市場化流轉(zhuǎn)，也包括債權性的市場化流轉(zhuǎn)。

（二）農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地市場化流轉(zhuǎn)對農(nóng)用地生態(tài)安全的制約性分析

為促進農(nóng)村土地資源的優(yōu)化配置，緩解城市化高速發(fā)展下建設用地供應不足的緊張局面，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地市場化流轉(zhuǎn)制度性出場的積極功能不言而喻。然而，隨著集體建設用地入市規(guī)模的擴大，由此帶來的農(nóng)用地生態(tài)問題也越來越突出，但引人擔憂的是集體建設用地入市帶來的生態(tài)問題往往被忽視。這是由于集體建設用地入市所帶來的經(jīng)濟效益是顯性的，能夠直接實現(xiàn)農(nóng)民的財產(chǎn)性收入，而集體建設用地入市給農(nóng)用地所帶來的生態(tài)問題卻是隱性的和間接的，在時間上呈現(xiàn)滯后性，通常要過較長的時間周期才能體現(xiàn)出來。從生態(tài)影響的角度分析，農(nóng)村集體建設經(jīng)營性用地市場化流轉(zhuǎn)對農(nóng)用地生態(tài)安全的制約性主要體現(xiàn)在如下幾個方面：

1.易引起農(nóng)用地非農(nóng)化、非糧化的傾向，造成農(nóng)村土地資源破壞嚴重

隨著集體經(jīng)營性建設用地的入市，在巨大利潤的刺激下，某些地方開始違反法律和政策的規(guī)定擅自占用耕地或農(nóng)用地，通過與不法開發(fā)商勾結，打著發(fā)展觀光農(nóng)業(yè)、采摘農(nóng)業(yè)的旗號，在未履行正常審批程序的前提下進行非農(nóng)設施開發(fā)，嚴重沖擊了耕地保護紅線，造成耕地數(shù)量減少以及水土流失、土壤鹽堿化、沙化加劇等問題;[6]一些地方的工商企業(yè)或個人為牟利私自圈占閑置耕地，破壞農(nóng)田水利基礎設施，違規(guī)建設私家別墅群、休閑度假設施，造成土壤塌陷、廢棄物壓占、地下水開釆過度、生物多樣性衰減等;還有一些地方占用基本農(nóng)田挖魚塘、種植林木，盡管尚未改變土地的農(nóng)用屬性，但損毀了土壤耕作層，降低了農(nóng)用地的生產(chǎn)能力。其結果是：一方面，農(nóng)用地資源修復和再生的速度追趕不上被污染的速度，造成生態(tài)條件好的農(nóng)用地資源數(shù)量大大減少;另一方面，農(nóng)用地非農(nóng)化過程中不斷污染、破壞存留的農(nóng)用地資源進一步加劇資源的總體質(zhì)量下降。

2.易帶來農(nóng)用地經(jīng)營中大量使用化肥、農(nóng)藥的傾向，造成農(nóng)用地污染嚴重

為了平衡集體經(jīng)營性建設用地入市與農(nóng)用地經(jīng)營之間相差懸殊的收益差異，在一些農(nóng)村地區(qū)，土地經(jīng)營者為在短期內(nèi)獲取較高收益，通過在種植業(yè)中過度運用化肥、農(nóng)藥，以及養(yǎng)殖業(yè)頻繁投放種苗與飼料以提高產(chǎn)量，致使土壤污染、水污染越來越嚴重，農(nóng)作物生存環(huán)境被破壞。而且被流轉(zhuǎn)后的集體經(jīng)營性建設用地本身在經(jīng)營過程中也會向周邊農(nóng)用地排放大量污染物形成污染帶，偷排、超排與違規(guī)排放屢禁不止。從實踐來看，農(nóng)用地被污染的來源在不斷增加，從工業(yè)“三廢”污染，逐漸蔓延到了惡臭污染、放射性污染、有毒有害污染等類型;污染的程度也在不斷加深，從最初的易于控制逐漸發(fā)展到難以控制;污染范圍不斷擴大，從最初對農(nóng)用地的點源污染不斷擴大到面源污染。隨著污染來源物的不斷攀升，污染范圍的持續(xù)增加，污染事故的頻頻發(fā)生，農(nóng)用地污染防治面臨的形勢相當嚴峻，治理難度逐年遞增。

3.易形成農(nóng)用地流轉(zhuǎn)重規(guī)模、輕保護傾向，導致農(nóng)業(yè)生態(tài)功能退化嚴重

如前文所述，隨著集體經(jīng)營性建設用地的入市，土地的財產(chǎn)屬性和經(jīng)濟利益得以實現(xiàn)，但其生態(tài)投入成本及生態(tài)利益卻無從體現(xiàn)，農(nóng)用地生態(tài)保護與經(jīng)濟利益關系嚴重扭曲，導致農(nóng)民在農(nóng)用地流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)重視規(guī)模經(jīng)濟效益卻忽視農(nóng)用地生態(tài)保護的傾向。例如，實踐中有的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織為效仿集體經(jīng)營性建設用地入市流轉(zhuǎn)的規(guī)模效應，片面追求農(nóng)用地流轉(zhuǎn)規(guī)模，導致大量農(nóng)用地流轉(zhuǎn)后缺乏有效規(guī)劃利用而被長期撂荒、閑置，造成地力下降，土地破碎化，農(nóng)用地生態(tài)功能嚴重退化;有的地方農(nóng)用地流轉(zhuǎn)后被粗放化、不合理利用，大面積重復種植同種經(jīng)濟作物，而忽視資源和生物遺傳多樣性保護，致使生物遺傳多樣性銳減、物種多樣性危機日趨嚴峻，還造成灌木叢、田埂溝渠、田間道路、濕地植被等群落形成的半自然的生態(tài)廊道消失;有的農(nóng)用地流轉(zhuǎn)后大面積種植經(jīng)濟作物或圈養(yǎng)一些野生動物，造成生物入侵，入侵物種會在短時間內(nèi)改變原本平衡的生態(tài)系統(tǒng)，壓迫和排斥本地生物，造成本土物種數(shù)量的減少，也可能引起本地部分物種的變異。

二、建立基于農(nóng)用地生態(tài)安全的集體經(jīng)營性建設用地市場化流轉(zhuǎn)制度的必要性

（一）當前忽視農(nóng)用地生態(tài)安全的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地市場化流轉(zhuǎn)制度的弊端

1.耕地面積減少，農(nóng)用地生態(tài)安全受沖擊

從集體經(jīng)營性建設用地市場化流轉(zhuǎn)的實踐來看，土地入市所帶來的增值收益大多都在地方政府、集體和個人三者之間分配。盡管現(xiàn)行法律和相關政策文件并未規(guī)定土地增值收益在上述三者之間的分配比例，在監(jiān)管措施缺位的情形下，很容易發(fā)生農(nóng)村集體挪用、拖欠甚至侵占農(nóng)民合法收益的事件。即便如此，大多數(shù)農(nóng)民仍希望集體經(jīng)營性建設用地入市流轉(zhuǎn)，其根本原因在于建設用地與農(nóng)用地經(jīng)濟效益之間存在巨大差距。特別是城鄉(xiāng)建設用地市場一體化形成后，農(nóng)村土地資源的利用效率提升，農(nóng)民將直接獲得更多的建設用地入市增值收益，農(nóng)用地收益與建設用地收益之間的差距將進一步擴大。在這種情形下，如何貫徹執(zhí)行最嚴格的土地管理制度以及調(diào)動農(nóng)民保護農(nóng)用地生態(tài)安全的積極性呢？盡管 《土地管理法》及相關法律制度都規(guī)定了嚴格的農(nóng)用地保護制度，如農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批制度、土地用途管制制度等，[7]但上述的制度仍沒能阻止耕地面積的逐年遞減。據(jù)第二次全國土地調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，我國人均耕地占有量只有0.101公頃，僅占世界人均水平的 1/3，不到發(fā)達國家的1/4，甚至只有美國的1/6、加拿大的1/14。[8]在課題組2019年對江蘇昆山、海門、常州三地的問卷調(diào)查中，當問及村民近五年來本村增量集體建設用地的主要來源時，61.8%的受訪村民回答新增集體建設用地主要來自耕地，而回答來源于“四荒”地（14.3%）與宅基地（3.9%）所占比例很小，由此可見農(nóng)用地保護制度的實施效果不理想。

2.侵犯了農(nóng)民的環(huán)境權

環(huán)境權是伴隨著人類社會所面臨的深重的環(huán)境危機而出現(xiàn)的一種社會性權利，是公民享有的在健康的環(huán)境中生存及利用環(huán)境資源的權利。環(huán)境權的內(nèi)容隨著時代的發(fā)展而不斷變遷，在當代則主要涉及主體所享有的環(huán)境知情權、資源利用權、損害賠償請求權等子權利。從相關立法來看，新 《土地管理法》雖然在第63條對集體經(jīng)營性建設用地入市流轉(zhuǎn)的范圍和方式、入市流轉(zhuǎn)的程序等事項進行了規(guī)定，但在入市流轉(zhuǎn)程序中未提及農(nóng)民的環(huán)境知情權，也未對土地收益如何分配的問題進行規(guī)定，更未涉及農(nóng)民生態(tài)利益補償?shù)膯栴}。從實際來看，集體建設用地市場化流轉(zhuǎn)，必然要涉及到土地用途的變化與土地生態(tài)環(huán)境因素的改變，[9]如前文所述，集體經(jīng)營性建設用地入市中形成的各種不利于農(nóng)用地生態(tài)安全的傾向，會導致農(nóng)用地資源被破壞、被污染、生態(tài)功能退化，最終會威脅甚至直接侵犯到農(nóng)民的生態(tài)利益。然而，法律的缺位造成了集體經(jīng)營性建設用地入市給周邊農(nóng)用地生態(tài)環(huán)境帶來的不利影響被漠視、農(nóng)民無法正常行使對周邊農(nóng)用地的資源利用權、農(nóng)民的生態(tài)利益遭受損失后也無法行使請求賠償權。因此，現(xiàn)行忽視農(nóng)用地生態(tài)安全的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地市場化流轉(zhuǎn)制度嚴重侵犯了農(nóng)民的環(huán)境權。

3.不同區(qū)域農(nóng)民利益明顯失衡，加重遠郊農(nóng)民的不公平感

建設用地與農(nóng)用地的巨大產(chǎn)出效益差距，使得具有區(qū)位優(yōu)勢的城郊農(nóng)民的收益遠遠高于遠郊農(nóng)民的收益，不同區(qū)域農(nóng)民因為建設用地的市場化收益差距在拉大。毋庸置疑，城市化使城郊土地由于區(qū)位優(yōu)勢可以獲得較高的土地增值收益，但城郊的現(xiàn)存建設用地數(shù)量是有限的，為了滿足城鎮(zhèn)化對于建設用地的急劇需求，又為符合堅守耕地紅線的政策要求，《土地管理法》規(guī)定了“占補平衡”制度。法律與政策的初衷無疑是好的，但該制度的實施卻造成了同樣被征地的城郊農(nóng)民和遠郊農(nóng)民的收益嚴重不對等，城郊農(nóng)民分享大部分土地增值收益，而遠郊農(nóng)民卻難以分享土地增值收益，因而遠郊農(nóng)民心理上會產(chǎn)生被剝奪感和不公平感，這種嚴重的心理失衡任其發(fā)展會引發(fā)社會的不穩(wěn)定。

（二）建立基于農(nóng)用地生態(tài)安全的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地市場化流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實意義

1.規(guī)模適度的集體經(jīng)營性建設用地市場化流轉(zhuǎn)能緩解生態(tài)危險

眾所周知，土地資源作為人類生存和發(fā)展最重要的自然資源，其生態(tài)承載力是有限的，人類如果不加限制地開發(fā)土地，會造成水土流失、洪澇旱災頻繁發(fā)生以及自然景觀消失等負面影響，導致自然環(huán)境嚴重惡化。所以在推動集體經(jīng)營性建設用地入市流轉(zhuǎn)和加快推進城鄉(xiāng)一體化的進程中，應該控制集體經(jīng)營性建設用地入市流轉(zhuǎn)的規(guī)模，尤其要處理好增量與存量的關系，在堅持存量入市的原則下，允許部分符合相關土地利用政策的增量經(jīng)營性建設用地入市，讓集體經(jīng)營性建設用地入市流轉(zhuǎn)的規(guī)?？刂圃谝粋€合理的范圍內(nèi)。為促進入市流轉(zhuǎn)的集體經(jīng)營性建設用地的集約利用，應限制過度的占有和粗放式的土地利用，嚴禁為開發(fā)土地的經(jīng)濟用途而忽視土地生態(tài)價值的侵占耕地行為，同時也要深度挖掘入市流轉(zhuǎn)的集體經(jīng)營性建設用地的利用潛力，并且適當?shù)卦黾釉撻_發(fā)地塊上建筑物的容積率，使開發(fā)商對集體經(jīng)營性建設用地的開發(fā)保持在土地生態(tài)承載力的范圍之內(nèi)。這樣做的目的是保證土地開發(fā)對農(nóng)用地生態(tài)安全帶來的風險是可控的，土地生態(tài)系統(tǒng)在這種可控生態(tài)風險的沖擊下能夠?qū)崿F(xiàn)自我調(diào)節(jié)和自我恢復。

2.結構合理的集體經(jīng)營性建設用地市場化流轉(zhuǎn)能降低生態(tài)破壞

除了控制集體經(jīng)營性建設用地市場化流轉(zhuǎn)的數(shù)量來維護生態(tài)安全以外，集體經(jīng)營性建設用地的流轉(zhuǎn)也能夠通過預先規(guī)劃合理的土地利用結構來緩解環(huán)境問題。毋庸置疑，土地作為生態(tài)系統(tǒng)的重要組成同時也是其重要的載體，各類集體經(jīng)營性建設用地同樣也是綠色發(fā)展的物質(zhì)基礎和載體，而由各類集體經(jīng)營性建設用地入市流轉(zhuǎn)引起的土地利用結構的改變必然會對生態(tài)系統(tǒng)產(chǎn)生重要的影響。很顯然，結構合理的集體經(jīng)營性建設用地市場化流轉(zhuǎn)是有利于農(nóng)用地生態(tài)安全的。一方面，用地結構的多元化調(diào)整能對生態(tài)環(huán)境起到明顯的改善作用。具體而言，住宅用地、工業(yè)用地、公共管理與公共服務設施用地、道路與交通設施用地、綠地和廣場用地等比例均衡的建設用地利用結構關照到了土地的生態(tài)功能，對土地的生態(tài)服務效應影響較小;另一方面，在因城市發(fā)展和經(jīng)濟建設而確需增加公共設施用地和工業(yè)用地的情況下，可以通過同時提高綠地在集體經(jīng)營性建設用地結構中的比例，從而降低集體經(jīng)營性建設用地入市流轉(zhuǎn)對農(nóng)用地生態(tài)破壞的作用。

3.布局科學的集體經(jīng)營性建設用地市場化流轉(zhuǎn)能減少生態(tài)損害

集體經(jīng)營性建設用地布局是指在一定農(nóng)村區(qū)域內(nèi)各類集體經(jīng)營性建設用地的開發(fā)利用在空間上的安排，是集體經(jīng)營性建設用地的用地結構在空間上的具體體現(xiàn)。對入市后的集體經(jīng)營性建設用地的布局規(guī)劃是將該土地的開發(fā)利用與該區(qū)域的自然生態(tài)因素相結合，依據(jù)景觀生態(tài)學原理，對該區(qū)域的功能、空間發(fā)展方向、景觀格局等所做的合理布局，使得在進行集體經(jīng)營性建設用地的開發(fā)時能避開不利于農(nóng)用地生態(tài)安全的因素，向生態(tài)環(huán)境良好、區(qū)域位置優(yōu)越的區(qū)域發(fā)展。[10]從現(xiàn)實來看，我國目前集體經(jīng)營性建設用地在空間分布上存在劃分混亂、分布零散、地處偏遠等問題，導致土地資源浪費嚴重，對農(nóng)用地生態(tài)平衡造成不利影響。因此，從維護農(nóng)用地生態(tài)安全的角度出發(fā)，集體經(jīng)營性建設用地開發(fā)利用的空間布局亟待優(yōu)化和調(diào)整。布局科學的集體經(jīng)營性建設用地的開發(fā)利用能夠在推動經(jīng)濟發(fā)展的同時較好地兼顧農(nóng)用地生態(tài)安全，在綠色發(fā)展理念的引導下更能遵循異質(zhì)空間的物質(zhì)、能量交換規(guī)律以促進自然生態(tài)的社區(qū)模式的形成，從而避免建設性生態(tài)破壞的發(fā)生。

三、基于農(nóng)用地生態(tài)安全的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地市場化流轉(zhuǎn)的立法目標選擇

立法目標是法律制度構建的落腳點，為法律制度的確立提供了指導思想和指明總體方向?；谵r(nóng)用地生態(tài)安全的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市流轉(zhuǎn)制度最終以什么樣的模式出現(xiàn)，要考慮的重要問題就是該模式要實現(xiàn)什么樣的目標與功能。確立農(nóng)村土地利用的立法目標，應該妥善處理和協(xié)調(diào)集體經(jīng)營性建設用地開發(fā)利用與耕地資源保護以及農(nóng)用地生態(tài)保護之間的關系，在立法目標上主要體現(xiàn)在促進經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展、保證糧食安全、維護農(nóng)用地生態(tài)安全三個方面。由于糧食安全問題關系到一個國家公民的基本生存問題，所以構建基于農(nóng)用地生態(tài)安全的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地市場化流轉(zhuǎn)法律制度要求在上述三個價值目標中，將保障國家糧食安全排在首位，維護農(nóng)用地生態(tài)安全和促進經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展分別作為該制度構建的第二位和第三位的立法價值目標。

（一）保障國家糧食安全

眾所周知，糧食是人類生存的最基本條件，沒有糧食人類不可能享有生存權，更談不上發(fā)展權。換句話說，只有滿足糧食需求，實現(xiàn)了生存權后，人類其他權利的實現(xiàn)才有可能和現(xiàn)實意義。因此，應將保障國家糧食安全作為集體經(jīng)營性建設用地入市流轉(zhuǎn)立法的第一位的也是最基礎的價值目標。

從根本上說，糧食安全是國家安全的重要物質(zhì)載體，而糧食安全的生命線則是耕地紅線。然而，集體經(jīng)營性建設用地市場化流轉(zhuǎn)帶來的突出問題就是非法占用農(nóng)用地，尤其是擅自改變耕地用途。因此，應限制為擴大集體經(jīng)營性建設用地的規(guī)模而占用耕地，不但要嚴格管控建設用地的總體規(guī)模，更要實行最嚴格的耕地保護制度，收緊耕地轉(zhuǎn)用審批權，遏制耕地占用勢頭應當成為保障糧食安全的重要舉措。另外，盡管糧食產(chǎn)量與質(zhì)量的高低，除與耕地的面積緊密相關外，還與糧食市場的價格、農(nóng)業(yè)機械化程度、基礎設施建設、氣候狀況等因素密切相關，但不可否認的是耕地規(guī)模與質(zhì)量是確保糧食安全的重要基礎。集體經(jīng)營性建設用地市場化流轉(zhuǎn)不得威脅糧食安全，主要是指集體經(jīng)營性建設用地供給在范圍上應嚴格遵循“嚴控增量，盤活存量”的集約化用地原則，不得擠占基本農(nóng)田，不能任意將耕地轉(zhuǎn)化為集體經(jīng)營性建設用地，在基本農(nóng)田區(qū)內(nèi)禁止從事非農(nóng)建設，以保護一定規(guī)模和質(zhì)量的耕地。

（二）維護農(nóng)用地生態(tài)安全

毋庸置疑，人類作為生物也是生態(tài)系統(tǒng)的重要組成部分，所以農(nóng)用地生態(tài)安全不僅僅涉及自然本身，還包括人類社會層面。換句話說，農(nóng)用地生態(tài)安全是指農(nóng)用地生態(tài)系統(tǒng)自身是否安全和農(nóng)用地生態(tài)系統(tǒng)對于人類是否安全兩個方面。具體而言，農(nóng)用地生態(tài)系統(tǒng)自身的安全包括農(nóng)用地生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)在的結構保持平衡和外在的功能維持正常;農(nóng)用地生態(tài)系統(tǒng)對于人類的安全是指農(nóng)用地生態(tài)服務系統(tǒng)有為人類生產(chǎn)和生活持續(xù)提供優(yōu)質(zhì)資源的能力。人類對農(nóng)用地生態(tài)系統(tǒng)的過分干預會破壞生態(tài)平衡，這就要求把人類對農(nóng)用地生態(tài)服務系統(tǒng)的干預控制在合理的限度以內(nèi)。

就集體經(jīng)營性建設用地市場化流轉(zhuǎn)對于農(nóng)用地生態(tài)安全的影響而言，一方面，直接關系到農(nóng)用地生物因子（動植物）的安全;另一方面，也關系到農(nóng)用地非生物因子（土壤、水資源、大氣、能源）的安全。具體而言，集體建設用地入市流轉(zhuǎn)與土壤安全方面，要求堅持“預防為主”的原則，在源頭上控制和減少土壤污染，對于已被污染的土壤，針對土壤石漠化、土壤鹽堿化等不同的土壤污染類型采取有效措施;集體經(jīng)營性建設用地入市流轉(zhuǎn)與水資源的生態(tài)安全方面，要求減少工業(yè)污染排放的廢水，杜絕工業(yè)廢水的隨意排放，降低廢水濃度，重復循環(huán)利用工業(yè)廢水，同時加強監(jiān)測，制定水污染的控制標準;集體經(jīng)營性建設用地入市流轉(zhuǎn)與大氣生態(tài)安全方面，要求減少大氣污染物的排放，推行綠色生產(chǎn)方式，加強全過程控制力度，嚴格控制粉塵和氣態(tài)污染物的無組織排放;集體建設性用地入市流轉(zhuǎn)與能源生態(tài)安全方面，要求有利于節(jié)能降耗、合理利用自然資源，控制資源污染;集體經(jīng)營性建設用地入市流轉(zhuǎn)與生物安全方面，要求有利于保持生物多樣性、維持生態(tài)平衡等。

（三）促進經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展

隨著我國經(jīng)濟的快速發(fā)展，生態(tài)破壞問題日益嚴重，人類的生產(chǎn)生活受到嚴重影響，這使得人們在發(fā)展經(jīng)濟的同時不得不關注生態(tài)安全的問題。在環(huán)境保護與經(jīng)濟發(fā)展的關系上，當前已形成的共識是：傳統(tǒng)以高消耗和高排放為特征的粗放型經(jīng)濟發(fā)展方式會對生態(tài)和資源帶來無法逆轉(zhuǎn)的損害，已成為我國經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的重要制約因素。在這種背景下，可持續(xù)發(fā)展成為了當今時代的主題。當今世界，在推動經(jīng)濟持續(xù)增長的同時保護生態(tài)環(huán)境已成為許多國家經(jīng)濟政策的重要目標指向。從內(nèi)涵來看，可持續(xù)發(fā)展是堅持資源、環(huán)境、經(jīng)濟與社會全面協(xié)調(diào)發(fā)展的科學發(fā)展觀，是新時代符合社會發(fā)展趨勢的健康發(fā)展觀。因此，在倡導生態(tài)文明與綠色發(fā)展的時代背景下，要減緩環(huán)境污染、遏制資源破壞，就必須發(fā)展低碳經(jīng)濟，走可持續(xù)發(fā)展之路。

具體到集體經(jīng)營性建設用地的入市流轉(zhuǎn)問題上，從經(jīng)濟學上考察，土地是進行生產(chǎn)經(jīng)營的重要的物質(zhì)條件和生產(chǎn)要素，因此，集體經(jīng)營性建設用地的入市流轉(zhuǎn)應在保障糧食安全、維護農(nóng)用地生態(tài)安全的前提下，還要為促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展提供必要的生產(chǎn)資料。在不占用耕地的基本要求下，集體經(jīng)營性建設用地的入市流轉(zhuǎn)規(guī)模應遵循集約用地的原則，滿足城鄉(xiāng)一體化戰(zhàn)略對集體經(jīng)營性建設用地的需求，實現(xiàn)集體經(jīng)營性建設用地入市在促進經(jīng)濟發(fā)展與維護生態(tài)安全方面的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

四、基于農(nóng)用地生態(tài)安全的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地市場化流轉(zhuǎn)的法律制度之構建

（一）建立集體經(jīng)營性建設用地市場化流轉(zhuǎn)的生態(tài)管制制度

建立集體經(jīng)營性建設用地市場化流轉(zhuǎn)的生態(tài)管制制度主要包括：①制定集體經(jīng)營性建設用地入市流轉(zhuǎn)的生態(tài)安全標準。在集體經(jīng)營性建設用地入市中實施生態(tài)管制，必須先確立生態(tài)安全標準，其中特別重要的有集體經(jīng)營性建設用地供給規(guī)劃方面的生態(tài)安全標準、開發(fā)利用方面的生態(tài)安全標準。集體經(jīng)營性建設用地供給規(guī)劃涉及生態(tài)功能區(qū)劃、生態(tài)安全規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、集體經(jīng)營性建設用地供給計劃等都應制定生態(tài)安全標準;集體經(jīng)營性建設用地入市流轉(zhuǎn)后的開發(fā)利用方面，則涉及其容積率、綠地率、建筑高度與密度等規(guī)劃控制指標應符合生態(tài)安全標準。[11]總之，集體經(jīng)營性建設用地的供給規(guī)劃和使用都必須以周圍農(nóng)用地的生態(tài)承受力為限度，強調(diào)集體經(jīng)營性建設用地入市的生態(tài)適應性和對農(nóng)用地生態(tài)空間價值的尊重。②實施集體經(jīng)營性建設用地入市流轉(zhuǎn)的生態(tài)安全評價。生態(tài)安全評價為科學評價集體經(jīng)營性建設用地入市對農(nóng)用地生態(tài)環(huán)境的影響提供了有效的方法，以農(nóng)用地生態(tài)安全評價為依據(jù)，才能采取與農(nóng)用地生態(tài)安全評價等級相符合的集體經(jīng)營性建設用地流轉(zhuǎn)模式。如果農(nóng)用地生態(tài)高度安全，則可實施寬松型流轉(zhuǎn)模式;如果農(nóng)用地生態(tài)中度安全，則要運用控制型流轉(zhuǎn)模式;如農(nóng)用地生態(tài)低度安全，則必須實施緊縮型流轉(zhuǎn)模式;如果農(nóng)用地生態(tài)不安全，則應采取修復型流轉(zhuǎn)模式，以恢復生態(tài)安全。③實施集體經(jīng)營性建設用地入市流轉(zhuǎn)的生態(tài)安全規(guī)劃。在生態(tài)安全規(guī)劃編制時，應根據(jù)本區(qū)域的自然特征、經(jīng)濟社會條件以及環(huán)境污染與資源破壞狀況，因地制宜地制定本區(qū)域的生態(tài)安全指標，以保證集體經(jīng)營性建設用地的開發(fā)利用不超過該區(qū)域的農(nóng)用地生態(tài)承受力，使經(jīng)濟發(fā)展與農(nóng)用地生態(tài)安全之間保持平衡。生態(tài)安全規(guī)劃主要包括確立生態(tài)安全規(guī)劃的目標與任務，確定規(guī)劃內(nèi)容（涉及生態(tài)要素測度評估、生態(tài)環(huán)境管治分區(qū)規(guī)劃、生態(tài)控制底線規(guī)劃等），規(guī)定規(guī)劃實施的措施體系等。④實施集體經(jīng)營性建設用地入市流轉(zhuǎn)的生態(tài)安全規(guī)劃許可制度。當有建設項目需要運用集體經(jīng)營性建設土地時，對該經(jīng)營性建設用地的開發(fā)應當符合該區(qū)域農(nóng)用地的環(huán)境承受力、生態(tài)容量、生態(tài)布局、生態(tài)紅線等要求;當集體經(jīng)營性建設用地產(chǎn)權人擬向市場主體提供該土地時，必須以取得集體經(jīng)營性建設用地生態(tài)安全規(guī)劃許可證為前提條件，符合生態(tài)安全規(guī)劃許可的集體經(jīng)營性建設用地才能入市流轉(zhuǎn)。

（二）建立集體經(jīng)營性建設用地市場化流轉(zhuǎn)的生態(tài)安全信息公開制度

生態(tài)安全信息公開制度是指規(guī)定生態(tài)安全信息公開的主體、范圍、方式及其監(jiān)督與責任等規(guī)定的總稱。[12]建立集體經(jīng)營性建設用地市場化流轉(zhuǎn)生態(tài)安全信息公開制度，這就要求：首先，明確生態(tài)安全信息公開的主體。這里的主體包括權利主體和義務主體，權利主體是生態(tài)權益由于集體經(jīng)營性建設用地市場化流轉(zhuǎn)受到不利影響的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、農(nóng)戶，而義務主體則是集體經(jīng)營性建設用地的開發(fā)利用者。其次，確立生態(tài)安全信息公開的具體內(nèi)容，主要涉及到：周邊農(nóng)用地的生態(tài)環(huán)境狀況、建設項目污染物排放的種類、總量及處置情況、集體經(jīng)營性建設用地的開發(fā)對環(huán)境的影響評估報告、環(huán)境保護規(guī)劃等一切與農(nóng)用地生態(tài)環(huán)境相關的信息。再次，建立多元化的生態(tài)信息公開渠道，特別是在這個信息爆炸的“互聯(lián)網(wǎng)+”時代中，可以綜合運用生態(tài)環(huán)境部門的信息門戶網(wǎng)站、微信公眾號、電視廣播、網(wǎng)絡媒體等信息傳播渠道發(fā)布生態(tài)方面的信息，除此之外，還可以在村集體成立集體經(jīng)營性建設用地流轉(zhuǎn)辦公室負責集中受理公眾有關生態(tài)安全方面的信息申請、答復。在生態(tài)信息公開的方式上，集體經(jīng)營性建設用地的開發(fā)利用者可以主動公開，也可以依申請公開。最后，明確公民生態(tài)安全信息知情權受侵害時的救濟途徑。當公民的生態(tài)安全信息知情權受到侵犯時，可以向有關部門投訴，如果相關部門接到公民的生態(tài)安全信息公開投訴未予回應，公民可以向復議機構申請行政復議，也可以通過環(huán)境公益組織直接向人民法院提起環(huán)境公益訴訟。

（三）建立集體經(jīng)營性建設用地市場化流轉(zhuǎn)的生態(tài)安全預警制度

生態(tài)安全預警是通過對生態(tài)系統(tǒng)的逆化演替、退化等過程進行甄別，對即將到來的生態(tài)危險提前警報并實時監(jiān)控，以實行早期的調(diào)控、矯正以及采取相應的防范和措施，從而減少生態(tài)危機給人類造成的損失。集體經(jīng)營性建設用地入市流轉(zhuǎn)的生態(tài)危機預警制度涉及以下幾個方面：第一，建立集體經(jīng)營性建設用地入市流轉(zhuǎn)的生態(tài)安全監(jiān)控系統(tǒng)，對待入市流轉(zhuǎn)的集體經(jīng)營性建設用地的土壤資源、水資源、生物多樣性等與農(nóng)用地生態(tài)安全密切相關的指標體系進行整理;第二，建立集體經(jīng)營性建設用地入市流轉(zhuǎn)的生態(tài)危機指標體系，即按照集體經(jīng)營性建設用地入市流轉(zhuǎn)對農(nóng)用地生態(tài)系統(tǒng)的影響程度按照零風險—低風險—較高風險—高風險分等定級，比如分為A、B、C、D四個等級，其中，C、D級代表入市流轉(zhuǎn)的集體經(jīng)營性建設用地會對農(nóng)用地生態(tài)系統(tǒng)帶來較為嚴重和非常嚴重的危機，禁止流轉(zhuǎn);而A級則表明生態(tài)安全，適宜流轉(zhuǎn);B級則表明該流轉(zhuǎn)會帶來一些風險，但農(nóng)用地生態(tài)系統(tǒng)能夠自我修復，這種情況下限制流轉(zhuǎn);第三，建立完整的集體經(jīng)營性建設用地入市流轉(zhuǎn)生態(tài)危機預警信息體系，在建立集體經(jīng)營性建設用地入市流轉(zhuǎn)的生態(tài)危機指標體系基礎上，利用超級計算機等手段，通過模型分析，結合資源數(shù)據(jù)庫和環(huán)境數(shù)據(jù)庫的資料，對不同集體經(jīng)營性建設用地流轉(zhuǎn)的未來生態(tài)安全趨勢做出預報，提供集體經(jīng)營性建設用地流轉(zhuǎn)下農(nóng)用地生態(tài)環(huán)境質(zhì)量狀況的發(fā)展變化趨勢及速度的信息，并且能與日常監(jiān)控相結合，向集體經(jīng)營性建設用地的開發(fā)商提供預警，避免危機發(fā)生。

（四）建立集體經(jīng)營性建設用地市場化流轉(zhuǎn)的生態(tài)安全應急制度

生態(tài)安全應急制度是為了有效應對突然發(fā)生，已經(jīng)造成或可能造成環(huán)境重大污染和破壞，危及人民生命、財產(chǎn)安全的生態(tài)安全事故的制度體系。由于突發(fā)性生態(tài)安全事故具有時間上的突發(fā)性特點，一旦發(fā)生，又具有較大的破壞性和危害性，急需建立生態(tài)安全應急制度進行有效的應對和規(guī)范化處置。與一般突發(fā)事故相比，集體經(jīng)營性建設用地市場化流轉(zhuǎn)所引起的生態(tài)安全事故在時間上有著較長的潛伏期，對農(nóng)用地生態(tài)環(huán)境造成的危害結果一旦發(fā)生便具有不可恢復性。因此，建立集體經(jīng)營性建設用地市場化流轉(zhuǎn)的生態(tài)安全應急制度既是有效化解農(nóng)用地生態(tài)風險的重要依據(jù)，又是實現(xiàn)集體經(jīng)營性建設用地開發(fā)兼顧農(nóng)用地生態(tài)安全的重要措施。在具體的制度構建上，包括：首先，完善集體經(jīng)營性建設用地市場化流轉(zhuǎn)的生態(tài)安全應急法律制度體系，除在《環(huán)境保護法》中增加生態(tài)安全突發(fā)事故處理的一般規(guī)定之外，制定《生態(tài)安全突發(fā)事故處理條例》規(guī)定生態(tài)安全突發(fā)事故級別的認定主體、認定權限和程序，建立全面的環(huán)境信息披露制度、環(huán)境應急事件報告制度、環(huán)境應急事件責任制度等。其次，設立專門的環(huán)境應急機構。明確從中央到地方的環(huán)境應急機構的法律地位、職權與職責，讓應急工作常態(tài)化。應急機構能獨立做出決策，鑒于環(huán)境應急事件的處理涉及部門眾多，應急機構應享有要求相關部門協(xié)助其處理環(huán)境應急事件的權利。再次，完善生態(tài)安全事故處理的保障機制。生態(tài)安全事故的有效應對需要大量的人力、物力和財力作為保障，應完善環(huán)境應急人力資源保障、應急設施保障、應急資金保障、應急技術保障等機制。最后，加強公眾的危機意識教育。我國當前公眾危機意識的淡漠增加了應對突發(fā)生態(tài)安全事故的困難，因此應加強應急宣傳教育以提升災害防治意識，特別是將危機意識教育納入到中小學教育制度中去，從小培養(yǎng)兒童的危機事故處理能力，同時加強公眾應對突發(fā)事件能力的培訓和演練，社區(qū)或單位可以不定期向成員宣傳應急自救的知識，并且發(fā)動社區(qū)成員積極參與應急處置演練活動。

（五）建立集體經(jīng)營性建設用地市場化流轉(zhuǎn)的生態(tài)補償制度

如前文所述，集體經(jīng)營性建設用地入市不可避免會給農(nóng)用地生態(tài)安全造成威脅甚至侵害，為了平衡集體經(jīng)營性土地入市流轉(zhuǎn)的收益分配，提高農(nóng)民保護農(nóng)用地的積極性和主動性，應該建立集體經(jīng)營性建設用地入市流轉(zhuǎn)的生態(tài)補償制度，其具體內(nèi)容涉及農(nóng)用地生態(tài)補償?shù)哪Ｊ?、標準、主體等。

首先，關于農(nóng)用地生態(tài)補償模式。鑒于政府補償和市場補償?shù)膶嵤┬Ч饔虚L短，以及現(xiàn)階段我國生態(tài)補償各領域中大多實施政府補償為主導的模式，因此，通過合理分配集體經(jīng)營性建設用地的增值收益來對農(nóng)用地進行生態(tài)補償也宜采用政府補償為主，市場補償為輔的補償模式。一方面，農(nóng)用地生態(tài)補償應始終發(fā)揮政府主導作用。具體措施上，一是以項目為依托，由上級政府向下級政府實施財政轉(zhuǎn)移支付，以補償為保護農(nóng)用地生態(tài)安全而犧牲發(fā)展機會的農(nóng)戶的損失;二是設立專項基金對因集體經(jīng)營性建設用地入市流轉(zhuǎn)而生態(tài)受損的農(nóng)用地進行生態(tài)補償;三是對集體經(jīng)營性建設用地的開發(fā)利用主體征收環(huán)境稅，既增加農(nóng)用地生態(tài)破壞的經(jīng)濟成本，又在政府補償資金來源不足的情形下為農(nóng)用地生態(tài)補償籌集資金。另一方面，農(nóng)用地生態(tài)補償應發(fā)揮市場補償?shù)姆e極作用，市場補償具有補償主體的多元性、資金來源的多樣化等優(yōu)勢，在補償上運用私人交易補償、靈活的市場貿(mào)易、生態(tài)標志等方式能有效彌補政府補償?shù)牟蛔恪?/p>

其次，關于農(nóng)用地生態(tài)補償標準。集體經(jīng)營性建設用地入市流轉(zhuǎn)，不僅造成了農(nóng)用地生態(tài)效益的損失，還造成了村民對農(nóng)用地利用的損失和健康損失。此外，從實踐來考察，我國集體經(jīng)營性建設用地的土地增值收益來自于外力推動的，與國家正大力推行的城鄉(xiāng)一體化戰(zhàn)略、土地用途管制規(guī)定、非農(nóng)用地供應策略相關，在基本農(nóng)田保護紅線的公共目的作用下，農(nóng)用地的外力增值空間非常有限，農(nóng)民因此而喪失的機會成本也應計算在生態(tài)補償范圍內(nèi)?；诖?，對于農(nóng)用地生態(tài)補償標準的確立應采取機會成本法，并參考國家和地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平、農(nóng)用地生態(tài)受影響的范圍和程度、農(nóng)民生態(tài)利益受損的程度、生態(tài)恢復的難易程度、土地價格市場的變化、國家政策等因素，同時生態(tài)補償標準的確立應堅持懲罰性原則，對環(huán)境污染者形成震懾作用。

最后，關于農(nóng)用地生態(tài)補償?shù)闹黧w。生態(tài)補償主體是根據(jù)利益相關者在特定生態(tài)保護中的地位與作用予以確定的，是生態(tài)補償機制良性運行的起點。[13]換句話說，任何領域生態(tài)補償?shù)膶嵤┒急仨毷紫让鞔_“誰補償誰”的問題。在集體經(jīng)營性建設用地的政府補償模式下，政府在環(huán)境保護和生態(tài)補償中承擔主要職責，政府補償模式下的生態(tài)補償主體在實踐中主要為地方政府及其主管部門，具體可以確定為中央和地方政府，涉及到的主管部門有財政、稅收、生態(tài)環(huán)境、自然資源等部門。在集體經(jīng)營性建設用地的市場補償模式下，根據(jù)“誰開發(fā)，誰保護;誰受益，誰補償”的原則，負責開發(fā)集體經(jīng)營性建設用地的開發(fā)商是主要的生態(tài)補償主體，還有因該土地開發(fā)而受益的企業(yè)、居民、社會團體和各種非政府組織等也要承擔起補償主體的責任。農(nóng)用地生態(tài)補償?shù)氖軆斨黧w，是自身生態(tài)利益因集體經(jīng)營性建設用地入市流轉(zhuǎn)而受到損害或者為土地生態(tài)效益實現(xiàn)做出了貢獻的主體，主要有農(nóng)戶、集體經(jīng)濟組織、各類農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體等。

五、結 語

集體經(jīng)營性建設用地市場化流轉(zhuǎn)中所出現(xiàn)的不利于農(nóng)用地生態(tài)安全的諸多弊端是在全國范圍內(nèi)具有共性的問題。上述諸多問題的一再出現(xiàn)，導致農(nóng)用地保護形勢將更加嚴峻，糧食安全、生態(tài)安全受到嚴重沖擊，造成人地關系愈發(fā)緊張，不利于社會的發(fā)展。為此，應借鑒國外先進的立法經(jīng)驗并結合我國國情，盡快建立起公正、合理的基于農(nóng)用地生態(tài)安全的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地市場化流轉(zhuǎn)制度體系。眾所周知，制度建設需立法先行，有利于農(nóng)用地生態(tài)安全公平、合理的集體經(jīng)營性建設用地市場化流轉(zhuǎn)制度體系建立的前提是集體建設用地市場化流轉(zhuǎn)立法的完善。因此，我們更期待國家層面的立法——《中華人民共和國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法》早日出臺，在該法中明確農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地的入市流轉(zhuǎn)范圍、土地增值收入分配以及土地使用用途等，以此為基石性框架，隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，在其他涉及農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的法律和法規(guī)中及時規(guī)范有關新問題。

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On Constructing the Legal System for the Market-based Circulation

of Collective Construction Land for Commercial Use in Rural Areas

Based on the Ecological Security of Rural Land

Peng? Xiaoxia

（Law School， Jiangsu Normal University， Xuzhou 221116，China）

Abstract：? The market-based circulation of collective construction land for commercial use in rural areas threatens the ecological security of the land. It is necessary to construct the legal system for the circulation of the land because the existing system neglects the ecological security and it is significantly needed at present time. In this paper， the author proposes that the legal system should be oriented in three aspects： ensuring food security， maintaining ecological security， and promoting sustainable economic development. At the same time， in constructing the legal system for the market-based circulation of collective construction land for commercial use in rural areas， the government should establish the ecological control system， the information system， the early warning system， and the emergency system to ensure the ecological security in the rural areas.

Key words： ecological security of rural land; collective construction land for commercial use in rural areas; market-based circulation; legal system

（責任編輯：李 萌）

收稿日期：2020-12-07

基金項目：教育部人文社會科學基金項目《基于農(nóng)用地生態(tài)安全的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地市場化流轉(zhuǎn)的法律制度研究》（20YJC820037）的階段性研究成果。

作者簡介：彭小霞（1980—），法學博士，江蘇師范大學法學院副教授，研究方向為農(nóng)村土地法律制度。