爨翼龍

[摘 ?要]網(wǎng)格化管理下沉并整合社會治理資源，積極踐行社會利益訴求，強(qiáng)化服務(wù)導(dǎo)向，提高基層社會治理的效率，已然成為城市社區(qū)管理的重要抓手。但在網(wǎng)格化管理的實踐過程中，自上而下的管控思維和傳統(tǒng)的條塊治理方式潛藏著弱化居民自治、形式化治理的風(fēng)險。社區(qū)網(wǎng)格化管理的防范策略在于科學(xué)定位網(wǎng)格化職能邊界，完善政策法規(guī)，在基層社區(qū)構(gòu)建多元主體的共治格局，實現(xiàn)從單向度的行政化治理向參與式治理轉(zhuǎn)型。

[關(guān)鍵詞]網(wǎng)格化管理;社會治理;風(fēng)險

[中圖分類號]D630 ?[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A ?[文章編號]1672-2426（2021）05-0075-06

一、研究背景

網(wǎng)格化管理最早出現(xiàn)于北京東城區(qū)的“萬米單元網(wǎng)格管理”。[1]主要做法是以一萬平方米為網(wǎng)格單元，將全區(qū)劃分為1593個網(wǎng)格，依托信息技術(shù)將網(wǎng)格內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施等城市部件和日常城市管理事件進(jìn)行動態(tài)編碼定位管理，在每個網(wǎng)格內(nèi)配備城市管理人員實時巡查，發(fā)現(xiàn)問題及時上傳，并建立“監(jiān)督”和“調(diào)度”兩個軸心，實現(xiàn)對轄區(qū)內(nèi)公共事務(wù)的程序化、閉環(huán)處理。隨后，該模式在全國擴(kuò)散開來，涌現(xiàn)出了如上海市長寧區(qū)的“問題導(dǎo)向模式”、浙江省舟山市的“網(wǎng)格化管理，組團(tuán)式服務(wù)”、深圳市的“社區(qū)網(wǎng)格化服務(wù)工作的外包”等典型模式。目前，網(wǎng)格化管理已經(jīng)成為我國基層社會重要的管理模式與管理工具。

梳理相關(guān)文獻(xiàn)，針對城市社區(qū)網(wǎng)格化管理的研究主要集中在對城市社區(qū)管理模式和創(chuàng)新方式兩方面的研究。從城市社區(qū)管理模式上來看，主要有兩種觀點。一是網(wǎng)格化管理對社會治理的發(fā)展具有重大意義。竺乾威認(rèn)為網(wǎng)格化是信息技術(shù)在城市管理上的應(yīng)用，是對無縫隙政府的突破。[2]周連根認(rèn)為網(wǎng)格化是對基層維穩(wěn)長效機(jī)制的新探索。[3]二是指明網(wǎng)格化管理的進(jìn)一步發(fā)展方向。劉湖北等認(rèn)為網(wǎng)格化管理目前存在科層化、短期化、強(qiáng)制化所導(dǎo)致的運(yùn)行困境，提出推進(jìn)網(wǎng)格化管理向網(wǎng)絡(luò)化治理變革。[4]從創(chuàng)新方式視角來看，主要有三種觀點。一是制度創(chuàng)新，葉敏認(rèn)為網(wǎng)格化管理通過創(chuàng)新城市管理方法和構(gòu)建協(xié)同治理機(jī)制，有效克服了科層制下社會治理的碎片化和協(xié)同失靈。[5]二是實踐創(chuàng)新，學(xué)者們通過個案分析、對比分析的方式探索網(wǎng)格化管理的共性與個性，為網(wǎng)格化管理的持續(xù)發(fā)展提供實踐創(chuàng)新經(jīng)驗。三是技術(shù)創(chuàng)新，李鵬、魏濤認(rèn)為GIS、GPS、RS技術(shù)和部件管理方法、事件管理方法的融合應(yīng)用是網(wǎng)格化管理的基礎(chǔ)，推動了網(wǎng)格化管理的創(chuàng)新發(fā)展。[6]綜上可見，在如何進(jìn)行城市社區(qū)網(wǎng)格化管理方面，學(xué)者們進(jìn)行了多元化的探索，但大多側(cè)重于宏觀層面的研究，依據(jù)實證材料進(jìn)行微觀研究的不多，缺乏對城市社區(qū)網(wǎng)格化管理過程中產(chǎn)生的風(fēng)險以及防范策略的研究。

近年來，我國對城市社區(qū)網(wǎng)格化管理的實踐和學(xué)術(shù)研究主要集中在發(fā)達(dá)城市和典型社區(qū)的模式研究和經(jīng)驗推廣上，對于發(fā)展中城市的研究樣本較少，而面向發(fā)展中城市的研究才是對中國大多數(shù)城市發(fā)展的理論借鑒和發(fā)展參照。Z區(qū)作為Z市近年來規(guī)劃建設(shè)的中心城區(qū)，規(guī)劃面積370平方公里，下轄12個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）辦事處和3個園區(qū)，入住人口142萬人，是Z市快速城鎮(zhèn)化發(fā)展的典型代表地區(qū)。同時，Z區(qū)也是河南省最早一批開展網(wǎng)格化管理試點的地區(qū)，本文將Z市Z區(qū)作為研究對象，通過對Z市Z區(qū)網(wǎng)格化管理實踐的考察，探究城市社區(qū)網(wǎng)格化管理在實施過程中所蘊(yùn)含的風(fēng)險，并試圖探索防范策略，為學(xué)界對城市社區(qū)網(wǎng)格化管理的研究奠定基礎(chǔ)，為發(fā)展相對滯后，仍然在城鎮(zhèn)化進(jìn)程當(dāng)中的地區(qū)提供借鑒。

二、Z市Z區(qū)城市社區(qū)網(wǎng)格化管理的現(xiàn)狀

（一）延長社會治理鏈條

改革開放以來，隨著經(jīng)濟(jì)體制改革和社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，一方面對單位高度依附的“單位人”開始逐漸擺脫依賴，根據(jù)市場規(guī)律流動，社會逐漸呈現(xiàn)原子化趨勢[7];另一方面，街道辦和居委會雖承接了原來單位外移的職能以及新出現(xiàn)、新增加的工作內(nèi)容，但是權(quán)力仍然掌握在職能部門手中，街道辦和居委會只能充當(dāng)行政職能“傳遞者”的角色。這就導(dǎo)致基層組織在應(yīng)對社會事務(wù)方面，力不從心和效率低下。網(wǎng)格化管理在社區(qū)下面細(xì)分出網(wǎng)格這一層級，延長了治理鏈條，處理社會事務(wù)的層級由社區(qū)居民委員會轉(zhuǎn)移到樓棟所組成的網(wǎng)格中，縮小了管理幅度，加強(qiáng)了對社會的管控。Z市Z區(qū)的主要做法是，在區(qū)域劃分上依據(jù)行政區(qū)域為單位縱向劃分三級網(wǎng)格，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）一級網(wǎng)格12個、村（社區(qū)）二級網(wǎng)格124個、樓（院）三級網(wǎng)格680個。在各級網(wǎng)格領(lǐng)導(dǎo)班子任命上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子擔(dān)任一級網(wǎng)格長，副科級以上干部任二級網(wǎng)格長，三級網(wǎng)格長全部都是街道辦在編人員，建立了覆蓋全區(qū)的網(wǎng)格化管理體系。網(wǎng)格化管理不僅通過延長治理鏈條加強(qiáng)國家對基層社會的控制，完成對社會的整合，并且通過行政人員的下沉，大大提高了基層社會治理的效率。

（二）打破部門壁壘

在傳統(tǒng)“街居”制度下許多城市管理任務(wù)層層下放到街道，但是由于“條塊分割”的存在，街道并沒有相應(yīng)的執(zhí)法權(quán)，真正掌握執(zhí)法權(quán)的各職能部門只對上級負(fù)責(zé)就造成了“管得到的管不了，管得了的管不到”的局面。而網(wǎng)格化管理人員的配備遵循兩條原則：一是打破政府條塊之間的壁壘，整合治理資源;二是明確各部門責(zé)任，協(xié)同治理。如Z市Z區(qū)具有社會管理職能的市政、稅務(wù)、執(zhí)法、教育、衛(wèi)生等13個局（辦）125名工作人員下沉到三級網(wǎng)格，全面參與網(wǎng)格化工作，職責(zé)重點是協(xié)助網(wǎng)格長解決問題，形成條塊融合。同時，明確各個局（辦）在網(wǎng)格化管理工作中的職責(zé)任務(wù)，網(wǎng)格承擔(dān)著發(fā)現(xiàn)問題、服務(wù)群眾、協(xié)助解決問題的職責(zé)，各職能部門承擔(dān)解決問題的主要職責(zé)，網(wǎng)格對下沉的職能人員有監(jiān)督、考核的權(quán)利。再者，建立聯(lián)席會議和聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制。Z區(qū)管委會定期組織條塊融合聯(lián)席會議，由各辦事處匯報需要協(xié)調(diào)解決的復(fù)雜疑難問題，各職能部門在會上對問題進(jìn)行認(rèn)領(lǐng)，并提出初步處理意見和解決期限，管委會跟蹤督辦。各職能部門工作人員下沉基層，整合了條塊部門的資源，加上聯(lián)席會議制度主管領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)疑難事務(wù)，社區(qū)服務(wù)質(zhì)量與基層治理水平都得到了顯著提高。

（三）積極滿足社會利益訴求

當(dāng)今時代，社區(qū)居民對公共服務(wù)的需求呈現(xiàn)多樣化的趨勢，傳統(tǒng)的靜態(tài)管控、被動管理的管理體制已無法滿足社區(qū)居民的需求，導(dǎo)致出現(xiàn)了各類社會矛盾。相關(guān)研究表明，利益訴求類事件依然構(gòu)成群體性事件的主體。[8]社會個體表達(dá)利益訴求的渠道不暢通，或者缺少表達(dá)利益的渠道是其中很重要的原因。因此，網(wǎng)格管理的實施非常重視構(gòu)建完善的信息收集、處理機(jī)制。調(diào)查得知，在Z市Z區(qū)網(wǎng)格化管理中，具體體現(xiàn)為三項機(jī)制。一是信息采集機(jī)制。在區(qū)級層面，通過給群眾一封公開信、一部熱線電話、一張便民服務(wù)卡、一本民情日記的方式，向全區(qū)人民宣傳網(wǎng)格化管理工作，收集民情。二是定期巡查機(jī)制。Z區(qū)成立群眾工作隊61個，并且規(guī)定每周二、周五全天，深入社區(qū)到三級網(wǎng)格工作，網(wǎng)格巡查，上門入戶，收集民情，推進(jìn)本部門工作落實，協(xié)助基層網(wǎng)格解決疑難問題。三是設(shè)置問題處置機(jī)制。Z區(qū)推行“兩單”辦理制度，通過“交辦單”將網(wǎng)格工作人員上報的問題交給相關(guān)職能部門解決，通過“督辦單”將上級反饋、媒體反映的問題交給相關(guān)單位解決，并要求及時反饋，確保問題解決取得實效。同時，由區(qū)級層面定期開展的聯(lián)合會議和聯(lián)合執(zhí)法，有效解決了涉及多部門職責(zé)的疑難問題，并化解整治多個重大問題。

（四）構(gòu)建服務(wù)與管理并重的治理體系

傳統(tǒng)的單位制、街居制從管理方式上看都帶有濃厚的管控思維，如限制人口流動，固定職工與單位之間的關(guān)系。[9]但是由于經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展和人民生活水平的日益提升，提供高質(zhì)量、多樣化的公共服務(wù)就成為了基層社區(qū)的迫切要求。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確指出：“要以網(wǎng)格化管理、社會化服務(wù)為方向，健全基層綜合服務(wù)管理平臺及時反映和協(xié)調(diào)人民群眾各方面各層次利益訴求?！盵10]黨的十九屆四中全會也提出，“健全社區(qū)管理和服務(wù)機(jī)制，推行網(wǎng)格化管理和服務(wù)”[11]。因此，在Z市Z區(qū)的網(wǎng)格化管理實踐中，不僅注重市容市貌，對轄區(qū)內(nèi)重點隱患點的排查，強(qiáng)化社會治安管理等“管理”性工作，而且堅持以人為本，把網(wǎng)格化管理的重點放在對社區(qū)居民的服務(wù)上。

（五）實施精細(xì)化管理

網(wǎng)格化管理中信息技術(shù)的應(yīng)用所帶來的治理績效的提升是顯而易見的。如城市部件管理法和事件管理法在網(wǎng)格化管理中的應(yīng)用。部件管理法就是利用GIS技術(shù)將轄區(qū)內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施按照地理坐標(biāo)定位在網(wǎng)格地圖上，然后通過網(wǎng)格城市管理平臺對這些基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行分類管理。而事件管理法是對動態(tài)的城市事件的管理，按照事件的分類，明確其責(zé)任單位和處置時限的一種管理方法。信息技術(shù)和管理方法的應(yīng)用使城市信息清晰化，保證了信息的即時傳遞，保證了監(jiān)控的有效性和處置的及時性，實現(xiàn)了城市社區(qū)管理的精細(xì)化。但是信息平臺建設(shè)和后期維護(hù)所需資金龐大，對于財政不寬裕的中西部地區(qū)來說應(yīng)用這一技術(shù)仍不現(xiàn)實。目前，信息技術(shù)在Z市Z區(qū)的應(yīng)用程度并不高，但是Z市Z區(qū)也在努力實現(xiàn)精細(xì)化管理。首先，明確一、二、三級網(wǎng)格責(zé)任，建立“一級排查、逐級研判、逐級解決”的常態(tài)化工作機(jī)制。同時，建立“一事一表”檔案和掛賬銷號制度，網(wǎng)格員遇到所有問題都應(yīng)記錄臺賬，如遇不能處理的問題，第一時間上報網(wǎng)格化信息管理平臺，由上級網(wǎng)格協(xié)調(diào)解決，對已解決的問題及時銷號。其次，保障落實責(zé)任。建立督查考核獎懲機(jī)制，制定考核標(biāo)準(zhǔn)，按照周檢查、月排名、季獎懲、年總評的方式，通過各項指標(biāo)完成率、工作組明察暗訪、群眾投訴、網(wǎng)絡(luò)媒體等方式對各級網(wǎng)格進(jìn)行考核。最后，將考核結(jié)果與其評先評優(yōu)、責(zé)任追究掛鉤，以此來實現(xiàn)對各級網(wǎng)格的監(jiān)督管理。

三、Z市Z區(qū)城市社區(qū)網(wǎng)格化管理的風(fēng)險

（一）網(wǎng)格化管理的全責(zé)導(dǎo)向，導(dǎo)致居民自治的弱化

網(wǎng)格化管理作為地方政府基層管理的創(chuàng)新實踐，最初應(yīng)用于社會治安巡邏、城市管理等領(lǐng)域，隨后擴(kuò)展到社區(qū)管理、食藥安全、黨建、勞動保障等領(lǐng)域。在Z區(qū)，三級網(wǎng)格長一般兼任居委會主任，網(wǎng)格的管理內(nèi)容涵蓋了市場監(jiān)管、城市管理、黨建、治安維穩(wěn)、計劃生育、勞動保障等，涉及的職能部門多達(dá)15個，呈現(xiàn)出“無網(wǎng)格，不治理”的發(fā)展趨勢，即網(wǎng)格化管理可以被應(yīng)用到城市管理的任何領(lǐng)域，網(wǎng)格化的實施范圍被大大擴(kuò)散了。[12]基層網(wǎng)格日常不僅需要執(zhí)行社區(qū)常規(guī)的巡查任務(wù)，還需要完成各職能部門交代的工作，網(wǎng)格員每日在各種調(diào)查表格之間疲于奔命，“上面千條線，下面一根針”是Z區(qū)基層網(wǎng)格的真實寫照。網(wǎng)格泛化雖然能解決條塊資源協(xié)同聯(lián)動，但是想要解決城市基層管理中的所有問題顯然不切實際，重要的是網(wǎng)格化的全責(zé)導(dǎo)向加重了政府負(fù)擔(dān)，不利于市場、社會力量的培育。尤其是社區(qū)居民發(fā)現(xiàn)網(wǎng)格長的出現(xiàn)，使涉及自身利益的問題快速得到解決，這就傳遞給社區(qū)居民一種信號——通過撥打網(wǎng)格電話反映的問題能夠得到更為有效的解決，從而對網(wǎng)格長產(chǎn)生嚴(yán)重的依賴。同時，其基層社會組織本該具有的“自我管理，自我服務(wù)”的能力弱化，社會的自治空間進(jìn)一步被壓縮。

（二）網(wǎng)格化管理的內(nèi)整合困境，導(dǎo)致基層治理的不可持續(xù)

在社區(qū)治理中，網(wǎng)格化管理通過增加網(wǎng)格化指揮中心這一層級，進(jìn)行信息統(tǒng)合和問題研判，同時依據(jù)問題類型劃分責(zé)任，將相關(guān)職能部門和網(wǎng)格集合起來處置問題，以實現(xiàn)條塊聯(lián)合，以塊為主的內(nèi)整合，力圖破解傳統(tǒng)基層治理條塊分割、各自為政的現(xiàn)象。但在實際中，網(wǎng)格指揮中心的協(xié)調(diào)能力較弱，能夠聯(lián)動、協(xié)同的公共管理事務(wù)十分有限。調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，Z區(qū)三級網(wǎng)格在遇到復(fù)雜問題不能解決時，需將問題上報到二級網(wǎng)格指揮中心，而屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）的二級網(wǎng)格指揮中心在行政級別上一般是平行或者略低于職能部門，但在管理功能定位上又高于條線部門，對其擁有派單、監(jiān)督和考核權(quán)，這就導(dǎo)致行政層級定位與管理功能二者之間發(fā)生沖突。一旦二級網(wǎng)格協(xié)調(diào)不暢，只能繼續(xù)上報到一級網(wǎng)格指揮中心，造成大量事務(wù)堆積到一級網(wǎng)格。作為一級網(wǎng)格長的轄區(qū)“一把手”就要花費(fèi)大量的時間和精力，通過聯(lián)席會議制度或者周例會協(xié)商處理。通過細(xì)分網(wǎng)格，建立網(wǎng)格員日常巡查制度，網(wǎng)格化管理雖然大大加強(qiáng)了問題的發(fā)現(xiàn)能力，但是依舊延續(xù)了傳統(tǒng)的條塊管理方式，并沒有改變科層結(jié)構(gòu)中的層級設(shè)置與權(quán)力向度，不能從根本上破除條塊之間的協(xié)同困境。網(wǎng)格化管理缺乏對于城市管理體制的深層次改革，使得網(wǎng)格管理對內(nèi)整合停留在表層，對外的功能存在虛置，致使原本在基層網(wǎng)格解決的事務(wù)要靠轄區(qū)領(lǐng)導(dǎo)出面協(xié)調(diào)解決。

（三）網(wǎng)格化管理的目標(biāo)導(dǎo)向，導(dǎo)致出現(xiàn)“選擇性”的治理手段

目前，目標(biāo)責(zé)任制在我國社會治理中廣泛應(yīng)用，例如在環(huán)境治理中所推行的“河長制”，城市管理中推行的“路長制”等。同樣，基層治理中所運(yùn)用的網(wǎng)格化管理也具有“目標(biāo)導(dǎo)向”的運(yùn)作邏輯。Z區(qū)網(wǎng)格化管理的“目標(biāo)導(dǎo)向”主要體現(xiàn)在以下兩個方面。一是Z區(qū)各級網(wǎng)格的績效考核都有其相應(yīng)的量化標(biāo)準(zhǔn)。主要以問題發(fā)現(xiàn)率、處置率、上報率為主要內(nèi)容進(jìn)行考評。二是考評結(jié)果與政治、經(jīng)濟(jì)獎懲掛鉤。對先進(jìn)單位和個人予以通報表彰，并作為干部提拔、任用的重要依據(jù)，對后進(jìn)單位予以通報批評和警示。同時，設(shè)立了人均每年3000元的社會管理考勤獎，依據(jù)考評結(jié)果分月兌現(xiàn)。網(wǎng)格化管理的目標(biāo)導(dǎo)向雖然有利于明確各部分職責(zé)，加強(qiáng)激勵，但是也容易誘發(fā)“選擇性”的治理手段。

1.社區(qū)事務(wù)的“選擇性”執(zhí)行。網(wǎng)格員為了完成考評指標(biāo)的要求，在上報問題的時候，只上報能夠解決的問題或者是容易解決的問題。對于社區(qū)網(wǎng)格來說，一些不好處理的問題，上報后最終還會被派到“塊”里解決，如果社區(qū)網(wǎng)格解決不好還會影響考核。因此，某些涉及多個部門的問題，特別是一些疑難問題，網(wǎng)格員一般選擇不發(fā)現(xiàn)、不上報。一些上級網(wǎng)格為了避免量化考核指標(biāo)完不成，也會“關(guān)照”一線網(wǎng)格員不要在網(wǎng)格平臺上報這些處理不了的問題。

2.網(wǎng)格為完成考核，存在治理手段運(yùn)用不當(dāng)?shù)男袨椤＞W(wǎng)格有時為了達(dá)到目標(biāo)甚至不考慮過程手段的公正性、正當(dāng)性和合法性。例如，在Z區(qū)某基層網(wǎng)格為避免上級進(jìn)行食藥、衛(wèi)生檢查時發(fā)現(xiàn)不合格現(xiàn)象，會提前通知證件不齊全的早餐店關(guān)門以躲避檢查。與當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)網(wǎng)格工作人員訪談得知，這些小商小販大多是一直以此為生的本地社區(qū)居民，由于在市區(qū)辦理餐飲許可證要求店面、設(shè)備等硬性條件，這對于小成本生意來說難以負(fù)擔(dān)，但如果強(qiáng)制他們關(guān)門等于斷了人家生路，引起上訪或其他沖突事件更麻煩。顯然，這樣的方式雖然在考核方面合格，但是并沒有解決實際的問題，并且形式化治理的風(fēng)險容易導(dǎo)致社區(qū)矛盾的積聚，存在引發(fā)重大惡性事件的可能，同時也與網(wǎng)格化管理主動回應(yīng)社區(qū)居民訴求，為社區(qū)居民提供服務(wù)的初衷相背離。

四、城市社區(qū)網(wǎng)格化管理的風(fēng)險防范策略

網(wǎng)格化管理運(yùn)行中所蘊(yùn)含的風(fēng)險究其根源在于基層政府社會治理過程中自上而下的管控思維和傳統(tǒng)的條塊治理方式。網(wǎng)格化管理的運(yùn)行使得城市基層政府的力量在縱向和橫向兩個維度同時得到最大程度的擴(kuò)張，因此，單一倚重行政化力量的網(wǎng)格化管理在一些規(guī)范性、淺層次性的技術(shù)管控類事務(wù)處理上具有較大優(yōu)勢，但在處理復(fù)雜的、深層次的治理服務(wù)類事務(wù)方面弊端明顯，無法形成長效機(jī)制。[13]社區(qū)網(wǎng)格化管理的風(fēng)險防范策略在于科學(xué)定位網(wǎng)格化職能邊界，完善政策法規(guī)，在基層社區(qū)構(gòu)建多元主體的共治格局，實現(xiàn)從單向度的行政化治理向參與式治理轉(zhuǎn)型。

（一）科學(xué)定位網(wǎng)格化職能邊界，消解網(wǎng)格泛化

1.厘清基層政府管理職能邊界。在基層社會治理中，應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)政府大包大攬的思想，厘清政府與社會的職能邊界和職責(zé)權(quán)限，充分釋放本該屬于社會組織和市場力量的參與空間，發(fā)揮政府在基層社會治理中的主導(dǎo)作用，引導(dǎo)其多方治理主體積極參與社會治理，使自上而下的政府管理與自下而上的社會自治之間達(dá)成良性互動與密切配合。

2.科學(xué)定位網(wǎng)格化的職能邊界。目前，“上面千條線，下面一根針”是網(wǎng)格化管理實施中基層的真實寫照，網(wǎng)格化管理雖然能明確責(zé)任，提高網(wǎng)格內(nèi)問題的解決效率，但是并不能包攬所有職能部門的事務(wù)。在Z區(qū)的城市社區(qū)管理中，類似基礎(chǔ)設(shè)施的維護(hù)、市容市貌的管理這些技術(shù)管控類事務(wù)，網(wǎng)格化管理發(fā)揮的效能較好，而涉及需要多部門共同處理的治理服務(wù)類事務(wù)則弊端明顯。網(wǎng)格化管理的本質(zhì)是依托數(shù)字信息技術(shù)，通過對轄區(qū)網(wǎng)格內(nèi)的主要部件和事件的巡查來發(fā)現(xiàn)問題并即時上報，由指揮中心協(xié)調(diào)相關(guān)職能部門解決問題。轄區(qū)內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施等部件的標(biāo)示、歸屬劃分和有效反饋是網(wǎng)格化管理效能發(fā)揮的前提。所以，網(wǎng)格化管理的職能重心更多應(yīng)放在市政設(shè)施的維護(hù)和市容市貌的管理這些技術(shù)管控類事務(wù)，而為避免網(wǎng)格職能過載，應(yīng)對社會治安綜合治理等治理服務(wù)類職能進(jìn)行剝離和分解。[14]

（二）構(gòu)建共治格局，走向參與式治理

1.培育社會資本，提升多元主體的治理能力。在基層社會治理實踐中，任何單一的力量都無法獨自面對如今復(fù)雜多變的公共事務(wù)問題，必須走向合作。目前，社會組織尚不成熟，公民參與意識和能力不足是基層社會網(wǎng)格化管理中的突出問題。為此，有學(xué)者提出將培育培力型社會組織和服務(wù)型社會組織作為政府連接個人的組織橋梁。[15]第一類培力型社會組織，例如，社區(qū)內(nèi)各類興趣愛好者團(tuán)隊，這種自發(fā)組織的社區(qū)團(tuán)隊有效地使“原子化”的居民聚集起來，并且可以培育團(tuán)結(jié)型社會資本，增強(qiáng)社會個體參與社會事務(wù)管理的積極性和能力。第二類服務(wù)型社會組織，例如社區(qū)內(nèi)的老人服務(wù)中心、家政中心等提供專業(yè)服務(wù)的社會組織。這種類型的組織具有長期在社區(qū)駐扎，服務(wù)于本社區(qū)居民、擁有社會專業(yè)服務(wù)資源的特點，可以培育橋接型社會資本，并且通過契合社區(qū)居民的實際需要參與到社區(qū)事務(wù)的管理當(dāng)中。這些基于社會組織所培育起來的社會資本可以使基層社會成為一個自治能力持續(xù)提升、善于互助合作、積極參與公共事務(wù)的共同體。

2.尋求多元治理主體間的利益契合。奧爾森認(rèn)為，在共容利益邏輯下行使權(quán)力會帶來社會的穩(wěn)定、繁榮與發(fā)展，而在狹隘利益邏輯下行使權(quán)力會帶來社會的衰退、暴動甚至是崩潰。[16]Z市Z區(qū)的網(wǎng)格化管理實踐還是以“控制”導(dǎo)向為主，以“不出事”為行為準(zhǔn)則，這就導(dǎo)致在政府與網(wǎng)格工作人員和社區(qū)居民之間，利益是離散的。因此，要著力構(gòu)建網(wǎng)格化管理不同參與主體之間的利益共同體，使其利益目標(biāo)趨向一致，使政府在社會事務(wù)的管理過程中出于自身利益的考慮，自愿地按社會的意愿行事。同時，個人也會出于自身利益最大化的考量，主動地配合政府行為，從而打造共建共治共享的社會治理新格局。

3.權(quán)力下放。積極推動政府“賦權(quán)予能”釋放社會活力，充分意識到雖然政府在現(xiàn)階段社會事務(wù)管理中起主導(dǎo)作用，但主導(dǎo)的含義在于“掌舵”而不是“劃槳”。為此，政府要供給社會組織參與社會事務(wù)管理中所需的必要資源，開放更多的領(lǐng)域讓市場和社會組織能夠參與其中，同時，拓寬其參與社會公共事務(wù)管理的渠道，真正做到給予社會組織、公民參與治理過程的權(quán)利和空間。

（三）完善政策法規(guī)，保障網(wǎng)格化管理實施的長效性

目前，社區(qū)網(wǎng)格化管理的有關(guān)政策并不健全，應(yīng)著手完善網(wǎng)格化管理中所涉及的法律、法規(guī)和條例，用法律、法規(guī)保障網(wǎng)格化社會管理的長效實施。

1.健全相關(guān)法律規(guī)定。以法律條文合理界定政府、居委會、社會組織的權(quán)限與職責(zé)，規(guī)范社會管理主體之間的關(guān)系，以保障基層社區(qū)的“自治”屬性，最大限度地激發(fā)社會活力，防止政府在網(wǎng)格化管理實踐中的“錯位、越位、缺位”。

2.制定合理的網(wǎng)格化開展方案。網(wǎng)格化管理法規(guī)作為一級以下網(wǎng)格因地制宜、創(chuàng)新實施網(wǎng)格化管理的指導(dǎo)性文件，應(yīng)該確定其網(wǎng)格化開展的總體目標(biāo)、實施原則、工作程序、組織結(jié)構(gòu)、人員編制、資金來源、績效考核、部門協(xié)調(diào)等核心問題，以確立網(wǎng)格化管理的合法性和保障網(wǎng)格化管理的長效實施。

3.完善社區(qū)民主管理制度。推行社區(qū)議事、社區(qū)聽證、居務(wù)公開、民主監(jiān)督、服務(wù)公開、民主評議等社區(qū)民主管理制度，提高社區(qū)居民參與社區(qū)事務(wù)的積極性，保障居民參與社區(qū)自我管理的權(quán)利。

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