馬寶強，湯 超，王 瀟

(甘肅省生態(tài)環(huán)境科學(xué)設(shè)計研究院，甘肅 蘭州 730000)

地球上的水是一種有限的資源，如果利用不當(dāng)，會造成水資源枯竭的危險。地下水是水資源的重要組成部分，也是非常珍貴的淡水資源，占全球淡水資源量的30.1%，目前在可供人類利用的淡水資源中，其中98%是地下水，全球50%人口依靠地下水作為飲用水源[1]。印度、中國、美國是世界地下水開采利用量最大的3個國家，約占全球地下水開采量的50%以上。地下水占中國水資源總量的1/3，在國民經(jīng)濟建設(shè)過程中發(fā)揮著重要作用。然而，2013-2018年全國地下水監(jiān)測點中水質(zhì)污染率(水質(zhì)為Ⅳ-Ⅴ類)已達到60%～86%，地下水的污染程度非常嚴(yán)重。地下水的污染與地表水的污染明顯不同，污染具有隱蔽性和復(fù)雜性，治理修復(fù)難度也很大。一旦地下水受到污染，污染物可能會幾十年甚至更長時間停留在含水層中，無法在短期內(nèi)被快速消除。這種看不見的地下水污染正日益威脅著我們的生態(tài)環(huán)境和身體健康。

美國在地下水污染防治方面，起步時間早，積累了豐富的經(jīng)驗。尤其是發(fā)生于1978年的“拉夫運河事件”，為美國近代歷史上著名的土壤和地下水污染事件，該事件當(dāng)時在全美引起了非常廣泛的關(guān)注，使更多人們開始關(guān)心并參與土壤和地下水環(huán)境的保護，也倒逼了美國土壤和地下水環(huán)境保護方面的相關(guān)法律制定，特別是1980年“超級基金法案”的制定，為美國土壤和地下水污染防治提供了堅實的制度保障。本文回顧了美國“拉夫運河事件”的歷史，以及中國近幾年的土壤和地下水污染的熱點事件，以及這些事件對完善相關(guān)法律法規(guī)的促進作用，表明中國地下水污染防治已經(jīng)進入了“拉夫運河時刻”。中國可以在美國治理地下水污染的成功經(jīng)驗基礎(chǔ)之上，制定更完善的地下水污染防治的法律法規(guī)和相應(yīng)的防治措施，更好地為中國生態(tài)文明和美麗中國建設(shè)貢獻力量。

1 美國拉夫運河事件及超級基金法的誕生

1.1 美國拉夫運河事件回顧

拉夫運河位于紐約州尼亞加拉瀑布市，修建于19世紀(jì)90年代初，但后來由于資金中斷而廢棄為一段普通水道[2-3]。1942年，這段廢棄的水道被當(dāng)?shù)卣馁u給了胡克公司，胡克公司將其作為填埋化學(xué)廢棄物的場地，向其中填埋了包含六氯化苯、氯苯、二噁英等有毒物質(zhì)的大量化學(xué)廢棄物[3-4]。1953年，胡克公司將填滿化學(xué)廢棄物的場地低價賣給了尼亞加拉瀑布市教育董事會。董事會在此建設(shè)了學(xué)校，房地產(chǎn)也在這里得到了開發(fā)。截止1978年，運河地區(qū)已建成3所學(xué)校以及800套住宅和240套公寓[5]。不幸的是，從1977年開始，該地區(qū)很多家庭出現(xiàn)了孕婦流產(chǎn)、死胎、嬰兒畸形等各種疾病，很多成年人患了腫瘤、癌癥[6-7]，患病原因就是埋藏在地下的化學(xué)廢棄物。這次地下水污染事件震驚了全美國。1980年，卡特總統(tǒng)頒布了聯(lián)邦政府緊急令，受污染影響的絕大多數(shù)當(dāng)?shù)鼐用竦玫秸氖枭仓?，同時污染場地進入治理狀態(tài)。該場地的修復(fù)治理工程直至2004年才宣告結(jié)束，歷經(jīng)24 a，耗資4億多美元[8-9]，可見土壤與地下水污染場地修復(fù)治理的難度之大。

1.2 超級基金法的由來及主要特點

拉夫運河事件催生了一系列相關(guān)法律法規(guī)的制定?！董h(huán)境綜合反應(yīng)、賠償和責(zé)任法》是受拉夫運河事件的直接影響緊急頒布的最重要法律，為保障其貫徹落實，美國聯(lián)邦政府設(shè)立了用以修復(fù)治理污染場地的聯(lián)邦“超級基金”，因此該項法律通常又被稱為《超級基金法》，這也是該法案的最大制度創(chuàng)新[10]?！冻壔鸱ā酚?980年12月由美國國會頒布，是美國土壤與地下水污染防治方面的最重要和最嚴(yán)厲的一部法律，賦予美國環(huán)境保護總署(USEPA)對污染責(zé)任方無限期的追溯權(quán)力和處理污染事件的高度自主權(quán)?！冻壔鸱ā纷畲蟮奶攸c就是對排放污染的企業(yè)具有最嚴(yán)格的追溯責(zé)任和連帶責(zé)任，即使在超級基金法頒布之前，存在污染行為的企業(yè)，雖然沒有違反當(dāng)時的法律規(guī)定，也必須為污染治理承擔(dān)責(zé)任[11-13]。USEPA不需要花費很多的精力認定責(zé)任方，《超級基金法》允許USEPA可以利用超級基金優(yōu)先墊付場地的治理費用，后由USEPA向污染責(zé)任方追討，并且USEPA無需向多個責(zé)任方追討費用，只需向相關(guān)一個責(zé)任方追討即可，然后由此責(zé)任方通過法律手段向其他責(zé)任方追討治理費用，即為“先治理，后追責(zé)”，有力提高了污染場地的治理效率[14-15]?！冻壔鸱ā穼?yán)重威脅公共衛(wèi)生環(huán)境和人體健康的污染地塊建立了“國家優(yōu)先名錄(NPL)”，該名錄目前每年更新2次[16]，用以指導(dǎo)USEPA對污染場地采取措施。為了利用有限的資金治理完成更多污染場地，超級基金僅支持列入NPL污染場地的修復(fù)治理[6，10，17]。

《超級基金法》自1980年頒布以來，也在不斷修正完善[18-19]?！冻壔鹦拚c再授權(quán)法》是修正《超級基金法》最重要的一部法律[13，20-21]，拓寬了超級基金的資金來源，規(guī)定了污染場地的清理及和解程序，鼓勵公眾參與等等?！冻壔鸱ā吠ㄟ^不斷的修正完善，不僅加快了棕色地塊的治理，也加快了棕色地塊的再開發(fā)。截至2020年9月，累積列入NPL的污染場地共有1 813塊，其中427塊污染場地已被治理完畢并從NPL中刪除[22]，約占總NPL場地的24%；已被修復(fù)清理的地下水、地表水體積[17，23]約有13億 m3(截止2008年)。

1.3 超級基金的資金來源

超級基金的資金來源主要包括：政府的專項撥款、稅收收入、追回費用、罰款與賠償收入[14，24]，還有基金利息。1980年，美國《超級基金法》設(shè)立前5 a(1980-1985年)的初始資金為16億美元[25]，其中主要的13.8億美元來自于對石油和化工行業(yè)征收的專門稅，剩余2.2億美元來自聯(lián)邦財政撥款(其中每年撥款4 400美元，1986年《超級基金修正與再授權(quán)法》規(guī)定增加至每年2.5億美元，授權(quán)期限為5 a[26])。超級基金稅收收入主要包括石油產(chǎn)品稅、化學(xué)品原料稅和環(huán)境稅，其中環(huán)境稅是《超級基金修正與再授權(quán)法》規(guī)定的，收取對象是年收入在200萬美元以上的企業(yè)[20]。追回費用是針對責(zé)任方已經(jīng)明確但無償付能力的污染場地，由政府先期墊資，后期再向責(zé)任方追回。罰款與賠償收入是針對違反《超級基金法》的責(zé)任方采取罰款與懲罰性賠償。據(jù)1996年的數(shù)據(jù)統(tǒng)計，當(dāng)年超級基金的資金總額已有85億美元，其中主要資金來源于針對企業(yè)的附加稅(25億美元)和聯(lián)邦普通稅費(27.5億美元)，約占超級基金資金總額的62%，其余來源包括基金利息和追回款項等[20，27]。超級基金的資金來源并非固定，進入21世紀(jì)以來，1999-2013年期間，用于治理常規(guī)NPL場地的資金來源有超過80%是聯(lián)邦的財政撥款[21]。

2 中國地下水污染防治的“拉夫運河時刻”

2.1 地下水污染防治熱點事件及“拉夫運河時刻”

2013年2月，有網(wǎng)民反映山東濰坊某企業(yè)將污水通過管井高壓注入了地下1 000 m的含水層，污染了地下水，該事件在網(wǎng)上引起了廣泛的輿論關(guān)注[28]。事件發(fā)生后，有學(xué)者在Science中發(fā)文提出[29]，該事件應(yīng)該成為中國地下水污染防治的“拉夫運河時刻”，進而推出更完善的法律措施保護地下水不受污染。

2014年9月，有媒體披露內(nèi)蒙古阿拉善盟騰格里工業(yè)園區(qū)的化工企業(yè)將未經(jīng)處理的固體廢棄物埋入騰格里沙漠里面，對土壤和地下水了造成了嚴(yán)重污染，該事件引起黨中央高度重視，習(xí)近平總書記等中央領(lǐng)導(dǎo)對此作出重要批示[30]。時隔5年，2019年11月，寧夏中衛(wèi)騰格里沙漠邊緣位置又爆出了大面積的污染問題，污染物為造紙廢液，污染時間長達20余年，而且污染場地緊鄰中衛(wèi)沙坡頭國家級自然保護區(qū)，目前正在接受治理[31]。

2016年4月，江蘇常州發(fā)生了“毒地事件”，常州外國語學(xué)校搬入新校址后，大批學(xué)生出現(xiàn)身體不適，近500名學(xué)生檢出皮炎、血液指標(biāo)異常等，個別同學(xué)還查出淋巴癌、白血病等。經(jīng)檢測，該校區(qū)地下水、空氣均檢出污染物，而該學(xué)校附近曾有幾家化工廠向周圍排放了很多有毒物質(zhì)[32-33]，該事件被媒體稱為“常州版拉夫運河案”[34]。

這些土壤與地下水污染的熱點事件在國內(nèi)引起了廣泛關(guān)注，但是這些事件是否會成為中國版的“拉夫運河事件”，以及是否會促進地下水污染防治相關(guān)法律法規(guī)的完善。為此，本文進一步梳理了上述3個地下水污染熱點事件發(fā)生后，我國相關(guān)地下水法律法規(guī)的出臺情況(圖1)。

圖1 地下水污染熱點事件及相關(guān)法律法規(guī)出臺情況

2.2 相關(guān)法律法規(guī)出臺情況(2013-2020)

自2013年山東濰坊地下水污染事件后，我國相繼發(fā)布并實施了《水污染防治行動計劃》和《土壤污染防治行動計劃》，其中《水污染防治行動計劃》中專門提到了嚴(yán)控地下水超采和防治地下水污染的實施措施，《土壤污染防治行動計劃》有4處提到了地下水污染防治。更重要的是，2019年1月1日，我國正式實施了《中華人民共和國土壤污染防治法》，其中有8處提到了地下水污染防治的內(nèi)容；2019年5月生態(tài)環(huán)境部、自然資源部等五部門聯(lián)合印發(fā)了《地下水污染防治方案》；2020年6月國務(wù)院將《地下水管理條例》列入了國家立法工作計劃，表明諸多地下水污染熱點事件以及地下水污染嚴(yán)重性已經(jīng)在促進我國相關(guān)法律法規(guī)的完善，我國地下水污染防治工作進入了關(guān)鍵的“拉夫運河時刻”。

3 建立我國地下水污染防治超級基金制度的必要性

3.1 地下水污染防治資金缺乏制度保障

我國國家層面關(guān)于地下水環(huán)境保護方面的已有基本法律包括《中華人民共和國水污染防治法》(以下簡稱《水污染防治法》)、《中華人民共和國環(huán)境保護法》(以下簡稱《環(huán)境保護法》)和《中華人民共和國水法》(以下簡稱《水法》)。這些基本法中都沒有明確水污染防治的資金來源?！端廴痉乐畏ā分贫ㄓ?984年，是我國針對水污染防治方面的專門法律，后經(jīng)3次修訂，在我國水生態(tài)環(huán)境保護方面發(fā)揮了重大作用。2017年最新修訂的《水污染防治法》中有12次提到了地下水，但關(guān)于地下水污染防治仍然存在不足：(1)污染地塊的責(zé)任認定存在法律盲區(qū)，導(dǎo)致責(zé)任認定過程需要耗費時間[20，35]；(2)即使明確了責(zé)任方，如果責(zé)任方無力承擔(dān)治理的費用，則場地的治理修復(fù)工作就會存在因為無錢治理而被擱置的可能性；(3)對于某些企業(yè)來說，懲罰力度小、違法成本低。2014年最新修訂的《環(huán)境保護法》全文中都沒有提到地下水，涉及地下水的內(nèi)容模糊不清。2016年最新修訂的《水法》中，有12處提到了地下水，但都是關(guān)于控制地下水水位和超采的內(nèi)容?！度珖叵滤廴痉乐我?guī)劃》(2011-2020)和《地下水污染防治實施方案》(2019-2035)，雖然都提到了投資估算和加大資金投入，但是涉及的具體資金來源仍然不清。此外，中央財政部每年投入的水專項資金并不穩(wěn)定，社會參與的資本比較少，導(dǎo)致目前相關(guān)的水污染防治項目并不能全部如期實施[36]。由于缺乏完善的環(huán)境管理法規(guī)和多元化的環(huán)保融資機制，我國環(huán)境保護資金的投入額占全國GDP的比例一直持續(xù)低于1.5%，而只有當(dāng)這比例高于2%～3%時，才能改善環(huán)境質(zhì)量[37]。

3.2 土壤污染防治基金建設(shè)的重要啟示

土壤帶是地表污染物進入地下水的關(guān)鍵通道，在地下水污染防治過程中具有重要的地位，但我國土壤環(huán)境的總體狀況比較嚴(yán)重[25]?！锻寥牢廴痉乐畏ā返?1條提到建立土壤污染防治基金制度，第59條規(guī)定國家實行建設(shè)用地土壤污染風(fēng)險管控和修復(fù)名錄制度，這和美國《超級基金法》的超級基金制度和國家優(yōu)先污染場地治理名錄基本相同。為規(guī)范土壤污染防治基金的資金籌集、管理和使用，2020年1月21日，財政部、生態(tài)環(huán)境部等六部門聯(lián)合印發(fā)了《土壤污染防治基金管理辦法》，其中提到了基金的資金來源、運作方式和主要用途等。這意味著我國土壤與地下水污染防治將很快會擁有自己的“超級基金制度”。

然而，土壤的污染防治不等同于地下水的污染防治，雖然土壤的污染防治可以預(yù)防地表污染物進入地下水中，但是針對某些污染源以特殊通道(如管井注入、場地滲漏、天窗等)進入含水層污染地下水的問題，還有已經(jīng)被歷史原因普遍污染的地下水，這些污染的修復(fù)治理資金應(yīng)該從何而來，仍然是一個懸而未決的問題。由于地下水污染的隱蔽性、復(fù)雜性和難以修復(fù)性，因此為了全面推進我國地下水的污染防治工作，我國應(yīng)該借鑒美國已實施的《超級基金法》的成功經(jīng)驗，專門建立地下水污染防治的超級基金制度和更嚴(yán)格的地下水污染防治法，對于那些責(zé)任難認定或責(zé)任方無力承擔(dān)修復(fù)治理的地下水污染問題，可以采用超級基金施行“先治理，后追責(zé)”的治理措施。

3.3 建立地下水污染防治的專項超級基金制度

我國現(xiàn)有關(guān)于地下水污染防治的基本性法律都沒有對地下水污染防治的資金來源作出明確說明[20]，導(dǎo)致地下水污染防治工作的開展缺乏資金保障。為保障地下水污染防治工作穩(wěn)定推進，我國應(yīng)該建立地下水污染防治的專項基金制度。美國《超級基金法》在實施過程中存在缺陷，因此我們應(yīng)該吸取歷史經(jīng)驗教訓(xùn)借鑒其中的有利部分[6，21，38]。

3.3.1 積極拓寬超級基金的資金來源

超級基金的資金來源除了固定的中央及地方財政專項撥款以外，還應(yīng)該包括企業(yè)環(huán)境稅費、污染場地的追回費用、罰款等，同時要發(fā)揮市場作用，通過優(yōu)惠政策等方式鼓勵社會資本參與，以市場手段運營和管理基金，建立多元化的基金融資模式。美國環(huán)境稅的征收對象是年收入高于200萬美元的企業(yè)[20，36，39]，但是對于年收入在200萬美元以上且基本不排污的企業(yè)來說，這顯然打擊了其生產(chǎn)經(jīng)營的積極性，同時對于年收入在200萬美元以下且嚴(yán)重排污的企業(yè)來說，卻使他們逃脫了應(yīng)有的法律制裁。因此我們在征收環(huán)境稅時，不能采取“一刀切”的方式，不僅要根據(jù)企業(yè)行業(yè)類型或排污的可能性大小，而且要考慮企業(yè)的中長期發(fā)展。為減少污染物排放和推進生態(tài)文明建設(shè)，我國自2018年1月1日，已經(jīng)正式施行了《中華人民共和國環(huán)境保護稅法》，環(huán)境稅的計稅依據(jù)主要是根據(jù)不同污染物排放量折合的污染當(dāng)量數(shù)確定，但是對于環(huán)境稅的具體用途該法并沒有作出明確說明。針對地下水污染可能性大的企業(yè)所收取的環(huán)境稅，有必要進一步明確環(huán)境稅的重點用途，可將其納入到地下水污染防治的專項超級基金當(dāng)中。在向已經(jīng)產(chǎn)生污染的企業(yè)收取場地治理費用時，要酌情考慮企業(yè)的經(jīng)濟負擔(dān)，尋找既利于環(huán)境修復(fù)，又利于企業(yè)長期發(fā)展的解決方法[23,35]。如果環(huán)境稅對企業(yè)運行造成的經(jīng)濟負擔(dān)過大，則可以考慮通過收取環(huán)境污染保證金的措施，如果監(jiān)管企業(yè)在考察年限內(nèi)給環(huán)境確實造成了污染，這筆資金就應(yīng)納入到地下水污染防治的超級基金里面[12]。

3.3.2 科學(xué)管理、監(jiān)督基金使用過程

基金管理方面，盡可能減小管理費用的支出，避免因管理費用過高而導(dǎo)致污染場地治理費用偏低的問題[16，40]。基金支出過程中，在賦予環(huán)保部門“執(zhí)行優(yōu)先”和“先治理，后追責(zé)”的高度自主權(quán)利的同時，要建立基金使用全過程的監(jiān)管制度，避免基金的實施成本過高和滋生權(quán)力腐敗[16,23]。美國超級基金在運行過程中，就因為環(huán)保機構(gòu)的權(quán)利過大，導(dǎo)致基金使用過程缺乏對成本的控制，使污染場地治理費用偏高。為保障污染場地得到最大程度地治理干凈并得到社會公眾的廣泛認可，對超級基金所治理場地的效果要通過建立完善的評價指標(biāo)進行嚴(yán)格評價，如果效果與預(yù)期目標(biāo)差距明顯或污染指標(biāo)沒有被完全去除，則應(yīng)該追究相關(guān)當(dāng)事人的法律責(zé)任。

3.3.3 建立國家優(yōu)先治理的地下水污染場地清單

我國《地下水污染防治實施方案》中已經(jīng)提到建立地下水污染場地清單并開展開修復(fù)試點，這部分可以逐漸發(fā)展為“國家優(yōu)先治理地下水污染場地名錄”。國家環(huán)保部門采取科學(xué)的調(diào)查評估程序，建立名錄。超級基金的使用對象應(yīng)重點針對名錄里面的場地。在地下水污染場地的治理過程中，對于污染責(zé)任人不清或暫時無力承擔(dān)治理費用的情況，超級基金可以優(yōu)先支付名錄里面的場地治理費用，直至場地修復(fù)完成。由于非常嚴(yán)格的治理標(biāo)準(zhǔn)及責(zé)任，美國每個污染地塊的修復(fù)治理時間和成本都比較多，平均時間為12年，治理費用為0.25億美元[11]，因此在提高治理效率的同時，要注意加強治理標(biāo)準(zhǔn)的嚴(yán)格管控。為避免墊付資金虧空過大和無法追回的風(fēng)險，應(yīng)該建立相關(guān)的風(fēng)險保障措施[36]。對于歷史遺留的污染地塊和歷史時期造成污染的企業(yè)，應(yīng)該在一定限度內(nèi)追溯法律責(zé)任和承擔(dān)治理費用[23]。

4 結(jié)語

2013年，我國山東濰坊發(fā)生了著名的地下水污染事件，引起全國輿論的廣泛關(guān)注，當(dāng)時有學(xué)者在Science發(fā)文提出，這個事件應(yīng)該成為“中國地下水污染防治的拉夫運河時刻”。本文回顧了1978年發(fā)生在美國的“拉夫運河事件”始末以及該事件發(fā)生后美國于1980年迅速出臺了《環(huán)境綜合治理、賠償和責(zé)任法》(又被稱為《超級基金法》)。“拉夫運河事件”的發(fā)生，使美國全民認識到了地下水污染防治與人類居住環(huán)境及身體健康的重要性，并制定了最嚴(yán)格的《超級基金法》，該法的出臺為美國的地下水污染防治做出了重要保障和貢獻。我國是世界上地下水開采利用規(guī)模的最大國家之一，地下水占中國水資源總量的1/3，但存在嚴(yán)重污染問題，應(yīng)該引起高度重視。本文梳理了2013年以來，相關(guān)地下水污染熱點事件的發(fā)生及法律法規(guī)的出臺情況，表明中國的地下水污染防治已經(jīng)進入了“拉夫運河時刻”。目前最新實施的《土壤污染防治法》中已經(jīng)明確提到建立土壤污染防治的超級基金，《地下水污染防治實施方案》中也提到公布地下水污染場地清單并開展修復(fù)試點。然而，土壤污染防治并不等同于地下水的污染防治，因此本文提出為保障我國地下水污染防治工作高效推進，還需建立專門的地下水污染防治超級基金制度。