胡小瓊，鄭 川

（1.長沙市城市建設(shè)檔案館，湖南 長沙 410016；2.中南大學(xué) 檔案技術(shù)研究所，湖南 長沙 410083）

隨著信息技術(shù)的發(fā)展與社會信息化程度的提高，電子文件與建設(shè)工程電子文檔的應(yīng)用日漸廣泛，傳統(tǒng)的城建檔案紙質(zhì)歸檔在資源消耗、工程項(xiàng)目管理流程、檔案利用效率等方面顯現(xiàn)出諸多局限。在國家推進(jìn)治理體系與治理能力現(xiàn)代化、檔案工作面臨數(shù)字化轉(zhuǎn)型升級挑戰(zhàn)的背景下，研究城建電子檔案的單套制歸檔問題，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

1 城建電子檔案單套制管理進(jìn)展

城建檔案是指在城市規(guī)劃、建設(shè)及其管理活動中直接形成的對國家和社會具有保存價(jià)值的文字、圖紙、圖表、聲像等各種載體的文件材料［1］。城建檔案涉及城市發(fā)展各環(huán)節(jié)信息，具有成套性、動態(tài)性、綜合性和地方性的特點(diǎn)，對城市建設(shè)工作查考、城市記憶承載、城市文化形象塑造有重要的憑證價(jià)值與情報(bào)價(jià)值。城建電子檔案單套制管理是對原生城建電子文檔不再生成紙質(zhì)材料，僅以數(shù)字文件的方式進(jìn)行歸檔、管理和利用。

目前美國、英國、加拿大、法國、德國、澳大利亞、韓國和日本在一定程度上已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了電子檔案單套制管理模式，并制定了相應(yīng)的實(shí)施規(guī)范，如美國的《政府文件管理指令》、澳大利亞的《數(shù)字連續(xù)性2020政策》、英國的《國家檔案館數(shù)字能力建設(shè)戰(zhàn)略》和《國家檔案館數(shù)字戰(zhàn)略》、德國的DOMEA 14標(biāo)準(zhǔn)等［2］。

近年來我國政府也發(fā)布了系列政策文件推動電子檔案單套制管理，2016年《全國檔案事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃綱要》指出“在有條件的部門開展電子檔案單套制（即電子設(shè)備生成的檔案僅以電子方式保存）、單軌制（即不再生成紙質(zhì)檔案）管理試點(diǎn)”［3］，同年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合發(fā)布《國家電子文件管理“十三五”規(guī)劃》也提出了開展電子檔案單套制、單軌制管理試點(diǎn)的要求，2019年國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于在線政務(wù)服務(wù)的若干規(guī)定》明確“除法律、行政法規(guī)另有規(guī)定外，電子文件不再以紙質(zhì)形式歸檔和移交，符合檔案管理要求的電子檔案與紙質(zhì)檔案具有同等法律效力”［4］，同年修訂的《中華人民共和國電子簽名法》為電子檔案的憑證性效力提供了法律依據(jù)。

國內(nèi)一些國家綜合檔案館開展了電子檔案單套制管理試點(diǎn)。浙江省自2018年全面推行政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型，通過“浙里辦”進(jìn)行電子文件在線歸檔和一站式利用，線上服務(wù)能力位居全國前列。其后廣東、上海、重慶等地先后推出“粵省事”、“隨申辦”、“渝快辦”等政務(wù)電子檔案單套制歸檔利用平臺［5］。2017年福建省開展了建設(shè)工程資料電子化試點(diǎn)，對城建電子檔案單套制管理進(jìn)行探索，積累了寶貴的經(jīng)驗(yàn)［6］。學(xué)術(shù)研究方面，李春艷以中國石化為例總結(jié)了單套制試點(diǎn)工作中碰到的問題與思考［7］。蘇煥寧和陳永生梳理了我國電子文件歸檔從雙套制到單套制的演變歷程，分析二者間互動與創(chuàng)新的關(guān)系［8］。王敏基于實(shí)踐調(diào)查分析了基層單位在單套制推廣應(yīng)用中的短板效應(yīng)［9］?？偟膩碚f，城建電子檔案單套制管理的相關(guān)研究還較少，尤其是對單套制具體實(shí)施過程中的技術(shù)手段、管理制度等研究還不足。

2 城建電子檔案單套制管理面臨的問題

2.1 城建檔案數(shù)字化管理基礎(chǔ)薄弱

我國各地的城建檔案在早期階段以獨(dú)立管理為主，缺乏全國性的保管保準(zhǔn)，隨著多年的檔案積累，各地城建檔案館的檔案數(shù)量巨大、種類繁多、標(biāo)準(zhǔn)各異，正處于存量檔案數(shù)字化加工、城建檔案信息系統(tǒng)建設(shè)更新、新型城建電子檔案管理探索的過渡階段，信息化建設(shè)基礎(chǔ)相對復(fù)雜。地區(qū)之間、上下層級之間的城建檔案尚存在信息傳遞壁壘，部分電子文件僅能做到目錄級的信息交互，許多城建電子文件缺乏完整的數(shù)據(jù)流轉(zhuǎn)鏈。薄弱的城建檔案數(shù)字化管理基礎(chǔ)在跨信息系統(tǒng)數(shù)據(jù)對接、檔案數(shù)據(jù)安全和檔案數(shù)據(jù)共享等方面，為電子檔案單套制管理帶來了障礙。

2.2 建設(shè)工程檔案管理流程復(fù)雜

建設(shè)工程檔案是城建檔案館的主要館藏種類，建設(shè)工程檔案貫徹工程建設(shè)的整個(gè)過程，主要包括項(xiàng)目準(zhǔn)備階段、圖紙?jiān)O(shè)計(jì)階段、項(xiàng)目施工階段和竣工驗(yàn)收階段和使用中的改擴(kuò)建、運(yùn)行與維護(hù)、加固與拆除等階段。這個(gè)過程涉及參建五方責(zé)任主體的審批手續(xù)、施工圖紙、技術(shù)文件、管理文件、驗(yàn)收手續(xù)和質(zhì)量保證文件等，其中使用中的改擴(kuò)建、加固和拆除階段是檔案管理的薄弱環(huán)節(jié)。對建設(shè)工程電子檔案而言，一方面協(xié)調(diào)各責(zé)任主體的歸檔流程管理任務(wù)艱巨，另一方面極易出現(xiàn)個(gè)別文件無法完成全流程電子渠道流轉(zhuǎn)的情況。

2.3 城建電子檔案的四性保障任務(wù)艱巨

城建電子檔案的四性即真實(shí)性、完整性、可用性和安全性，在電子檔案生命周期管理過程中，四性的保障具有舉足輕重的意義，也成為城建電子檔案單套制管理中艱巨的任務(wù)之一。歸檔環(huán)節(jié)需進(jìn)行四性檢測。真實(shí)性檢測包括城建電子檔案文件來源真實(shí)性、檔案內(nèi)容真實(shí)性、檔案元數(shù)據(jù)準(zhǔn)確性、元數(shù)據(jù)與檔案內(nèi)容關(guān)聯(lián)一致性以及歸檔信息包的真實(shí)性。完整性檢測包括城建電子檔案數(shù)據(jù)容量檢測、檔案元數(shù)據(jù)完整性檢測、檔案內(nèi)容完整性檢測和歸檔信息包完整性檢測?？捎眯詸z測主要包括城建電子檔案元數(shù)據(jù)的可用性、檔案內(nèi)容的可用性、電子檔案軟件硬件環(huán)境可用性和歸檔信息包可用性檢測。安全性檢測需檢查歸檔信息包是否包含病毒和木馬、歸檔載體是否安全可靠、符合標(biāo)準(zhǔn)。移交與接收環(huán)節(jié)主要是對歸檔環(huán)節(jié)四性檢測進(jìn)一步地核驗(yàn)與確認(rèn)，保證城建電子檔案的流轉(zhuǎn)過程未對其四性造成損害。長期保管環(huán)節(jié)重點(diǎn)是做好城建電子檔案的四性保障，并定期、不定期地進(jìn)行四性檢測。

3 城建電子檔案單套制的管理建議

盡管城建電子檔案的單套制歸檔和保管是由城市建設(shè)規(guī)劃、建設(shè)、管理等業(yè)務(wù)系統(tǒng)與電子檔案管理系統(tǒng)的連接通過計(jì)算機(jī)程序自動進(jìn)行，但其本質(zhì)仍然是相關(guān)工作崗位人員的管理。工作人員的疏忽和懈怠可能會使既定合理、有效的技術(shù)手段和制度規(guī)范出現(xiàn)漏洞，導(dǎo)致城建電子檔案單套制管理的事故。因此明確各相關(guān)部門的責(zé)任，做好城建電子檔案歸檔、移交與接收、長期保管、開發(fā)利用的全過程管控與監(jiān)督具有重要的保障作用。

城建電子檔案單套制管理的生命周期涉及多個(gè)主體，其權(quán)責(zé)劃分如圖1所示。檔案形成部門負(fù)責(zé)從源頭上對城建電子文檔的質(zhì)量進(jìn)行管控，確定歸檔范圍、保管期限、格式版本等相關(guān)保存信息。城建檔案館等檔案管理部門負(fù)責(zé)接收、保管城建電子檔案，并開展日常管理利用工作，在檔案接收環(huán)節(jié)審查、鑒定電子檔案的合格性與合規(guī)性，在檔案保管環(huán)節(jié)負(fù)責(zé)城建電子檔案的長期保管、資源整合與開發(fā)利用、數(shù)據(jù)備份與銷毀等工作。檔案行政主管部門對城建電子檔案單套制管理的整個(gè)過程進(jìn)行統(tǒng)籌指導(dǎo)、監(jiān)督檢查。電子檔案信息系統(tǒng)的開發(fā)商與運(yùn)維部門為整個(gè)系統(tǒng)的運(yùn)轉(zhuǎn)提供技術(shù)支持。

圖1 城建電子檔案單套制主體權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)

建立清晰的過程管控制度與監(jiān)督檢查機(jī)制，保證城建電子檔案單套制管理各主體責(zé)任有效落實(shí)。首先，明確城建電子檔案單套制全流程的具體安排，責(zé)任落實(shí)到人；其次，采取定期與不定期的飛行檢查對各環(huán)節(jié)工作進(jìn)行監(jiān)督考察；另外可設(shè)置強(qiáng)制工作目標(biāo)，將工作績效考核與工作目標(biāo)量化結(jié)合，獎罰分明。