李媛媛 高峣 凌晨 魏偉

[摘 要]在城市建設(shè)過程中，地方政府融資平臺公司發(fā)揮著重要作用。但平臺公司也面臨著一些政策、財(cái)政、金融等風(fēng)險(xiǎn)，文章從地方政府融資平臺的出身出發(fā)，分析其融資模式、特點(diǎn)、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，在此基礎(chǔ)上，提出一些市場化轉(zhuǎn)型的建議，以期為相關(guān)單位提供啟發(fā)。

[關(guān)鍵詞]地方政府融資平臺；風(fēng)險(xiǎn)；市場化轉(zhuǎn)型

中圖分類號： F83 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1674-1722（2021）13-0023-03

一、地方政府融資平臺公司的出身

20世紀(jì)90年代以來，伴隨著分稅制改革，財(cái)權(quán)上移，事權(quán)下移。在地方財(cái)政能力減弱而又須大力發(fā)展城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的情況下，地方政府融資平臺公司隨之產(chǎn)生，競相生長。在2010年6月印發(fā)的《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知》（國發(fā)〔2010〕19號）中，地方政府融資平臺公司被定義為“地方政府及其部門和機(jī)構(gòu)等通過財(cái)政撥款或注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)設(shè)立，承擔(dān)政府投資項(xiàng)目融資功能，并擁有獨(dú)立法人資格的經(jīng)濟(jì)實(shí)體”[1]。后財(cái)政部、國家發(fā)展改革委、人民銀行、銀監(jiān)會四部委聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于貫徹國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知相關(guān)事項(xiàng)的通知》（財(cái)預(yù)〔2010〕412號），對地方政府融資平臺公司的概念進(jìn)行了進(jìn)一步明晰，即“包括各類綜合性投資公司，如建設(shè)投資公司、建設(shè)開發(fā)公司、投資開發(fā)公司、投資控股公司、投資發(fā)展公司、投資集團(tuán)公司、國有資產(chǎn)運(yùn)營公司、國有資本經(jīng)營管理中心等，以及行業(yè)性投資公司，如交通投資公司等”[2]。

二、地方政府融資平臺公司的融資模式

目前我國地方政府融資平臺的融資模式主要是以銀行信貸為主，以財(cái)政投入、土地政策為輔。受到2008年金融危機(jī)影響，政府開始推行積極的財(cái)政政策，制定了4萬億元的經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃。受制于土地資源的有限性及此前出臺的包括限制土地“農(nóng)轉(zhuǎn)非”、從嚴(yán)審批建設(shè)用地等一系列調(diào)控政策，土地財(cái)政無法滿足大規(guī)?；ê痛碳ぎa(chǎn)業(yè)的需要，銀行信貸大量流入地方政府平臺，同時也帶來了過高的杠桿率和風(fēng)險(xiǎn)[3]。2008年上半年，投融資平臺約為3，000家，貸款余額約為1.7萬億元，到2020年4月19日，全國共有11，477家融資平臺，其中省及省會級別2，500家左右、地級市6，000家左右、縣級（含）以下合計(jì)共有2，700家左右，約占全部融資平臺的比例分別為22%、54%、24%。我國地方政府融資平臺融資模式包括以下幾種。

（一）債務(wù)融資

債務(wù)融資包括銀行貸款、地方政府債券、信托融資等。目前地方政府融資平臺資產(chǎn)結(jié)構(gòu)中負(fù)債大部分為銀行貸款，這些貸款由于取得容易，程序簡單，融資成本相對較低，因此銀行貸款成為地方政府融資平臺融資的主要方式。地方政府債券主要分為一般債券和專項(xiàng)債券，在《中華人民共和國預(yù)算法》和《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號）實(shí)施后，地方政府只能在國務(wù)院批準(zhǔn)的限額內(nèi)通過發(fā)行地方政府債券的方式進(jìn)行融資，地方政府專項(xiàng)債務(wù)已經(jīng)成為我國客觀財(cái)政政策的重要手段。2019年地方政府專項(xiàng)債的發(fā)行規(guī)模是2.15萬億元，2020年地方政府專項(xiàng)債的發(fā)行規(guī)模是3.75萬億元，發(fā)行地方政府債券是地方政府融資的發(fā)展趨勢。信托融資主要是信托公司通過發(fā)行信托產(chǎn)品融資，成為我國地方政府融資平臺融資的補(bǔ)充手段。

（二）財(cái)政補(bǔ)貼

地方政府融資平臺主要承擔(dān)著建設(shè)地方基礎(chǔ)設(shè)施的責(zé)任，很多具有公益性和非經(jīng)營性的特點(diǎn)，收入不足以彌補(bǔ)投入資本，需要政府給予一定的財(cái)政補(bǔ)貼才能保證這些項(xiàng)目的順利運(yùn)營。政府的財(cái)政補(bǔ)貼是地方融資平臺現(xiàn)金流的有效補(bǔ)充，能夠緩解地方政府資金壓力。

（三）PPP模式

PPP模式即政府和社會資本合作，是公共基礎(chǔ)設(shè)施中的一種項(xiàng)目運(yùn)作模式。PPP模式鼓勵民營企業(yè)、社會資本參與到公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。政府為了提供公共產(chǎn)品，與社會資本進(jìn)行合作，讓其以特許經(jīng)營權(quán)模式或者其他方式參與其中。參與各方共同參與公共產(chǎn)品的設(shè)計(jì)、建造和運(yùn)營，共同參股項(xiàng)目公司，減少信息不對稱，實(shí)現(xiàn)收益共享，風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任共擔(dān)。PPP項(xiàng)目涉及水利設(shè)施、市政設(shè)施、交通設(shè)施、公共服務(wù)、資源環(huán)境等多個領(lǐng)域，涵蓋BOT、TOT、BOO等多種操作模式。

（四）政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金

政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金是指政府出資成立的專項(xiàng)基金，以此吸引投資機(jī)構(gòu)和社會資本以債權(quán)或者股權(quán)等方式投資于創(chuàng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)投資基金或者創(chuàng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)投資機(jī)構(gòu)，進(jìn)而支持初創(chuàng)企業(yè)的發(fā)展。主要目的是招商引資，發(fā)揮財(cái)政資金的杠桿效應(yīng)，增加創(chuàng)業(yè)投資資本，引導(dǎo)社會資金進(jìn)入實(shí)體企業(yè)，克服單純通過市場配置導(dǎo)致的初創(chuàng)企業(yè)融資難的問題，促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展。截至2020年6月底，國內(nèi)共成立1，349支政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金，政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金自身總規(guī)模達(dá)21，452億元。據(jù)投中研究院統(tǒng)計(jì)，政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金母子基金群總規(guī)模約為93，958億元。

三、地方政府融資平臺公司的特點(diǎn)

由于體制的原因，地方政府融資平臺公司必然存在“一強(qiáng)兩弱三不匹配”的特點(diǎn)。所謂 “一強(qiáng)”，指的是融資能力強(qiáng)，地方政府融資平臺公司代表政府行使基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的職能，無法與政府割裂，因此在融資時擁有政府信用隱形背書，導(dǎo)致金融機(jī)構(gòu)一擁而上，相比于一般的國有企業(yè)和民營企業(yè)，地方政府融資平臺公司的融資能力極強(qiáng)。所謂“兩弱”，指的是地方政府融資平臺公司“市場意識弱” “盈利能力弱”。以前我國地方政府官員的晉升考核是以GDP及其增長率為干部選拔任用和末位淘汰的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，該晉升考核制度和激勵機(jī)制決定了其在任期間必然加大所在地區(qū)的投資，忽略長遠(yuǎn)謀劃，追求短期政績往往表現(xiàn)為政府官員通過大力發(fā)展任期內(nèi)“政績工程”，導(dǎo)致平臺公司“重投入建設(shè)，輕經(jīng)營管理”，缺乏市場化經(jīng)營意識；平臺公司承接的項(xiàng)目一般為公益性或者收益率較低的準(zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目，業(yè)務(wù)范圍涉及工程建設(shè)、土地整理、市政園林、交通、水利等，投資額大，投資回報(bào)期很長，而且地方政府融資平臺公司的主營業(yè)務(wù)板塊雖多，但主營業(yè)務(wù)能力不突出，靠政府行政保護(hù)承接政府工程，效益差，經(jīng)營性現(xiàn)金凈流入小，平臺公司未對經(jīng)營性項(xiàng)目在人才、資金及運(yùn)營管理上做出合理安排，導(dǎo)致盈利能力弱，經(jīng)營性收益難以覆蓋債務(wù)本息?！叭齻€不匹配” 是指：一是投入產(chǎn)出不匹配，國內(nèi)大多數(shù)平臺公司項(xiàng)目投資利潤率低于融資成本[4]，對項(xiàng)目的可行性論證不充分；二是與戰(zhàn)略組織不匹配，平臺公司的發(fā)展在很大程度上依賴于當(dāng)?shù)卣I(lǐng)導(dǎo)的政策，缺乏清晰可行的發(fā)展戰(zhàn)略，相比于一般的企業(yè)，大多數(shù)的平臺甚至沒有建立起與戰(zhàn)略要求相匹配的組織架構(gòu)；三是績效激勵和貢獻(xiàn)不匹配，平臺公司代為行使部分政府職能，缺少市場化運(yùn)作機(jī)制，重建設(shè)輕績效評估，績效激勵與業(yè)績貢獻(xiàn)不匹配，市場化轉(zhuǎn)型動力明顯不足。

四、地方政府融資平臺公司的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

“一強(qiáng)兩弱三不匹配”直接導(dǎo)致地方融資平臺公司自身“造血功能”差，有的甚至依靠“拆東墻補(bǔ)西墻”借新還舊維持日常運(yùn)營，逐步陷入“惡性循環(huán)”，加大了地方政府融資平臺公司的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。地方政府融資平臺公司的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)主要表現(xiàn)在3個方面。

（一）政策風(fēng)險(xiǎn)

地方政府融資平臺公司的收入主要來源于土地整理開發(fā)、工程建設(shè)等。很多資金來源于政府注入的土地儲備整理增值后售出的收益，還有一部分資金來源于土地和項(xiàng)目開發(fā)建設(shè)后移交給政府，由政府購買。土地出讓收入占地方融資平臺營業(yè)收入的比重很高，所以政府融資平臺要想運(yùn)轉(zhuǎn)起來的內(nèi)在邏輯是土地價(jià)格一直上漲。土地價(jià)格上漲會直接促進(jìn)房價(jià)上漲，但是這和國家“房住不炒”的政策相矛盾，同時房價(jià)的提升會壓縮消費(fèi)者在其他方面的消費(fèi)，出現(xiàn)了投資與消費(fèi)比例不均衡的問題，且程度進(jìn)一步加重，這與國家優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式相悖。國家要實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，很多相關(guān)的政策會慢慢落實(shí)到位，土地失去溢價(jià)空間后，地方政府償還債務(wù)的壓力會慢慢上升，政策影響加大了地方政府融資平臺的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

（二）隱形債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

地方融資平臺公司的資金投向主要是城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，很多都是公益性和準(zhǔn)經(jīng)營性的，經(jīng)營性項(xiàng)目不足，因此盈利能力和水平很低。雖然地方融資平臺公司的貸款期限一般都比較長，然而政府每年的財(cái)政收入和預(yù)算有限，尤其是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的政府，需要對這些債務(wù)做好合理籌劃安排。政府融資平臺的很多債務(wù)都需要政府財(cái)政安排轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行償還。就總量而言，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)還是在可控制范圍內(nèi)的，然而因?yàn)轶w制和歷史因素，很多地方政府還有沒有納入地方預(yù)算范圍的隱形債務(wù)，這些隱性債務(wù)沒有進(jìn)行披露和量化，且在一定條件下會變成直接債務(wù)，導(dǎo)致償債時點(diǎn)和總額的不確定性增加，為地方政府債務(wù)管理能力帶來很大的挑戰(zhàn)[5]，這也會加大政府的償債壓力，各種因素累加導(dǎo)致財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)加大。

（三）金融風(fēng)險(xiǎn)

地方政府融資平臺公司的間接融資主要依賴銀行貸款。地方政府融資平臺的經(jīng)營發(fā)展?fàn)顩r與銀行貸款對企業(yè)提出的高要求是不匹配的，但是因?yàn)榈胤秸谫Y平臺是政府背書，銀行卻扎堆向地方政府融資平臺提供融資，導(dǎo)致融資結(jié)構(gòu)過于單一。這種融資模式下，一旦銀根縮緊就難以為繼，導(dǎo)致出現(xiàn)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。目前銀行對地方政府融資平臺的貸款大多數(shù)都存在很多的問題，尤其是城市商業(yè)銀行，存在惡性競爭、期限錯配、違規(guī)擔(dān)保承諾、貸款集中等，隱藏著大量的風(fēng)險(xiǎn)，當(dāng)前地方政府融資平臺貸款中的不良貸款還較少，但是未來集中償還時風(fēng)險(xiǎn)會加大。因此，這就需要加大地方政府融資平臺公司的融資管理力度及銀行等金融機(jī)構(gòu)的信貸管理，避免產(chǎn)生金融體系風(fēng)險(xiǎn)。

五、地方政府融資平臺公司的未來轉(zhuǎn)型路徑

中國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，地方不再將GDP增長作為唯一目標(biāo)，而是更加注重經(jīng)濟(jì)發(fā)展的質(zhì)量，各地政府依靠大興土木拉動GDP增長的模式將逐步轉(zhuǎn)變，地方政府可以通過發(fā)行地方債的方式進(jìn)行融資，公益性項(xiàng)目建設(shè)可以通過政府購買，地方準(zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目可以通過政府補(bǔ)貼加市場化資金形式完成。因此地方政府融資平臺公司的存在感越來越低，轉(zhuǎn)型勢在必行，地方政府融資平臺公司應(yīng)按照市場化運(yùn)行，實(shí)現(xiàn)平穩(wěn)過渡。

（一）建立完善的法人治理結(jié)構(gòu)

地方政府融資平臺來源于政府的“襁褓”，資金、人力乃至事權(quán)都來自政府，因此在運(yùn)營管理時受制于政府，難以發(fā)揮市場功能。地方平臺想要轉(zhuǎn)型升級需要厘清政企關(guān)系，建立健全現(xiàn)代企業(yè)制度，完善公司的法人治理機(jī)構(gòu)和組織架構(gòu)。第一，平臺公司要保持獨(dú)立性，要慢慢與政府劃清界線，應(yīng)當(dāng)剝離為政府融資的職能，政府也不得為平臺融資提供擔(dān)保，完善地方政府融資平臺市場化主體職能。地方平臺根據(jù)市場需求與自身經(jīng)營情況選擇承接相應(yīng)的項(xiàng)目，發(fā)展自身的主營業(yè)務(wù)，打破平臺信仰，逐步成為“收益自享，風(fēng)險(xiǎn)自擔(dān)”的市場化融資主體。第二，平臺公司應(yīng)該優(yōu)化公司的組織架構(gòu)，建立現(xiàn)代化法人治理結(jié)構(gòu)，形成“決策層—管理層—執(zhí)行層”組織架構(gòu)及股東大會、董事會、監(jiān)事會和經(jīng)營管理層四位一體的法人治理結(jié)構(gòu)。政府與平臺的職能相互分離，明確權(quán)利與責(zé)任，有利于解決“政企不分”的問題，提升平臺公司的管理水平和治理能力。

（二）妥善處理存量債務(wù)

妥善處理好存量政府融資是地方政府平臺公司轉(zhuǎn)型的前提[6]。按照“分類處置”的原則，在對平臺公司存量債務(wù)進(jìn)行分類的基礎(chǔ)上，提出每類債務(wù)處置及化解的思路及對策。城投公司存量債務(wù)分為地方政府性債務(wù)、隱形債務(wù)和自身債務(wù)。地方政府性債務(wù)包括政府債務(wù)、政府擔(dān)保債務(wù)和政府救助債務(wù)。針對地方政府性債務(wù)和隱形債務(wù)通過資產(chǎn)重組、資產(chǎn)盤活、政府和社會資本合作（PPP）、混合所有制改革等方式來解決。第一，將閑置的土地資產(chǎn)、具有一定經(jīng)濟(jì)效益的公共設(shè)施等具有一定收益性的國有資產(chǎn)整合注入平臺公司，充分發(fā)揮規(guī)模效應(yīng)，通過出售、轉(zhuǎn)讓、拍賣低效無效資產(chǎn)將存量資產(chǎn)盤活，獲得流動性，減輕債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。第二，通過篩選符合政策要求的存量項(xiàng)目轉(zhuǎn)化為PPP項(xiàng)目，緩解短期償債壓力，保證債務(wù)的順利償還。第三，通過混合所有制改革引入非國有資金緩解償債資金壓力，還可以通過債轉(zhuǎn)股的方式化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。針對城投公司自身的存量債務(wù)，明確項(xiàng)目的業(yè)務(wù)模式和盈利模式，對于項(xiàng)目收益能按時還本付息的通過項(xiàng)目收益償還，對于債務(wù)期限錯配和融資成本高的債務(wù)，通過債務(wù)重組、債務(wù)置換等方式化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

（三）拓寬融資渠道

我國地方政府投融資平臺公司成立之初主要依靠銀行貸款等間接融資渠道進(jìn)行融資。以往存在政府為城投公司提供隱性擔(dān)保的問題。隨著中央政策與地方政府債務(wù)管理力度的不斷加強(qiáng)，平臺公司市場化運(yùn)營成為主流，僅依靠銀行借款融資難以滿足公司不斷擴(kuò)張的業(yè)務(wù)需求，因此平臺公司必須充分利用金融市場，創(chuàng)新融資模式，拓寬融資渠道，嘗試股權(quán)融資渠道，開拓政府引導(dǎo)基金和資產(chǎn)證券化等新型融資工具，建立規(guī)范化的融資方式，如PPP、專項(xiàng)債、債券等。創(chuàng)新與拓寬融資渠道不僅能夠保障日常的生產(chǎn)經(jīng)營，同時還能優(yōu)化資本結(jié)構(gòu)、降低系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)和財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

（四）多元化發(fā)展

目前，土地整理開發(fā)、工程建設(shè)依然是多數(shù)平臺公司的主要業(yè)務(wù)，業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)單一，盈利來源簡單。平臺公司若想做大做強(qiáng)，就應(yīng)當(dāng)考慮多元化的發(fā)展方向。《2020年國務(wù)院政府工作報(bào)告》指出，重點(diǎn)支持“兩新一重”建設(shè)（新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，交通、水利等重大工程建設(shè)），平臺公司可以通過兼并、控股重組、剝離重組等方式設(shè)立股份制子公司，參與“兩新一重”建設(shè)，助力平臺公司實(shí)現(xiàn)集團(tuán)化發(fā)展，增強(qiáng)整體實(shí)力。平臺公司以提升資產(chǎn)運(yùn)作效率為發(fā)力點(diǎn)，拓展新型業(yè)務(wù)板塊，孵化新興業(yè)態(tài)。將平臺公司業(yè)務(wù)向國家重點(diǎn)支持的行業(yè)延伸能夠盤活公司存量資金，使平臺公司逐步成為業(yè)務(wù)多元化的綜合性資產(chǎn)管理運(yùn)營主體，從而增強(qiáng)自身造血能力與風(fēng)險(xiǎn)抵御能力。

（五）整合平臺資源

各地方政府應(yīng)當(dāng)發(fā)揮主導(dǎo)作用，對于當(dāng)?shù)仄脚_融資公司較多的情況，可以由政府牽頭組織“大并小，強(qiáng)并弱”，將業(yè)務(wù)相同或者互補(bǔ)的平臺融資公司合并，淘汰小、散、差的小平臺，增強(qiáng)平臺的資產(chǎn)規(guī)模和業(yè)務(wù)能力，避免職能交叉，組建新的綜合性城市投資集團(tuán)。第一，有助于平臺公司發(fā)揮規(guī)模效應(yīng)，降低成本。尤其是對于供水、供熱這些高投入低產(chǎn)出的行業(yè)，合并具有相同業(yè)務(wù)的企業(yè)，能降低總的供應(yīng)成本，從而節(jié)能增效，更有利于平臺開展資本運(yùn)作和多元化融資。第二，有利于增強(qiáng)平臺公司的主體信用評級，提升市場認(rèn)可度。整合平臺資源能夠大大提高平臺公司的信用評級。平臺的信用等級水平直接與籌資能力和融資成本掛鉤，信用等級高、資質(zhì)優(yōu)良的城投平臺更容易獲得貸款和發(fā)行債券。

六、結(jié)語

總之，地方政府融資平臺公司的市場化轉(zhuǎn)型是一個漫長的過程，其真正實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型成為市場化競爭的企業(yè)，任重而道遠(yuǎn)，需要妥善處理存量債務(wù)，整合多方資源，拓寬融資渠道，加大人才引進(jìn)，積極進(jìn)行市場化開拓。

參考文獻(xiàn)：

[1] 《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知》

[2] 《關(guān)于貫徹<國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知>相關(guān)事項(xiàng)的通知》

[3] 胡恒松、劉浩、王憲明、賀圣標(biāo)，中國地方政府投融資平臺轉(zhuǎn)型發(fā)展研究2020，經(jīng)濟(jì)管理出版社2020年11月版.

[4] 沈素素、高莉圓，地方政府融資平臺公司市場化轉(zhuǎn)型破局路徑[J]，經(jīng)濟(jì)研究導(dǎo)刊， 2021（5），114-117.

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