文│李建偉（甘肅省臨澤縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局）

在縣農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法改革過程中，為厘清單位職責，縣級農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門對縣農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法隊行政執(zhí)法職能進行了再劃分，將日常監(jiān)督檢查劃分給縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局下屬事業(yè)單位，導致行業(yè)監(jiān)管出現(xiàn)執(zhí)法的不檢查，檢查的不執(zhí)法，出現(xiàn)執(zhí)法監(jiān)管和行業(yè)管理職責不清等問題。筆者結(jié)合縣級農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門印發(fā)的《關(guān)于縣農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法隊行政執(zhí)法職能劃分的通知》文件，對如何依法依規(guī)處理好縣級農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法和業(yè)務(wù)管理的關(guān)系進行探討，供同行參考。

一、縣農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法隊行政執(zhí)法職能劃分概要

某縣為厘清縣農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法隊的行政執(zhí)法與行業(yè)監(jiān)管職責，靠實執(zhí)法與監(jiān)管責任，對縣農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法隊行政執(zhí)法職能進行了劃分。

一是縣農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法隊承擔縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局的行政處罰以及與行政處罰相關(guān)的行政檢查、行政強制職能?？h農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法隊根據(jù)機構(gòu)改革意見，集中統(tǒng)一行使法律法規(guī)，明確規(guī)定由縣級農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門實施的獸醫(yī)獸藥、生豬屠宰、飼料和飼料添加劑、農(nóng)作物種子（種苗）、肥料、農(nóng)藥、農(nóng)機、農(nóng)（畜）產(chǎn)品質(zhì)量、種畜禽、生鮮乳、植物新品種保護、漁業(yè)、農(nóng)村能源等行業(yè)或領(lǐng)域的行政處罰以及與行政處罰相關(guān)的行政檢查、行政強制職能；負責配合省、市農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法機構(gòu)查處涉農(nóng)大案要案和跨區(qū)域案件；負責組織開展全縣涉農(nóng)法律法規(guī)的宣傳教育與農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法人員培訓工作；負責受理全縣范圍內(nèi)農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法方面的舉報和投訴。

二是縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局所屬相關(guān)行業(yè)或領(lǐng)域業(yè)務(wù)主辦單位承擔行業(yè)監(jiān)督管理職能?？h農(nóng)業(yè)農(nóng)村局所屬的種子管理局、農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣中心、農(nóng)機監(jiān)理站、畜牧技術(shù)推廣站、動物疾病預(yù)防控制中心等單位，繼續(xù)承擔相應(yīng)行業(yè)或領(lǐng)域規(guī)劃、技術(shù)指導、管理、協(xié)調(diào)、監(jiān)督檢查、服務(wù)等職能，加強事前事中事后監(jiān)管，依法履行行政許可、行業(yè)監(jiān)管等職責，不再承擔相關(guān)的行政處罰、行政強制職能。

三是案件線索及投訴舉報的受理與移交。縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局所屬各事業(yè)單位對日常監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)、受理的群眾舉報、信訪線索，應(yīng)當先行核查，核查后存在違反涉農(nóng)法律法規(guī)行為，取得基本證據(jù)證明基本違法事實存在、依法應(yīng)當給予行政處罰的案件線索，移交縣農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法隊辦理。其余線索由縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局所屬相關(guān)行業(yè)和領(lǐng)域事業(yè)單位辦理?？h農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法隊接到的群眾舉報、信訪線索，經(jīng)初步調(diào)查不存在違法行為和不追究法律責任的，應(yīng)及時移交農(nóng)業(yè)農(nóng)村局所屬相關(guān)事業(yè)單位辦理。

四是相關(guān)事業(yè)單位為行業(yè)監(jiān)管和農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法工作提供技術(shù)支撐。縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局所屬相關(guān)事業(yè)單位繼續(xù)做好相應(yīng)行業(yè)或領(lǐng)域規(guī)劃、技術(shù)指導、管理、協(xié)調(diào)、監(jiān)督檢查、服務(wù)等工作，為行業(yè)監(jiān)督管理和農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法工作提供技術(shù)支撐。

二、縣農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法隊行政執(zhí)法職能劃分的思考

1.厘清縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門職責與農(nóng)業(yè)執(zhí)法機構(gòu)和相關(guān)事業(yè)單位職責。《國務(wù)院關(guān)于加強和規(guī)范事中事后監(jiān)管的指導意見》要求，要堅持權(quán)責法定、依法行政，法定職責必須為，法無授權(quán)不可為，嚴格按照法律法規(guī)規(guī)定履行監(jiān)管責任，規(guī)范監(jiān)管行為，推進事中事后監(jiān)管法治化、制度化、規(guī)范化。要嚴格按照法律法規(guī)和“三定”規(guī)定明確的監(jiān)管職責和監(jiān)管事項，依法對市場主體進行監(jiān)管，做到監(jiān)管全覆蓋，杜絕監(jiān)管盲區(qū)和真空。以動物防疫為例，《中華人民共和國動物防疫法》第七十四條規(guī)定“縣級以上地方人民政府農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門依照本法規(guī)定，對動物飼養(yǎng)、屠宰、經(jīng)營、隔離、運輸以及動物產(chǎn)品生產(chǎn)、經(jīng)營、加工、貯藏、運輸?shù)然顒又械膭游锓酪邔嵤┍O(jiān)督管理?！钡谑粭l規(guī)定“縣級以上地方人民政府的動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)依照本法規(guī)定，負責動物、動物產(chǎn)品的檢疫工作?！钡谑l規(guī)定“縣級以上人民政府按照國務(wù)院的規(guī)定，根據(jù)統(tǒng)籌規(guī)劃、合理布局、綜合設(shè)置的原則建立動物疫病預(yù)防控制機構(gòu)。動物疫病預(yù)防控制機構(gòu)承擔動物疫病的監(jiān)測、檢測、診斷、流行病學調(diào)查、疫情報告以及其他預(yù)防、控制等技術(shù)工作；承擔動物疫病凈化、消滅的技術(shù)工作?！?/p>

因此，根據(jù)職權(quán)法定的原則，農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門負責動物防疫實施監(jiān)督管理，應(yīng)承擔執(zhí)法檢查和行政處罰、行政強制；動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)依負責動物、動物產(chǎn)品的檢疫工作。動物疫病預(yù)防控制機構(gòu)承擔動物疫病的監(jiān)測、檢測、診斷、流行病學調(diào)查、疫情報告以及其他預(yù)防、控制等技術(shù)工作；承擔動物疫病凈化、消滅的技術(shù)工作。按照“局隊合一”的原則，農(nóng)業(yè)行政綜合執(zhí)法隊應(yīng)主動為農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門承擔監(jiān)督管理職能。

2.縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局所屬事業(yè)單位不承擔監(jiān)督檢查職能。某縣通知要求縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局所屬相關(guān)事業(yè)單位承擔行業(yè)監(jiān)管和監(jiān)督檢查職能，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于深化農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法改革的指導意見》中明確要求將農(nóng)業(yè)領(lǐng)域執(zhí)法檢查、行政處罰、行政強制等執(zhí)法職能歸并，整合組建農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法隊伍，實行統(tǒng)一執(zhí)法?！吨泄仓醒雵鴦?wù)院關(guān)于分類推進事業(yè)單位改革的指導意見》要求對承擔行政職能的事業(yè)單位，逐步將其行政職能劃歸行政機構(gòu)或轉(zhuǎn)為行政機構(gòu)，今后不再批準設(shè)立承擔行政職能的事業(yè)單位。因此，縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局所屬事業(yè)單位不應(yīng)該有監(jiān)督檢查職能。

3.縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局所屬事業(yè)單位發(fā)現(xiàn)違法行為不能先行核查和取證?！秶鴦?wù)院關(guān)于加強和規(guī)范事中事后監(jiān)管的指導意見》要求對涉企現(xiàn)場檢查事項進行全面梳理論證，通過取消、整合、轉(zhuǎn)為非現(xiàn)場檢查等方式，壓減重復(fù)或不必要的檢查事項，著力解決涉企現(xiàn)場檢查事項多、頻次高、隨意檢查等問題。嚴格落實行政執(zhí)法公示、執(zhí)法全過程記錄、重大執(zhí)法決定法制審核制度。對行政執(zhí)法的啟動、調(diào)查取證、審核決定、送達執(zhí)行等全過程進行記錄，做到全程留痕和可回溯管理。農(nóng)業(yè)行政處罰程序第八條規(guī)定“縣級以上人民政府農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門依法設(shè)立的農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法機構(gòu)承擔并集中行使行政處罰以及與行政處罰有關(guān)的行政強制、行政檢查職能，以農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門名義統(tǒng)一執(zhí)法?！币陨弦?guī)定明確職權(quán)法定，調(diào)查取證、審核決定應(yīng)在啟動行政執(zhí)法程序立案之后。因此，縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局所屬各事業(yè)單位對日常監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)、受理的群眾舉報、信訪線索，應(yīng)及時主動將舉報和線索移交農(nóng)業(yè)行政綜合執(zhí)法機構(gòu)對核查、取證，以防證據(jù)的滅失。

4.正確理解行政處罰相關(guān)的行政檢查。某縣農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法隊行政執(zhí)法職能劃分通知，目的在厘清單位職責，實則將行政執(zhí)法分段割裂，導致監(jiān)督管理職能碎片化?！熬株牶弦弧笔菑娀O(jiān)督管理職能，加強對行政執(zhí)法機構(gòu)和行業(yè)服務(wù)機構(gòu)的領(lǐng)導，而不是將監(jiān)督管理職分段劃分給農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法機構(gòu)和下屬事業(yè)單位。

三、建議

強化縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門對行業(yè)監(jiān)督管理的集中統(tǒng)一領(lǐng)導，按照法律法規(guī)和“三定”規(guī)定明確職責分工，落實執(zhí)法責任，為農(nóng)業(yè)健康發(fā)展提供堅強保障。

1.明確職責分工?？h農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門要依照法律法規(guī)要求和“三定”方案規(guī)定，承擔行業(yè)領(lǐng)域行政檢查和日常監(jiān)督管理等職能；綜合執(zhí)法機構(gòu)承擔農(nóng)業(yè)行業(yè)領(lǐng)域行政處罰和日常執(zhí)法檢查，對作出的行政執(zhí)法決定負法律責任；對于上級部門部署和市縣本級業(yè)務(wù)主管部門安排的專項行政檢查，由縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門牽頭、農(nóng)業(yè)行政綜合執(zhí)法部門負責開展聯(lián)合執(zhí)法，避免重復(fù)檢查、多頭執(zhí)法。

2.強化日常執(zhí)法檢查。農(nóng)業(yè)行政綜合執(zhí)法機構(gòu)要強化日常執(zhí)法檢查。深化和拓展執(zhí)法檢查范圍和領(lǐng)域，做好行政處罰、行政強制措施，同時要積極開展農(nóng)資打假、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管等專項整治及“雙隨機、一公開”等執(zhí)法檢查工作，從日常執(zhí)法檢查中發(fā)現(xiàn)違法線索、懲戒犯罪，維護正常的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)秩序。通過強化執(zhí)法檢查和執(zhí)法辦案，不斷提高農(nóng)業(yè)行業(yè)行政執(zhí)法管理水平。

3.落實執(zhí)法責任。建立健全以“雙隨機、一公開”監(jiān)管為基本手段、以專項檢查、專項整治等重點監(jiān)管為補充、以信用監(jiān)管為基礎(chǔ)的新型監(jiān)管機制。完善日常檢查，落實行政執(zhí)法“三項制度”，推進“互聯(lián)網(wǎng)+執(zhí)法”。全面落實行政執(zhí)法責任制，推行執(zhí)法辦案評議考核制度，建立健全獎懲分明的執(zhí)法評價體系。要規(guī)范執(zhí)法事項，認真落實《農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法事項指導目錄》（2020），做到“法定職責必須為、法無授權(quán)不可為”。全面推行執(zhí)法裁量權(quán)基準制度，細化量化行政處罰標準。落實“誰執(zhí)法、誰普法”普法責任制，積極開展農(nóng)業(yè)法律法規(guī)宣傳，全面推動以案釋法，將普法融入執(zhí)法辦案全過程。

4.加強縣農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法隊伍建設(shè)。深化行政執(zhí)法體制改革，整合組建縣農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法隊伍。加強農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法隊伍建設(shè)，做到“機構(gòu)設(shè)置到位”“‘三定’印發(fā)到位”“人員劃轉(zhuǎn)到位”“執(zhí)法保障到位”，為實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和農(nóng)業(yè)健康發(fā)展提供堅強保障。