顏斌 王志輝 蔡莉鑫 張妮

中國改革開放以來，財政收支的困境愈演愈烈已經是有目共睹了。財政危機本身也會對其他領域的運行和改革所產生的多方面影響，努力做好財政工作、充分發(fā)揮財政職能作用，對促進經濟社會全面協(xié)調發(fā)展，具有重大意義。

財政這一概念在近現(xiàn)代才得到充分明確，但兩者的關系古已有之。當“政”成為斂財?shù)墓ぞ邥r，“財”依靠了“政”并將其作為靠山;而當“財”成為“政”的工具之后，“政”會依托“財”發(fā)揮作用。對于財政這一概念而言，其中的“政”是以政府角度管理財務事務，而“財”則作為公共管理與國家政治的基石與目的。財政工作的實際內容非常復雜，但整體上可從生財、聚財、用財三個方面進行概括，其中“生財”是“聚財”、“用財”的基礎與前提，因而財政工作也與經濟發(fā)展直接相關。

結合馬克思主義政治經濟學的基本原理來看，財政工作在促進經濟發(fā)展的過程中有不可推卸的作用與責任，也就是說要使財政工作得到發(fā)展，應將財政實力的提升壯大作為第一要務。政府只有在退出競爭性領域之后才能確保公共財政的平衡性，然而公共財政事業(yè)與經濟發(fā)展并不是相對的。事實上，財政在經濟調控中一直發(fā)揮著主要作用，脫離了財政執(zhí)行措施的經濟發(fā)展必然呈現(xiàn)出無序性，因此無論是西方發(fā)達國家還是發(fā)展中國家，其財政相關工作在宏觀經濟調控中的作用都處于一個持續(xù)增長的過程。顯而易見，市場經濟制度與條件的不同也意味著財政手段與方法的差異，眼下社會主義市場經濟條件下支撐經濟發(fā)展的主要策略是為了在政策層面創(chuàng)造出一個公平、良好的環(huán)境。而要做到這一點，就需要充分發(fā)揮財稅政策、經濟杠桿等間接手段的作用。

當前財政工作中面臨的最重要的問題在于支出結構失衡，以及因此所導致的財力資源效率不理想。從客觀角度上來看，盡管財力不足是導致公共服務產品效能發(fā)揮失常的關鍵原因，但現(xiàn)行財政體制影響了政府財力資源配置的問題也對這一情況產生了嚴重影響。

造成該問題的首要原因體現(xiàn)在財政支出缺位上，當前財政工作中政府需要承擔的社會公共事務、一些本應由政府提供的公共產品與公共服務等并沒有實現(xiàn)有效供給，相關工作人員冗余但效率不高的情況也很普遍。

其次財政支出也表現(xiàn)出越位的情況，政府財政工作中將相當一部分有限財力用于競爭領域的投資，使得公共領域的份額下降，即使近年來經濟建設在財政支出中占比有所下降也未能解決這一問題。國有企業(yè)在經濟增長過程中占有的大量份額使國企擁有了更多的話語權，為謀求自身發(fā)展也會阻礙財政資金退出這一領域。

再次則是公共產品及公共服務領域浪費問題嚴重，財政效益不理想。以國內為數(shù)眾多的培訓中心為例，其中絕大多數(shù)都出現(xiàn)絕對依靠政府財政工作維持運營的狀態(tài)，導致產權不清、管理混亂、效率低下等問題長期存在，隨著機構改革與人員精簡的深入，這一問題造成的影響將越來越突出。

最后，財權上收事權下放的現(xiàn)象也增加了公共財政工作的難度?，F(xiàn)行政策中多數(shù)農業(yè)、基礎教育、社會保障等公共服務職能多由縣鄉(xiāng)級財政工作負責，然而受中央集中地方財力相關政策的影響，部分省市級財政單位也加入到這一工作中。2020年義烏居民人均可支配收入達71210元，首次突破7萬元大關并繼續(xù)領跑全省。城鄉(xiāng)居民收入比首次降至1.90∶1，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌一體化邁入新發(fā)展階段。但就能力層面而言，縣鄉(xiāng)級財政工作的能力根本無力保障社會公共需求，進而影響了國家公共財政體制的有效建立。

結合上述內容可以看出，公共財政體制的有效建設，需要在轉變理財思路的基礎上，對轉移支付制度進行規(guī)范，以確保資金能夠有充足的來源并在應用上得到充分落實。結合當前中央實施轉移支付的實際工作情況來看，中央財政的能力足以應對過渡期。以此為基礎推動公共財政體制建設中轉移支付制度的規(guī)范化的內容，就能在資金層面為二次分配提供可靠保障。

在具體的策略上可結合中央可支配財力總量提升的情況，集中處理原本的稅收返還與專項補助，對于一般性轉移支付、經濟欠發(fā)達地區(qū)予以扶持，強化前者的力度與后者的公共服務能力。另外則需要清理、合并專項資金，借助這一方式強化地方政府在財政工作中的宏觀控制能力，減輕地方政府在配套資金上面臨的壓力，另外還可減少各地區(qū)的“稅收返還”金額，提升一般轉移支付的金額。出于保護各地既得利益的考量，可以從每年稅收返還基數(shù)中切分出一個較小的份額。

第二種做法則是對一般性轉移支付辦法進行改進與完善，這需要在詳細調查并考慮各地經濟發(fā)展水平與質量對稅收收入影響、區(qū)域財政支出成本上存在的差異的基礎上有效計算財政標準收入與支出。此舉是為了獲取各地公共服務能力差距的客觀數(shù)據(jù)。這部分內容的有效執(zhí)行需要建立起一套客觀的公共服務計算方法與指標，對于地方政府提供的公共服務達不到相應標準的情況，則不應予以開放轉移支付。

在執(zhí)行轉移支付之前還需要確保轉移支付法治水平得到提升，事實上中央對地方進行的轉移支付數(shù)額是無法提前預支的，因此這部分內容不應當納入地方預算的考量范圍，但地方人大審批后通過的地方政府預算才能得到執(zhí)行，而專項轉移支付的下?lián)芡馕吨胤叫枰皶r配套資金，這意味著地方政府需要在得到專項轉移支付后重新調整預算內容，進而影響了預算編制的準確性。

綜合以上問題和改革措施財政改革的下一步我們要做到以下幾點。首先，要建立有中國特色的轉移支付制度，要結合中國國情和歷史經驗。中國歷史上的財政制度有許多值得借鑒的經驗，需要重新進行評估。20世紀50、60年代的財政管理體制，如分成體制，有很多合理的制度要素。當時中央財政占全部財政收入的比重也非常低，但能保證各級政府的事權和財力的匹配。

其次，要加強公共產品供應和財政立法，是轉移支付制度改革的關鍵內容。中國在制定《財政轉移支付法》的同時，還應進一步制定或者完善相關的公共服務法律。

第三，處理好中央與地方政府控制資源的關系。中央財政的能力不僅表現(xiàn)為實行分稅制以后的中央收入比例，而且表現(xiàn)為中央政府控制可支配資源的能力，離開可支配資源的能力，單獨談分稅制以后一般性財政收入的比例是不全面的。中央政府控制的資源遠遠大于地區(qū)政府控制的資源，最重要的國有企業(yè)資源大都是中央控制的。如果加上可支配的資源，目前中國的中央財政支配能力太大了，下一步的改革應是進一步合理的分權。