□黎英杰

（合肥工業(yè)大學(xué)文法學(xué)院 安徽 合肥 230000）

新安江流域發(fā)源于黃山市，干流總長(zhǎng)359 km，新安江流域58.8%的面積位于安徽省境內(nèi)，覆蓋包括黃山市在內(nèi)7 個(gè)市（縣）。新安江安徽段占千島湖面積的60%以上，水質(zhì)常年達(dá)到Ⅲ類，正是因?yàn)樾掳步嫌伟不斩卫m(xù)斷提供清潔水源，使千島湖成為全國(guó)水質(zhì)最好的湖泊之一，為長(zhǎng)三角地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了生態(tài)環(huán)境支持。為了延續(xù)此勢(shì)頭，安徽省政府與浙江省政府簽訂三輪新安江生態(tài)補(bǔ)償協(xié)議，確定生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)，為保護(hù)新安江流域生態(tài)環(huán)境提供了制度依據(jù)。

1 新安江流域生態(tài)補(bǔ)償協(xié)議創(chuàng)新演進(jìn)

作為全國(guó)首個(gè)跨省流域的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制試點(diǎn)，新安江流域生態(tài)補(bǔ)償從計(jì)劃到實(shí)施前后經(jīng)歷了7 年[1]。

1.1 制度醞釀

2004 年全國(guó)人大環(huán)境保護(hù)委員會(huì)在新安江流域就新安江水質(zhì)保護(hù)問(wèn)題進(jìn)行調(diào)研；2006 年黃山市人大代表提交《關(guān)于在新安江流域建設(shè)生態(tài)共建共享示范區(qū)的建議》，得到上級(jí)的高度重視，被列入2006 年度重點(diǎn)督辦的建議案之一；2007 年新安江流域被國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部、水利部、環(huán)境總局列為全國(guó)中小流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)四大試點(diǎn)流域之一；2009 年為進(jìn)一步全面開(kāi)展新安江流域生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)工作，黃山市人大代表向全國(guó)人大提交相關(guān)議案；2010 年由財(cái)政部和原環(huán)境保護(hù)部主持，安徽省政府和浙江省政府共同開(kāi)展座談會(huì)，以如何進(jìn)行新安江流域生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)工作為主題，相互交流與討論。

1.2 制度啟動(dòng)

2011 年，財(cái)政部與原環(huán)境保護(hù)部向安徽省政府與浙江省政府發(fā)布《新安江流域水環(huán)境補(bǔ)償試點(diǎn)實(shí)施方案》，明確安徽省政府與浙江省政府自2011 年起啟動(dòng)新安江流域水環(huán)境補(bǔ)償試點(diǎn)工作，明確了保護(hù)優(yōu)先、合理補(bǔ)償和地方為主、中央監(jiān)管等原則，要求安徽省政府與浙江省政府根據(jù)方案的原則，結(jié)合自身地域情況，雙方共同研究起草新安江生態(tài)補(bǔ)償協(xié)議，經(jīng)中央政府審定之后，正式簽訂了新安江流域水環(huán)境補(bǔ)償協(xié)議。

1.3 制度實(shí)踐

安徽省政府與浙江省政府在中央政府的主持下，正式開(kāi)展新安江生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)工作。2012—2020 年，雙方簽訂了9 年三輪新安江流域生態(tài)補(bǔ)償協(xié)議，具體內(nèi)容見(jiàn)表1。

表1 三輪新安江流域生態(tài)補(bǔ)償協(xié)議具體內(nèi)容

2 新安江流域生態(tài)補(bǔ)償協(xié)議法律地位存在的問(wèn)題

采用簽訂行政協(xié)議的形式進(jìn)行跨區(qū)域合作，在我國(guó)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域已有諸多實(shí)踐[2]。將行政協(xié)議用于流域生態(tài)補(bǔ)償上，對(duì)于區(qū)域內(nèi)各級(jí)政府來(lái)說(shuō)是一種新的、需要逐步完善的探索。安徽省政府與浙江省政府簽訂的新安江生態(tài)補(bǔ)償協(xié)議是國(guó)內(nèi)流域生態(tài)補(bǔ)償協(xié)議代表之一。

總體而言，作為全國(guó)首個(gè)跨省流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制試點(diǎn)，新安江試點(diǎn)從啟動(dòng)至今開(kāi)展了三輪生態(tài)補(bǔ)償工作，實(shí)現(xiàn)了生態(tài)價(jià)值在上下游的遷移。開(kāi)展新安江流域生態(tài)補(bǔ)償是踐行“既要綠水青山，又要金山銀山”理念的潛在需求，也是合理界定各級(jí)政府事權(quán)與支出責(zé)任的現(xiàn)實(shí)需要。

但是，新安江流域生態(tài)補(bǔ)償協(xié)議屬于安徽省政府與浙江省政府簽訂的規(guī)范性文件，其理論基礎(chǔ)和法律依據(jù)在國(guó)內(nèi)為空白。若中央政府在全國(guó)推廣新安江生態(tài)補(bǔ)償模式，當(dāng)協(xié)議與法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、政府規(guī)章、規(guī)范性法律文件等規(guī)范的效力發(fā)生沖突的時(shí)候，將會(huì)產(chǎn)生一系列問(wèn)題。

明確該類協(xié)議的法律地位，是基于其職能的必然要求[3]。首先，新安江流域生態(tài)補(bǔ)償協(xié)議為安徽省政府與浙江省政府設(shè)立了一系列權(quán)利義務(wù)，為公共權(quán)力機(jī)關(guān)設(shè)立權(quán)利義務(wù)應(yīng)當(dāng)是規(guī)范性文件的應(yīng)有之義，由此該協(xié)議具有一定的職能。其次，為保護(hù)新安江生態(tài)環(huán)境，新安江生態(tài)補(bǔ)償協(xié)議代替安徽省政府與浙江省政府采取了行政命令，具有替代行政命令這一職能。再次，新安江生態(tài)補(bǔ)償協(xié)議規(guī)范與約束了安徽省政府與浙江省政府對(duì)新安江流域采取的行為，具有規(guī)范與約束的職能。因此，明確新安江流域生態(tài)補(bǔ)償協(xié)議的法律地位是必須且緊迫的。

3 新安江流域生態(tài)補(bǔ)償協(xié)議的法律地位

3.1 新安江流域生態(tài)補(bǔ)償協(xié)議與憲法、法律、行政法規(guī)、省級(jí)地方性法規(guī)的效力關(guān)系

法律地位即規(guī)范性文件的效力等級(jí)。在中國(guó)現(xiàn)行的法律體系下，規(guī)范性文件的法律地位越高，其對(duì)應(yīng)的效力等級(jí)也越高。對(duì)規(guī)范性文件效力等級(jí)的判斷，主要是從制定規(guī)范性文件效力的主體地位來(lái)看。從《中華人民共和國(guó)立法法》的條文來(lái)看，在同一級(jí)別上，立法機(jī)關(guān)制定的規(guī)范性法律文件高于行政機(jī)關(guān)制定的規(guī)范性法律文件。也就是說(shuō)，全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)制定的法律比國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)效力高，設(shè)區(qū)的市以上的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)制定的地方性法規(guī)高于設(shè)區(qū)的市以上的政府制定的地方性規(guī)章。對(duì)于不同級(jí)別，上級(jí)機(jī)關(guān)制定的規(guī)范性文件高于下級(jí)機(jī)關(guān)制定的規(guī)范性文件。從立法機(jī)關(guān)來(lái)看，全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)制定的法律高于地方人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)制定的地方性法規(guī)。從行政機(jī)關(guān)來(lái)看，國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)高于地方政府制定的地方性規(guī)章。

新安江流域生態(tài)補(bǔ)償協(xié)議是由安徽省政府與浙江省政府共同商定形成的規(guī)范性文件，通過(guò)明確規(guī)范文件的主體地位就可確定其與憲法、法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)的效力等級(jí)關(guān)系。

具體而言，憲法是國(guó)家治國(guó)安邦的總章程，在我國(guó)法律體系中具有至高無(wú)上的地位，效力等級(jí)排第一位。法律由全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)制定，效力等級(jí)僅低于憲法，效力等級(jí)排第二位。國(guó)務(wù)院是最高行政機(jī)關(guān)，地位低于憲法與法律，其制定的行政法規(guī)效力等級(jí)排第三位。省級(jí)地方性法規(guī)由省級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)制定而成，其效力等級(jí)次于憲法、法律、行政法規(guī)。立法機(jī)關(guān)制定的規(guī)范性文件高于行政機(jī)關(guān)制定的規(guī)范性文件，因此新安江流域生態(tài)補(bǔ)償協(xié)議的效力低于憲法、法律、行政法規(guī)、省級(jí)地方性法規(guī)。

3.2 新安江流域生態(tài)補(bǔ)償協(xié)議與省級(jí)政府規(guī)章的效力關(guān)系

省級(jí)政府規(guī)章和新安江流域生態(tài)補(bǔ)償協(xié)議都是由安徽省政府與浙江省政府制定。從2014 年我國(guó)《行政訴訟法》確立行政規(guī)范性文件附帶審查制度來(lái)看，法院有權(quán)對(duì)行政規(guī)范性文件進(jìn)行審查，無(wú)權(quán)對(duì)政府規(guī)章進(jìn)行審查[4]。新安江流域生態(tài)補(bǔ)償協(xié)議作為安徽省政府與浙江省政府制定的規(guī)范性文件，其效力理應(yīng)低于安徽省政府與浙江省政府制定的省級(jí)政府規(guī)章。但是安徽省政府與浙江省政府締結(jié)的新安江流域生態(tài)補(bǔ)償協(xié)議的效力等級(jí)應(yīng)當(dāng)與省級(jí)政府規(guī)章相同，理由如下。

一方面，目的和意義。水是不斷流動(dòng)的，污染物不僅會(huì)對(duì)本行政區(qū)域的生態(tài)環(huán)境造成破壞，而且可以通過(guò)水這一介質(zhì)對(duì)其他行政區(qū)域的生態(tài)環(huán)境施加影響。流域水環(huán)境具有外溢性，對(duì)流域水環(huán)境進(jìn)行保護(hù)將形成跨流域、跨區(qū)域環(huán)境事項(xiàng)。安徽省政府與浙江省政府簽訂新安江流域生態(tài)補(bǔ)償行政協(xié)議的本質(zhì)是沖破兩地行政區(qū)域限制進(jìn)而保護(hù)新安江流域，如果只是在各自區(qū)域固守既存的法律制度范圍下活動(dòng)，將無(wú)法打破隔閡，安徽省政府與浙江省政府無(wú)法達(dá)到跨區(qū)域合作，新安江流域生態(tài)保護(hù)也就無(wú)從談起。

另一方面，安徽省政府與浙江省政府基于現(xiàn)行憲法、法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)制定生態(tài)保護(hù)的政府規(guī)章時(shí)，結(jié)合各自行政區(qū)域的生態(tài)補(bǔ)償情況，很難兼顧其他行政區(qū)域，因此地方保護(hù)主義和“損人不利己”的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。而安徽省政府與浙江省政府在締結(jié)新安江流域生態(tài)補(bǔ)償行政協(xié)議時(shí)，需要打破地方保護(hù)，綜合考量新安江整體流域生態(tài)環(huán)境，基于平等、公平、自愿的原則制定協(xié)議。

因此，簽訂新安江生態(tài)補(bǔ)償協(xié)議之前，安徽省政府與浙江省政府就新安江流域制定的政府規(guī)章與本協(xié)議規(guī)定不一致，就是對(duì)其效力失效的默示。

4 結(jié)束語(yǔ)

隨著新安江流域生態(tài)補(bǔ)償規(guī)模逐漸擴(kuò)大，全國(guó)正在推廣新安江模式。新安江流域生態(tài)補(bǔ)償協(xié)議具有一定優(yōu)勢(shì)，在尊重地方政府自治、平等和公平的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)流域整體資源的優(yōu)化配置，為解決流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)纫幌盗袉?wèn)題提供出路。明確新安江流域生態(tài)補(bǔ)償協(xié)議的法律地位，有利于解決該協(xié)議與其他規(guī)范發(fā)生的沖突，完善現(xiàn)行法律體系，為其他流域開(kāi)展生態(tài)補(bǔ)償提供經(jīng)驗(yàn)。