夏紅莉 張文舉

摘 要：鄉(xiāng)村治理共同體建設體現(xiàn)了“社會管理”向“社會治理”變革的內(nèi)在要求，順應了新時代社會主要矛盾變化的需要，對于解讀稅費改革后農(nóng)村基層政權(quán)治理能力趨于弱化問題，推進鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化，具有重大的理論意義和實踐意義。鄉(xiāng)村治理共同體的構(gòu)建伴隨著鄉(xiāng)村振興的長期過程，必須堅持共建共治共享，把打造“一核多元”的鄉(xiāng)村治理架構(gòu)作為基礎，把完善多元主體協(xié)同共治的體制機制作為關(guān)鍵，把治理手段與方法的創(chuàng)新作為重要著力點，以有效激發(fā)鄉(xiāng)村治理的活力和潛能，形成“人人有責、人人盡責、人人享有”的鄉(xiāng)村發(fā)展新格局。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村治理共同體;共同體思維;多元主體協(xié)同共治;鄉(xiāng)村振興

doi：10.3969/j.issn.1009-0339.2021.01.002

[中圖分類號]D422.6;D669.3 [文獻標識碼]A [文章編號]1009-0339（2021）01-0012-05

黨的十九屆五中全會把“建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體”作為加強和創(chuàng)新社會治理的重要任務，為新時代的社會治理創(chuàng)新指明了方向。九層之臺，起于累土。鄉(xiāng)村治理是社會治理的基礎和關(guān)鍵，是構(gòu)建國家社會治理體系的基石。構(gòu)建鄉(xiāng)村治理共同體是新時代社會治理體系建設的重要組成部分，也是構(gòu)建社會治理共同體的基礎性工程，對于新時代實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略具有重要的推動作用。

一、鄉(xiāng)村治理共同體內(nèi)涵的界定

共同體作為一個基本的社會學概念，在長期的發(fā)展過程中其內(nèi)涵也在不斷變化?！?00多年來，社會學家提出了90 多種關(guān)于‘共同體的定義”[1]，但卻沒有形成一致的看法，以至于至今沒有一個能讓大家一致認同的定義。但我們可以從共性的角度對“共同體”加以描述：共同體是“一個基于共同目標和自主認同、能夠讓成員體驗到歸屬感的人的群體”[1]。就中國的社會治理制度來說，“共建共治共享”是其根本要求，社會治理共同體的構(gòu)建就是圍繞著“共建共治共享”來展開的，“人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體”，從根本上說正是對應了“共建共治共享”這三個方面的根本要求，以解決怎樣凝聚人人有責的治理共識、激發(fā)出人人盡責的治理活力、最終實現(xiàn)人人享有的治理目標這三個社會治理上緊密相連的根本性、基本性、前提性問題。由此我們可以這樣對鄉(xiāng)村治理共同體下定義：鄉(xiāng)村治理共同體是農(nóng)村基層黨組織、基層政府以及村民自治委員會、農(nóng)民合作組織、社會團體、新鄉(xiāng)賢以及村民，在共同的利益基礎、共同的責任擔當以及共同的價值遵循等諸多“共同性”前提下，為了解決共同關(guān)切的農(nóng)村問題——保障和改善農(nóng)村民生、促進農(nóng)村和諧穩(wěn)定，針對鄉(xiāng)村公共事務的綜合治理而結(jié)成的有機聯(lián)合體。

（一）鄉(xiāng)村治理共同體是依靠“共同體思維”聚合起來的有機聯(lián)合體

隨著農(nóng)村改革的深入，鄉(xiāng)村治理格局在發(fā)生變化，由原來的單一主體——農(nóng)村基層黨組織和農(nóng)村基層政府治理發(fā)展到現(xiàn)在由農(nóng)村基層黨組織、農(nóng)村基層政府以及村民自治委員會、農(nóng)民合作組織、各類社會團體、鄉(xiāng)村精英和農(nóng)民群眾構(gòu)成的多元主體治理格局，各治理主體功能互補、共同參與鄉(xiāng)村治理。其中，農(nóng)村基層黨組織是核心，只有依靠堅強有力的基層黨組織才能匯聚起政府、市場、社會以及村民等多方主體的力量，引導和動員多方治理主體達成共同目標，在實現(xiàn)價值共創(chuàng)過程中凝聚價值共識。同時，還要發(fā)揮共青團、婦聯(lián)等社會團體的作用，引導人民調(diào)解、公共衛(wèi)生、治安保衛(wèi)、文化體育等群眾組織有效參與鄉(xiāng)村治理。鄉(xiāng)賢是鄉(xiāng)村自治、法治、德治的重要力量，要充分挖掘和培養(yǎng)鄉(xiāng)村賢人、能人，讓他們樹立威望，積極參與鄉(xiāng)村治理?？傊?，鄉(xiāng)村治理共同體強調(diào)發(fā)揮好各治理主體的積極作用，以“共同體思維”聚合各方治理力量，在共同行動中增進歸屬感、認同感和獲得感，實現(xiàn)價值共創(chuàng)與共識，增進鄉(xiāng)村內(nèi)生的發(fā)展動力，推動鄉(xiāng)村振興。

（二）鄉(xiāng)村治理共同體是各治理主體權(quán)責明確的有機聯(lián)合體

鄉(xiāng)村治理共同體在本質(zhì)上是一種利益一致基礎上的有機聯(lián)合體，各治理主體有著共同的利益追求——保障和改善農(nóng)村民生、促進農(nóng)村和諧穩(wěn)定。由于各治理主體在鄉(xiāng)村治理中的角色定位不同，因而各治理主體在鄉(xiāng)村治理的不同場域承擔著不同的使命，擁有不同權(quán)利與責任。各治理主體在利益一致基礎上根據(jù)自身的角色定位在鄉(xiāng)村公共事務治理中準確行使權(quán)利、承擔責任、發(fā)揮功能，是做到“人人有責、人人盡責”的前提。為此，必須明確各治理主體的權(quán)責，以激勵各治理主體在共同擔責中互信協(xié)作，克服鄉(xiāng)村治理碎片化現(xiàn)象。從這個意義上看，鄉(xiāng)村治理共同體是各治理主體權(quán)責明確的有機聯(lián)合體。

（三）鄉(xiāng)村治理共同體是各治理主體民主協(xié)商的有機聯(lián)合體

民主協(xié)商是基層社會治理的主要形式，是鄉(xiāng)村治理共同體各主體有效參與鄉(xiāng)村治理的有效方式。在鄉(xiāng)村治理共同體運作的過程中，各治理主體主要圍繞鄉(xiāng)村重大公眾決策、公共事務、公共利益、公益事業(yè)和民生熱點等“四公一熱”事務進行民主協(xié)商，尤其是在鄉(xiāng)村基層政府與農(nóng)民群眾之間進行民主協(xié)商，真正做到“有事好商量，眾人的事情眾人商量”。鄉(xiāng)村民主協(xié)商形式多樣、作用巨大，鄉(xiāng)村內(nèi)部諸多非政治性的公共事務，如糾紛調(diào)解、社會救助、防火防盜、安全保衛(wèi)等，都可以通過民主協(xié)商途徑進行解決。在民主協(xié)商的過程中，鄉(xiāng)村干部、新鄉(xiāng)賢等積極宣傳黨的政策和法律法規(guī)，通過擺事實、講道理，一方面有助于化怨氣、解難題、增感情，另一方面有利于培養(yǎng)村民對公共事務的關(guān)注，有效化解社會治理中的利益沖突，有利于維護穩(wěn)定的社會秩序，增強人們之間的信任度、認同感和歸屬感，推動共建共治共享的鄉(xiāng)村治理格局的形成。

（四）鄉(xiāng)村治理共同體是各治理主體共促發(fā)展的有機聯(lián)合體

“人人享有”是鄉(xiāng)村治理的最終價值目標。鄉(xiāng)村治理依靠農(nóng)民，鄉(xiāng)村治理更是為了農(nóng)民，不斷增強農(nóng)民的獲得感、幸福感和安全感是鄉(xiāng)村治理效能的生動體現(xiàn)。鄉(xiāng)村公共事業(yè)的發(fā)展既是廣大農(nóng)民日益增長的美好生活需要的重要組成部分，也是實現(xiàn)廣大農(nóng)民對美好生活追求的重要保障，它事關(guān)“人人享有”目標的實現(xiàn)。新時代的廣大農(nóng)民群眾，對良好的公共產(chǎn)品和服務有許多新期待，比如年老農(nóng)民工回鄉(xiāng)養(yǎng)老、青年農(nóng)民回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)對更好的醫(yī)療條件、更好的教育、更好的創(chuàng)業(yè)環(huán)境的需求，等等。發(fā)展鄉(xiāng)村公共事業(yè)，一方面靠政府加大投入和供給，另一方面也靠政府、市場、社會以及廣大農(nóng)民群眾相互合作，發(fā)揮集體優(yōu)勢將分散的個體動員起來，進行鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品和公共服務的再生產(chǎn)，彌補鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品和服務供給的不足，從而構(gòu)建一種不同治理主體之間協(xié)調(diào)合作、共促發(fā)展、共享繁榮的新型治理模式。

二、鄉(xiāng)村治理共同體建設的內(nèi)在邏輯

建設“人人有責、人人盡責、人人享有”的鄉(xiāng)村治理共同體，凝聚鄉(xiāng)村各治理主體力量，對全面實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重大的理論意義和實踐意義。

（一）實現(xiàn)從“社會管理”向“社會治理”的變革是鄉(xiāng)村社會治理共同體建設的理論邏輯

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視社會治理問題，在社會治理方面提出了一系列新觀點新論述，推進了從“社會管理”到“社會治理”的新飛躍。習近平指出：“治理和管理一字之差，體現(xiàn)的是系統(tǒng)治理、依法治理、源頭治理、綜合施策。” [2]所謂的“系統(tǒng)治理”，就是從政府包攬向政府負責、社會共同治理轉(zhuǎn)變。這是最能夠體現(xiàn)“管理”和“治理”差別的一個重要方面。具體來說，“管理”一般是依靠政府的權(quán)威實現(xiàn)對社會的自上而下、單向度的管制。相對于“社會管理”，社會治理更強調(diào)政府治理主體之外，以社會組織、社區(qū)單位、企業(yè)、公民等多元主體之間的協(xié)同治理?？梢?，“社會治理”意味著社會共治，強調(diào)要把社會組織發(fā)動起來、把民間力量動員起來、把企業(yè)力量調(diào)動起來，讓多元主體共同參與社會事務的治理、共同提供社會公共服務。鄉(xiāng)村治理作為社會治理的基石，更要建立起農(nóng)村基層黨組織領(lǐng)導下的農(nóng)村基層政府、市場、社會、公眾等，在共同的利益基礎、共同的責任擔當以及共同的價值遵循等諸多“共同性”前提下，為了解決共同關(guān)切的農(nóng)村問題、針對鄉(xiāng)村公共事務的綜合治理而結(jié)成一個有機聯(lián)合體——鄉(xiāng)村治理共同體。

（二）新時代社會主要矛盾的變化是建設鄉(xiāng)村治理共同體的現(xiàn)實邏輯

進入新時代，我國的社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要與不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，“人民美好生活需要日益廣泛，不僅對物質(zhì)文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面的要求日益增長”[3]。人民在滿足物質(zhì)文化生活基本需要的基礎上，對精神文化提出了更高的需求，如要求依法享有廣泛的民主權(quán)利，如知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)、監(jiān)督權(quán)等;要求享有更高水平的公平正義，人與人之間能站在同一起跑線上，權(quán)利平等、規(guī)則平等、機會平等;要求享受藍天白云、清潔的水源、健康的食品、綠色的植被等;要求享受更好的教育、醫(yī)療以及社會安全保障;等等。這些更高層次的需求，必將進一步激發(fā)人民群眾參與社會治理的熱情，需要打造“人人有責、人人盡責、人人享有”的鄉(xiāng)村治理共同體與之相適應。

（三）化解稅費改革后農(nóng)村基層政權(quán)治理能力趨于弱化的窘境是鄉(xiāng)村治理共同體建設的歷史邏輯

“農(nóng)村基層政權(quán)治理能力的弱化， 源于稅費改革后基層政權(quán)與村民關(guān)系的松散化”[4]。農(nóng)村稅費改革之前，農(nóng)村基層政權(quán)承擔著向村民收取農(nóng)業(yè)稅費的職能，掌握農(nóng)村重要資源的調(diào)配，因此農(nóng)村基層政權(quán)在村民中擁有極高的權(quán)威。農(nóng)村稅費改革之后，由于農(nóng)村稅費的取消以及國家資源的輸入，農(nóng)村基層政權(quán)和村民的關(guān)聯(lián)度在不斷縮小，村民對于農(nóng)村基層政府的依賴性越來越小，農(nóng)村基層政府權(quán)責關(guān)系發(fā)生變化，逐步失去稅費改革之前的權(quán)威性，在農(nóng)村社會治理中的治理能力趨于弱化。要改變這一狀況，必須突破農(nóng)村基層政府作為單一治理主體的局面，引導市場和社會的力量積極參與鄉(xiāng)村治理，增強鄉(xiāng)村治理的活力。這是鄉(xiāng)村治理共同體建設的歷史邏輯。

三、新時代鄉(xiāng)村治理共同體建設的路徑選擇

黨的十九屆四中、五中全會在共同體建設上突出“人人”二字，把共同體建設作為一項系統(tǒng)工程，既強調(diào)了建設社會治理共同體過程中每個社會成員都是主體，均有參與的權(quán)利與義務，也把共同體建設同人民群眾對美好生活的體驗感、歸屬感、獲得感緊密聯(lián)系起來，強調(diào)了社會治理成果將為人人共享。鄉(xiāng)村治理共同體的構(gòu)建是伴隨著鄉(xiāng)村振興的長期過程，必須堅持共建共治共享，有效激發(fā)鄉(xiāng)村治理的活力和潛能，使鄉(xiāng)村形成“人人有責、人人盡責、人人享有”的新發(fā)展格局。

（一）打造“一核多元”的鄉(xiāng)村治理架構(gòu)是鄉(xiāng)村社會治理共同體建設的基礎

“一核”指的是中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導核心地位，在鄉(xiāng)村治理共同體中建設中，必須堅持發(fā)揮中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導核心作用，發(fā)揮黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的優(yōu)勢，全面落實黨管農(nóng)村工作的要求，以確保鄉(xiāng)村治理共同體的性質(zhì)與方向。“多元”指的是政府、市場、社會、村民等多方治理力量，在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導下，共同參與到鄉(xiāng)村治理中去。

“一核多元”鄉(xiāng)村治理構(gòu)架既適應了新時代鄉(xiāng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的內(nèi)在需要，也滿足了市場經(jīng)濟條件下多元主體參與鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)實需求。改革開放以來，我國農(nóng)村經(jīng)濟成分、社會結(jié)構(gòu)和利益格局均發(fā)生了巨大變化，與之相適應，農(nóng)民的主體意識在覺醒、權(quán)利意識在加強。同時，隨著鄉(xiāng)村多元經(jīng)濟成分的發(fā)展，市場的力量也廣泛推動了鄉(xiāng)村經(jīng)濟社會的發(fā)展，一些服務型、公益性及互助性的鄉(xiāng)村經(jīng)濟社會組織也如雨后春筍般活躍于鄉(xiāng)村治理的舞臺上。但也要看到，目前鄉(xiāng)村治理仍面臨一些困境，如市場和社會的力量在鄉(xiāng)村治理中處境“尷尬”，村“兩委”行政化傾向明顯、自治意愿與能力弱化，村民參與鄉(xiāng)村治理的意識淡薄、主體地位與作用缺失等?！耙缓硕嘣钡泥l(xiāng)村治理構(gòu)架能夠通過發(fā)揮中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導核心作用，把上述各治理主體整合到鄉(xiāng)村治理體系中來，通過制度及體制機制，明確各治理主體之間的相互關(guān)系及權(quán)利義務，最大限度地發(fā)揮各類治理主體的能動性，在鄉(xiāng)村治理中走群眾路線，形成鄉(xiāng)村治理“人人有責”的局面，進而實現(xiàn)共同的鄉(xiāng)村發(fā)展目標。

（二）完善多元主體協(xié)同共治的體制機制是鄉(xiāng)村社會治理共同體建設的關(guān)鍵

當前鄉(xiāng)村治理中各主體作用未能得到有效發(fā)揮，一個關(guān)鍵性因素是沒有建立起多元主體協(xié)同共治的體制機制。因此，要以推動各類鄉(xiāng)村治理主體在參與鄉(xiāng)村治理中的協(xié)商互動為目標，通過體制機制建設，促進各類主體在鄉(xiāng)村治理中優(yōu)勢互補、資源共享、協(xié)同互益，進而推動鄉(xiāng)村社會和諧發(fā)展。

首先，建立起農(nóng)村基層黨建對鄉(xiāng)村治理的引領(lǐng)機制。一方面，要加強農(nóng)村基層黨組織標準化規(guī)范化信息化建設，充分發(fā)揮戰(zhàn)斗堡壘作用，引導廣大黨員充分發(fā)揮模范帶頭作用，讓每一名黨員在鄉(xiāng)村治理中擁有一副參與公共事務的“熱心腸”，成為鄰里和睦的“催化劑”，成為遵守道德規(guī)范的“好標兵”。另一方面，要發(fā)揮農(nóng)村基層黨組織總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導核心作用，整合鄉(xiāng)村各類治理資源，積極搭建“問題在基層發(fā)現(xiàn)、困難在基層解決、政策在基層落實”的黨群互動平臺，組織廣大黨員積極投身于各種鄉(xiāng)村公共事務的治理，積極參加各類鄉(xiāng)村公共服務活動。

其次，完善政府負責的體制機制。農(nóng)村基層政府承擔著按照黨和國家決策部署推動農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展、管理農(nóng)村社會事務、服務農(nóng)民群眾的重大職責，鄉(xiāng)村的有效治理，離不開政府的主體和主導作用。因此，根據(jù)農(nóng)村基層政府的職責，需從以下幾個方面完善農(nóng)村基層政府負責的體制機制。一是建立維護農(nóng)民群眾利益的機制。要堅持以人民為中心的發(fā)展思想，建立起維護農(nóng)民群眾利益的工作機構(gòu)和平臺，及時解決農(nóng)民群眾的利益訴求。二是建立健全鄉(xiāng)村突發(fā)事件預警和應急處置機制，強化農(nóng)村基層政府對人、財、物等資源的管理，運用信息化手段，對鄉(xiāng)村治理中的各類風險進行及時研判，以保證苗頭性問題一旦出現(xiàn)就能及時進行處置。三是建立和完善鄉(xiāng)村治安防控體系。以農(nóng)村基層政府為主導，整合鄉(xiāng)村治理相關(guān)部門，建立起立體化、信息化、全方位、廣覆蓋的公共安全防控網(wǎng)絡，依法打擊各類犯罪活動。四是探索建立鄉(xiāng)村治理的量化考核和綜合評價制度，將鄉(xiāng)村治理的指標進行分解，切實強化農(nóng)村基層政府在鄉(xiāng)村治理中的主體責任。

再次，完善多元協(xié)同共治的體制機制。鄉(xiāng)村治理責任在農(nóng)村基層政府，活力在社會，潛力則在市場。因此，應完善鄉(xiāng)村治理的社會協(xié)同機制，搭建互動平臺和載體，建立起政府與市場、社會的互動機制，調(diào)動多元治理主體參與鄉(xiāng)村治理的積極性。完善政府購買服務機制，充分發(fā)揮市場機制的調(diào)節(jié)作用，鼓勵和引導各類市場主體和社會組織進入鄉(xiāng)村公共服務領(lǐng)域，為鄉(xiāng)村治理貢獻力量。

（三）治理手段與方法的創(chuàng)新是鄉(xiāng)村治理共同體建設的重要著力點

作為因鄉(xiāng)村公共事務的綜合治理而結(jié)成的有機聯(lián)合體，鄉(xiāng)村治理共同體在推進鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的過程中，必須堅持把治理手段和方法的創(chuàng)新作為自身建設的重要著力點。

首先，要發(fā)揮村民自治的基礎性作用。村民自治在鄉(xiāng)村治理體系中處于基礎性地位，發(fā)揮著主體性、根本性作用。要健全黨組織領(lǐng)導的村民自治機制，完善村民（代表）會議制度，推進民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督實踐。進一步加強自治組織規(guī)范化建設，拓展村民參與村級公共事務的平臺，發(fā)展壯大治保會等群防群治力量，充分發(fā)揮村民委員會、群防群治力量在公共事務和公益事業(yè)辦理、民間糾紛調(diào)解、治安維護協(xié)助、社情民意通達等方面的作用。

其次，要發(fā)揮法治保障作用。鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的重要表現(xiàn)是鄉(xiāng)村治理的制度化、規(guī)范化。因此，在鄉(xiāng)村治理中應加大法治鄉(xiāng)村建設的力度，引導鄉(xiāng)村治理各主體形成法治思維、培育法治態(tài)度、積累法治知識、提升法治技能，發(fā)揮法治的保障作用，確保鄉(xiāng)村經(jīng)濟社會發(fā)展既安定有序又充滿生機活力。

再次，要發(fā)揮德治的引領(lǐng)作用。德治是增強鄉(xiāng)村治理的重要內(nèi)生動力，在鄉(xiāng)村治理中應注意挖掘德治資源、弘揚德治傳統(tǒng)、創(chuàng)新現(xiàn)代鄉(xiāng)村德治方式，充分發(fā)揮道德在規(guī)范治理主體行為、調(diào)節(jié)鄉(xiāng)村社會關(guān)系方面的作用，用道德預防和化解鄉(xiāng)村社會矛盾，調(diào)控鄉(xiāng)村社會治理過程。

最后，要發(fā)揮智治支撐作用。積極探索互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能等現(xiàn)代科技與鄉(xiāng)村治理融合的路徑與方式，推動鄉(xiāng)村治理體系架構(gòu)、運行機制、工作流程的智能化再造，以智治推動鄉(xiāng)村治理。

[參考文獻]

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責任編輯：陳振波