楊建國

[摘 要]治理“庸官懶政”不能過度迷戀制度理性的魅力，還需從倫理視角出發(fā)，尋找防治“庸官懶政”的倫理路徑。從倫理視角審視，“庸官懶政”的本質(zhì)是一種公職人員的倫理選擇偏差，即公權(quán)力代理人放棄權(quán)力正當(dāng)性行使、放逐官場責(zé)任倫理擔(dān)當(dāng)。價(jià)值觀、權(quán)力觀的放逐與迷失是誘發(fā)“庸官懶政”的思想觀念根源;激勵(lì)、問責(zé)的失衡與乏力是引致“庸官懶政”的制度倫理因素;容錯(cuò)、免責(zé)的模糊與懸置是滋生“庸官懶政”的政治生態(tài)環(huán)境。有效治理與預(yù)防“庸官懶政”，亟須推動從政倫理法治化以厚植公職人員價(jià)值觀，重塑政績倫理以促進(jìn)激勵(lì)與問責(zé)并重，激活容錯(cuò)免責(zé)機(jī)制的功能以培育“為官有為”的倫理氛圍，推進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)與國家治理現(xiàn)代化。

[關(guān)鍵詞]庸官懶政;倫理誘因;政績正義;容錯(cuò)免責(zé)

中圖分類號：D035 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1008-410X（2021）04-0060-08

在人類社會治理的歷史敘事中，政府處于社會治理體系的中心位置，政府及其公職人員的行動對整個(gè)社會有著重要影響。其中，他們能否扮演好社會期望的特定身份與諸種角色，主要是由公職人員能否做到勤政廉政所決定的。公職人員能否做到勤政廉政，與其在社會治理中能否積極作為、勇于擔(dān)責(zé)高度相關(guān)。在國內(nèi)外政府治理實(shí)踐中，伴隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、科層體制流弊與風(fēng)險(xiǎn)社會的來臨，“政府官員行為特征正在發(fā)生重大轉(zhuǎn)變，政府內(nèi)部的消極不作為逐漸取代了以往強(qiáng)有力的創(chuàng)新行為”[1]，“庸官懶政”已成為阻礙社會創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新創(chuàng)優(yōu)的毒瘤，甚至如阿倫特所說的“平庸的惡可以毀掉整個(gè)世界”。因此，矯治政府官員庸政懶政、為官不為等“避責(zé)”行為，已成為世界范圍內(nèi)學(xué)術(shù)界、實(shí)踐部門共同面對的吏治難題。

從我國的實(shí)踐邏輯看，黨的十八大以來，我們就開始著力構(gòu)建相關(guān)問責(zé)制度，并持續(xù)開展懶政怠政、不作為問題大督查。如中央層面頒布《環(huán)境保護(hù)督察方案（試行）》《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》等，近年來的國務(wù)院《政府工作報(bào)告》也多次指出，要“嚴(yán)厲整肅庸政懶政怠政行為，要公開曝光、堅(jiān)決追究責(zé)任”。黨的十九大報(bào)告再次強(qiáng)調(diào)，要“強(qiáng)化監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)”，很多地方政府也紛紛出臺了針對干部不作為的相關(guān)問責(zé)制度文本等。從中央到地方，近年來頻頻掀起了形式多樣的治庸風(fēng)暴，如甘肅省祁連山保護(hù)區(qū)生態(tài)環(huán)境問責(zé)、河北省張家口市的扶貧問責(zé)等。這些從中央到地方的“制度網(wǎng)”或“風(fēng)暴雨”，彰顯了我們不斷強(qiáng)化防懶治庸問責(zé)的決心與懲治力度，目的是讓一些公職人員在社會治理行動中遠(yuǎn)離懶政怠政的“魅惑”，并積極履行自己的政治、法律、行政和道德義務(wù)。吊詭的是，“疊床架屋的問責(zé)制度并沒有必然地帶來良好的治理績效和負(fù)責(zé)任的政府”[2]，甚至出現(xiàn)了越是強(qiáng)化問責(zé)，一些官員越不愿為的怪象。

考察國內(nèi)外的吏治經(jīng)驗(yàn)，一般認(rèn)為“庸官懶政”根源于制度疏漏與法律法規(guī)的欠缺，總的治理之道在于沿襲理性主義的制度分析進(jìn)路，求諸現(xiàn)行監(jiān)督機(jī)制的完善與問責(zé)制度的構(gòu)建等。顯然，面對當(dāng)下中國政治生態(tài)中凸顯的吏治難題，如果“把規(guī)則體系搞得極其復(fù)雜，制度就會陷于復(fù)雜性機(jī)能障礙。當(dāng)公共政策涉及大量具體后果并導(dǎo)致指令性規(guī)則激增時(shí)，協(xié)調(diào)成本會滾雪球似地不斷膨脹”[3]（P154）。其實(shí)，當(dāng)前“庸官懶政”的形成，是人的思想觀念、制度倫理、生態(tài)環(huán)境綜合作用的結(jié)果。因此，有效治理與預(yù)防“庸官懶政”，不能過度迷戀制度理性的魅力，還需從倫理視角出發(fā)，尋找治理“庸官懶政”的倫理路徑。由此，本研究基于思想觀念、制度倫理、生態(tài)環(huán)境等維度，對“庸官懶政”進(jìn)行綜合診斷，并為破解“庸官懶政”這一吏治難題提出可行的政策建議，進(jìn)而推進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)與國家治理現(xiàn)代化。

一、“庸官懶政”：一種公職人員的倫理選擇偏差

關(guān)于“庸官懶政”的內(nèi)涵，學(xué)界直接討論的文獻(xiàn)較少?？傮w上，學(xué)者多將“庸官懶政”與“為官不為”相提并論，并且見仁見智。有學(xué)者強(qiáng)調(diào)，“庸官懶政”指“領(lǐng)導(dǎo)干部不能有效履職，在其崗位上未能有所作為，或者其行政過程與領(lǐng)導(dǎo)者的崗位標(biāo)準(zhǔn)之間存在較大落差”[4];有學(xué)者認(rèn)為，“庸官懶政”屬于行政不作為的違法行為[5];有學(xué)者認(rèn)為，“庸官懶政”現(xiàn)象廣泛存在于行政、司法、監(jiān)督等各個(gè)領(lǐng)域，它的存在顯著制約了政府的權(quán)威，降低了政府的效率，變相給腐敗提供了一種滋生的環(huán)境[6];有學(xué)者指出，“庸官懶政”現(xiàn)象在某種程度上是古代政治體制中殘留的因素在不同時(shí)期政治生態(tài)要素變化中產(chǎn)生的一種“政治化學(xué)反應(yīng)”，表現(xiàn)為一種特定指稱的異化的政治形態(tài)——不作為政治[7];有學(xué)者描述，“庸官懶政”表現(xiàn)為怕政、懶政、怠政，以及選擇性地“有所為而有所不為”這一新官場現(xiàn)象[8]。以上觀點(diǎn)盡管各有側(cè)重，仍可以從中發(fā)現(xiàn)一條從主體、行為到結(jié)果維度闡釋“庸官懶政”的概念邏輯。我們認(rèn)為，“庸官懶政”是指作為公共權(quán)力代理人的黨政干部等公職人員，在負(fù)有應(yīng)當(dāng)積極履行崗位職責(zé)義務(wù)的范圍內(nèi)，有能力卻不愿擔(dān)當(dāng)、能力不足卻又不思進(jìn)取，呈現(xiàn)未能主動、及時(shí)、有效履行，甚至不履行或拒絕履行相關(guān)義務(wù)，導(dǎo)致其權(quán)力行使情況無法適應(yīng)社會治理要求、難以滿足民眾訴求、不能增進(jìn)公共利益等，從而應(yīng)該受到制度規(guī)制與倫理規(guī)范的行為。

改革開放以來的中國面臨著雙重轉(zhuǎn)型，即從社會主義計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會轉(zhuǎn)型。中國的雙重轉(zhuǎn)型也意味著“雙重挑戰(zhàn)”，既要建構(gòu)與社會主義市場經(jīng)濟(jì)、現(xiàn)代社會相適應(yīng)的制度體系，又要思考在大量現(xiàn)實(shí)問題涌現(xiàn)而有效新制度尚未生成的境況下，如何集中資源、突破常規(guī)以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會治理的有序、有效等。特別是伴隨著改革開放的深入帶來的體制轉(zhuǎn)軌、社會轉(zhuǎn)型的加速化，意味著傳統(tǒng)社會結(jié)構(gòu)的日益崩解與社會利益分配格局的重大調(diào)整，經(jīng)濟(jì)高速增長與社會發(fā)展不平衡、不協(xié)調(diào)的矛盾逐漸激化，一些地方或領(lǐng)域的混亂、沖突、失序等狀態(tài)也逐漸顯現(xiàn)。換言之，當(dāng)下中國正面臨傳統(tǒng)、現(xiàn)代和后現(xiàn)代的共存、沖突與交融的態(tài)勢，涌現(xiàn)的現(xiàn)實(shí)問題加劇了整體社會的不可治理性程度，對政府及其公職人員的治理能力提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。正是在當(dāng)前的社會境況下，一些公職人員產(chǎn)生了“只要不出事，寧愿不做事”的“庸官懶政”心態(tài)與行動。

一般來說，“庸官懶政”是相對于“為官有為”而言的，核心在于如何行使公共權(quán)力。公共行政的根本屬性是公共性，它決定了公職人員的職業(yè)素養(yǎng)與從政道德必須是為服務(wù)民眾、勤政奉公、勇于擔(dān)責(zé)等。1883年美國國會通過的《彭德爾頓法案》明確指出，官員的公共職位不應(yīng)該是黨派私產(chǎn)，而是一種公共職責(zé)[9]（P14），行政官員的工作本質(zhì)是向社會提供公共服務(wù)。公共服務(wù)的職業(yè)倫理要求：“作為一名公共行政人員，你不僅有義務(wù)實(shí)現(xiàn)效率和效能，還要對許多幫助界定公共利益的實(shí)體作出回應(yīng)，這些實(shí)體包括民選官員、立法機(jī)構(gòu)成員、顧客或選民團(tuán)體及普通公民等……要完成這樣的重任，其途徑是相當(dāng)復(fù)雜的，當(dāng)然回報(bào)也是特別的。在為公眾提供服務(wù)的過程中，你可以獲得一種特殊的成就感和個(gè)人滿足感，這一切都源于為他人提供服務(wù)及對公共利益的追求?！盵10]（P1）作為馬克思主義政黨的中國共產(chǎn)黨，其執(zhí)政的理論邏輯與實(shí)踐邏輯表明，黨政干部是公權(quán)力的行使主體，而黨政干部的權(quán)力來自人民的授予?，F(xiàn)行憲法第二條明確規(guī)定，“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民”，黨章也確認(rèn)“黨的干部是人民的公仆”。因此，公共權(quán)力體現(xiàn)出一種委托-代理關(guān)系?；谶@種委托-代理關(guān)系，作為公共權(quán)力代理人的黨政干部在政治思想上要勇于擔(dān)責(zé)，在社會治理行動中要勤政務(wù)實(shí)，忠誠地履行權(quán)力的契約責(zé)任，要代表委托人作出客觀、公平、公正、專業(yè)的判斷，并完全擺脫個(gè)人利益因素的侵?jǐn)_，以維護(hù)公平正義、謀求民生福祉、促進(jìn)公共利益最大化，這也是公職人員權(quán)力道德邏輯的倫理期待與本質(zhì)展現(xiàn)。

黨的十八大以來，反腐敗行動不斷向縱深推進(jìn)，“八項(xiàng)規(guī)定”的踐行、“問責(zé)”的強(qiáng)化、反“四風(fēng)”的發(fā)威等釋放了較大的威懾功能?！霸诳臻g布局上是‘老虎‘蒼蠅‘狐貍一起打;在時(shí)序安排上是前期以治標(biāo)為主，為后期的治本贏得時(shí)間并創(chuàng)造條件;在邏輯理路上是以追懲式反腐行動的震懾力創(chuàng)造‘不敢腐的政治氛圍，以‘權(quán)力入籠構(gòu)建‘不能腐的制度環(huán)境，以構(gòu)建優(yōu)質(zhì)的政治生態(tài)上升至‘不想腐的倫理境界”[11]， 腐敗現(xiàn)象得到了較好遏制，紀(jì)律性、廉潔度明顯好轉(zhuǎn)。但值得注意的是，隨著黨紀(jì)黨規(guī)嚴(yán)厲執(zhí)行、反腐壓力持續(xù)遞增，一些官員卻發(fā)出了“官不聊生”“為官不易”的哀嘆，進(jìn)而滋生了“庸官懶政”或“為官不為”的新腐敗形態(tài)。當(dāng)前，“庸官懶政”或“為官不為”有多種表現(xiàn)“癥狀”：“一是能力不足而‘不能為，二是動力不足而‘不想為，三是擔(dān)當(dāng)不足而‘不敢為”[12]。

“為官不為”的表現(xiàn)“癥狀”可概括為消極懈怠、不想作為，畏首畏尾、不敢作為，花拳繡腿、不真作為，能力不足、不善作為四個(gè)方面[13]。因此，我國政治生態(tài)環(huán)境已經(jīng)從局部惡化的官員腐敗“病灶”轉(zhuǎn)變?yōu)閲?yán)重的“庸官懶政”癥候。

面對當(dāng)下中國政治生態(tài)中凸顯的吏治難題，強(qiáng)化問責(zé)制度建設(shè)無疑是“破解地方政府官員規(guī)避責(zé)任，敦促其主動、積極作為的重要途徑”[14]，但這些從中央到地方的“制度網(wǎng)”或“防火墻”，這些過于迷戀或夸大制度理性的重大舉措與行動，并未能取得治理“庸官懶政”的預(yù)期效果。究其緣由，“庸官懶政”或“為官不為”本質(zhì)是一種公職人員的倫理選擇偏差，即公權(quán)力代理人放棄權(quán)力正當(dāng)性行使、放逐官場責(zé)任倫理擔(dān)當(dāng)。如果過于迷戀“以制度約束權(quán)力”，忽視對公權(quán)力的倫理規(guī)訓(xùn)與道德控制，往往導(dǎo)致制度異化，進(jìn)而掉進(jìn)“錢穆制度陷阱”。對于公職人員來說，“在沒有強(qiáng)制威脅時(shí)也自愿履行自己的政治、法律和道德義務(wù)并公平參與共同利益的實(shí)現(xiàn)，這特別適用于國家、法律機(jī)構(gòu)管理者”[15]（P10）。在社會治理活動中，公職人員如果沒有足夠的職業(yè)倫理、從政道德與個(gè)體美德，那么，法治政府、法治國家、法治社會的穩(wěn)定存續(xù)與共生共在是難以想象的?！坝构賾姓被颉盀楣俨粸椤爆F(xiàn)象的形成，實(shí)質(zhì)是人的思想觀念、制度倫理、生態(tài)環(huán)境綜合作用的結(jié)果，

尤其是對于黨政干部等公職人員來說，“首要的道德事實(shí)是責(zé)任和義務(wù)，行使權(quán)力必須以遵循道德邏輯為前提”[16]。在面臨個(gè)人利益、公共利益選擇時(shí)，黨政干部的公權(quán)力必須“以全體人民的名義為全體人民謀福利”[17]（P145），公權(quán)力的行使必須把公共利益置于優(yōu)先、最高地位，既要體現(xiàn)公權(quán)力的工具屬性的善，也要彰顯公權(quán)力目的屬性的善。由此可見，“庸官懶政”或“為官不為”是黨政干部等公職人員公權(quán)力異化的一種重要表征，是黨政干部對履行崗位職責(zé)的主體性缺位，沒有積極作為、勇于擔(dān)責(zé)，進(jìn)而損害公共利益、延誤地方社會發(fā)展、引發(fā)政府信任危機(jī)。更重要是“這種不作為的心態(tài)具有傳染性，很容易呈現(xiàn)‘集體感染的政治生態(tài)反應(yīng)”[8]。

總之，從本質(zhì)上說，“庸官懶政”是一種公職人員的倫理選擇偏差，涉及個(gè)體、群體及組織機(jī)構(gòu)在公共管理實(shí)踐中的倫理觀念、倫理活動與倫理規(guī)范，背離了黨政干部應(yīng)該是“為人民服務(wù)”宗旨踐行者的倫理角色。對“庸官懶政”這個(gè)吏治難題，學(xué)術(shù)界與實(shí)踐部門不能過度迷戀制度理性，僅從法學(xué)、行政學(xué)視野探討治理策略，還需要另辟蹊徑，即從倫理學(xué)視角，基于思想觀念、制度倫理、生態(tài)環(huán)境等多個(gè)維度進(jìn)行綜合診斷，并提出可欲的實(shí)踐路徑，進(jìn)而推動服務(wù)型政府建設(shè)與國家治理現(xiàn)代化。特別是“由于道德責(zé)任的確立，行政責(zé)任與法律責(zé)任才有效地統(tǒng)合在了一起，才有充分實(shí)現(xiàn)的可能性”[18]（P235），這也在一定程度上證成了“庸官懶政”治理的倫理路徑的正當(dāng)性。

二、“庸官懶政”的倫理誘因

對“庸官懶政”進(jìn)行診斷與分析，可以發(fā)現(xiàn)其存在諸多倫理誘因：價(jià)值觀、權(quán)力觀的放逐與迷失是誘發(fā)“庸官懶政”的思想觀念根源，激勵(lì)、問責(zé)的失衡與乏力是引致“庸官懶政”的制度倫理因素，容錯(cuò)、免責(zé)的模糊與懸置是滋生“庸官懶政”的政治生態(tài)環(huán)境。

（一）價(jià)值觀、權(quán)力觀的放逐與迷失：誘發(fā)“庸官懶政”的思想觀念根源

四十余年的改革開放，使我國的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)生了深刻、劇烈、復(fù)雜的轉(zhuǎn)型與嬗變。市場經(jīng)濟(jì)的交易性、資本的逐利性、行為的功利化，對人們的傳統(tǒng)意識、價(jià)值觀念、責(zé)任感等造成了巨大的沖擊。特別是后現(xiàn)代主義思潮逐漸滲透到當(dāng)前社會生活的諸多方面，產(chǎn)生了持續(xù)而深刻的影響。后現(xiàn)代主義既源自現(xiàn)代主義，又反叛現(xiàn)代主義。它突出否定性與多中心、強(qiáng)調(diào)破碎性與非連續(xù)性，并反對同一性與權(quán)威主義、抵制思想觀念一元化與確定性，以試圖建構(gòu)一種去中心、無權(quán)威、差異化、不確定的多樣化世界。后現(xiàn)代主義者認(rèn)為，理想、信念是虛幻縹緲的烏托邦，是不切實(shí)際的騙人的東西，正如哈維所言：“現(xiàn)代主義在很大程度上表達(dá)的是對美好未來的追求，盡管這樣一種追求由于遭到不斷的幻滅而往往引發(fā)受害妄想，但是，后現(xiàn)代主義的典型表現(xiàn)卻是拋開了這個(gè)追求?！盵19]（P53-54）后現(xiàn)代主義還著力消解責(zé)任，認(rèn)為“責(zé)任是現(xiàn)代主義者一廂情愿地戴在自己身上的枷鎖，后現(xiàn)代人完全沒有必要去理會責(zé)任，更沒有必要讓責(zé)任的重?fù)?dān)壓垮自己的雙肩”[20]。后現(xiàn)代主義否定權(quán)威與同一性，漠視理想與責(zé)任的態(tài)度，對人們的理想建樹、責(zé)任感培育構(gòu)成挑戰(zhàn)與威脅，極易使市場經(jīng)濟(jì)背景下的黨政干部的價(jià)值觀、權(quán)力觀偏離道德邏輯，出現(xiàn)多元化傾向。事實(shí)證明，正是受這些因素的解構(gòu)，許多黨政干部放逐了價(jià)值觀、使命感與責(zé)任心，拋棄了宗旨意識、為人民服務(wù)、集體主義、大公無私等理想信念。鮑曼指出：“我們的時(shí)代是一個(gè)強(qiáng)烈地感受到了道德模糊性的時(shí)代，這個(gè)時(shí)代給我們提供了以前從未享受過的選擇自由，同時(shí)把我們拋入了一種以前從未如此令人煩惱的不確定狀態(tài)。我們對任何宣布為絕對可靠的東西都表示懷疑。這就是后現(xiàn)代道德危機(jī)?！盵21]（P24）正是這種“道德模糊”，加上“遵循享樂、追尋眼前的快感、培養(yǎng)自我表現(xiàn)的生活方式、發(fā)展自戀和自私的人格類型”[22]（P165）等觀念的侵蝕，使一些黨政干部價(jià)值觀模糊、權(quán)力觀迷失，形成庸政懶政怠政，出現(xiàn)了“在崗卻不在狀態(tài)、在位卻不在謀事”的“庸官懶政”難題。

（二）激勵(lì)、問責(zé)的失衡與乏力：引致“庸官懶政”的制度倫理因素

“庸官懶政”的蔓延除觀念誘因外，還有其制度方面的根源，具體體現(xiàn)在激勵(lì)、問責(zé)的失衡與乏力。一般來說，公共組織調(diào)動組織成員朝著組織目標(biāo)開展行動的路徑包括兩方面：激勵(lì)及問責(zé)，前者即積極鼓勵(lì)，后者即消極懲罰。我國對黨政干部的激勵(lì)主要表現(xiàn)在薪資待遇、政績（績效）考核、職務(wù)職級晉升等方面，這些規(guī)定散見于《中華人民共和國公務(wù)員法》及其配套法規(guī)，以及中共中央、組織部門的黨紀(jì)政紀(jì)文件中。當(dāng)前黨政干部激勵(lì)制度還不完善，如黨政干部薪資待遇不適應(yīng)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，地區(qū)、部門差異化不明顯，尤其是部門內(nèi)部缺乏梯級激勵(lì)等。在反腐敗行動、“八項(xiàng)規(guī)定”、反“四風(fēng)”向縱深推進(jìn)的態(tài)勢下，部分黨政干部的不法、灰色、隱性收入銳減而產(chǎn)生心理失衡，進(jìn)而不愿積極作為。在政績考核方面，長期以來我們一直傾向于“顯性”考核。新中國成立后直到改革開放前，我們在選拔考核領(lǐng)導(dǎo)干部時(shí)主要基于政治立場、意識形態(tài)、理想信念等方面的審核與鑒定，即以單一的政治指標(biāo)為主。黨的十一屆三中全會后，隨著“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”的黨的基本政策路線的確定與實(shí)施，在選拔考核領(lǐng)導(dǎo)干部時(shí)則強(qiáng)調(diào)對其業(yè)績尤其是經(jīng)濟(jì)增長業(yè)績的考查，即以單一GDP指標(biāo)為主。在以GDP為主的政績考核制度下，各地方政府在“發(fā)展主義”導(dǎo)向的政策刺激下，開展了以“經(jīng)濟(jì)增長為目標(biāo)的晉升錦標(biāo)賽”[23]。對教育文化、勞動就業(yè)、居民收入、社會保障等體現(xiàn)公共利益目標(biāo)的綜合性考評、對“為官不為”等“隱性”政績的考核則缺乏具體、可操作、系統(tǒng)性的考核辦法與問責(zé)體系，更沒有統(tǒng)一的相關(guān)法律規(guī)范，甚至“各地行政效能考評都處在探索階段，還存在著主觀隨意、暗箱操作、群眾參與不夠等諸多問題，這就使得考評無法真正起到獎能懲庸、獎勤罰懶的作用”[24]。另外，在“人人都有麥克風(fēng)”“人人皆為發(fā)言人”的自媒體時(shí)代，網(wǎng)絡(luò)民意成為監(jiān)督政府行為的一股強(qiáng)大力量。因?yàn)閾?dān)心各種非理性網(wǎng)絡(luò)輿論壓力的苛責(zé)，一些黨政干部在公共決策時(shí)往往不愿意積極作為，表現(xiàn)出猶豫、退縮或“不決策”等。

（三）容錯(cuò)、免責(zé)的模糊與懸置：滋生“庸官懶政”的政治生態(tài)環(huán)境

“庸官懶政”的蔓延與一定的環(huán)境氛圍有關(guān)，如政治生態(tài)、官場規(guī)則、社會包容等狀況。尤其是當(dāng)前還缺少科學(xué)合理的容錯(cuò)、免責(zé)機(jī)制，難以形成排斥“庸官懶政”的環(huán)境氛圍。責(zé)任政治是現(xiàn)代政治的基本價(jià)值理念，“問責(zé)”是民主治理的重要標(biāo)志。然而，事物的發(fā)展通常是螺旋式演進(jìn)的，人類的認(rèn)識也有一個(gè)不斷向前推移的曲折復(fù)雜、無限漸進(jìn)的過程。面對具體而復(fù)雜的認(rèn)知情境，人們難免會“在實(shí)踐上和理論上出差錯(cuò)，從歪曲的、片面的、錯(cuò)誤的前提出發(fā)，循著錯(cuò)誤的、彎曲的、不可靠的道路行進(jìn)，往往當(dāng)正確的東西碰到鼻子尖的時(shí)候還沒有得到它”[25]（P499）?；谌说恼J(rèn)識的有限理性、改革進(jìn)入深水區(qū)的困境，以及社會高度復(fù)雜性、不確定性等，黨政干部等公職人員不可能面面俱到地考慮好所有情形后再開展社會治理行動，由此在社會治理中出現(xiàn)偏誤、失敗也在所難免。因此，對于一些符合容錯(cuò)、免責(zé)情形的黨政官員給予寬容或免責(zé)，既符合知行邏輯，也適切從政倫理。

容錯(cuò)、免責(zé)機(jī)制是指“對于在推進(jìn)改革、工作創(chuàng)新中未能取得預(yù)期效果但免予追究相關(guān)人員的責(zé)任的理念和制度規(guī)定”[26]。

容錯(cuò)、免責(zé)既能使公權(quán)力回歸本質(zhì)，又可以激發(fā)黨政干部創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活力，體現(xiàn)了尊重人的認(rèn)知有限性與規(guī)律客觀性的有機(jī)統(tǒng)一。

近年來我國已經(jīng)對容錯(cuò)、免責(zé)的政策與實(shí)踐層面開展積極探索，如黨的十八屆三中全會明確提出要“寬容改革失誤”;國務(wù)院在2016年和2017年連續(xù)將“健全激勵(lì)機(jī)制和容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制”寫進(jìn)政府工作報(bào)告，“給干事者鼓勁、為擔(dān)當(dāng)者撐腰”，激勵(lì)黨政干部主動作為、干事創(chuàng)業(yè);黨的十八屆六中全會特別強(qiáng)調(diào)，要“建立容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，寬容干部在工作中特別是改革創(chuàng)新中的失誤”等。在地方層面，一些地方政府陸續(xù)將容錯(cuò)免責(zé)寫入保護(hù)改革創(chuàng)新的地方性法規(guī)，如《湖北省全面深化改革促進(jìn)條例》《江蘇省進(jìn)一步健全容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制的辦法》等。然而，盡管我們高度重視容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制建設(shè)，但當(dāng)前相關(guān)規(guī)定僅限于部分地方的政策實(shí)踐，并呈現(xiàn)“碎片化”狀態(tài)，尚未出臺全國性的黨政干部容錯(cuò)規(guī)定，更沒有統(tǒng)一的相關(guān)法律規(guī)范。容錯(cuò)、免責(zé)機(jī)制還處于模糊與懸置狀態(tài)，相關(guān)內(nèi)容與程序缺少法律規(guī)范，難以形成激發(fā)黨政干部創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的環(huán)境氛圍。

三、治理“庸官懶政”的倫理路徑

要想有效治理與預(yù)防“庸官懶政”，讓公職人員在社會治理行動中遠(yuǎn)離懶政怠政的“魅惑”，當(dāng)前亟須從推動從政倫理法制化以厚植公職人員價(jià)值觀、重塑政績倫理以促進(jìn)激勵(lì)與問責(zé)并重，以及激活容錯(cuò)免責(zé)機(jī)制的功能以培育“為官有為”的倫理氛圍等方面下大力氣，進(jìn)而推進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)與國家治理現(xiàn)代化。

（一）推動從政倫理法治化：厚植公職人員價(jià)值觀

從政倫理法治化，即通過“對政治共同體道德最低標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)范性陳述”[18]（P137），把基本的、普遍的道德倫理上升為法律，厚植公職人員價(jià)值觀。換言之，要促進(jìn)倫理行為規(guī)范的法制化，以明晰哪些行為是道德的、哪些行為是不道德的，哪些行為是社會所期待的，哪些行為是與社會期待相違背的?？疾煊蛲獬C治為官不為、庸政懶政的經(jīng)驗(yàn)發(fā)現(xiàn)，從政倫理法制化已成為通行做法。在經(jīng)歷了漫長的啟蒙運(yùn)動、宗教改革后，西方進(jìn)入了韋伯所謂的“法理型社會”，“現(xiàn)代倫理思潮與現(xiàn)代立法實(shí)踐結(jié)合，在普遍性和根本性的相似旗幟下找到了根本的解決途徑”[21]（P10）。因此，西方社會重視從倫理立法上規(guī)范、約束公職人員的從政道德。目前世界上許多國家已制定從政倫理法，倫理法制化已成為一種趨勢，尤以美國較為典型。如1881年美國建立“文官改革同盟”，目標(biāo)之一是提升公職人員的道德風(fēng)氣;1958年美國國會通過《公職人員倫理準(zhǔn)則》，要求政務(wù)官、業(yè)務(wù)官公務(wù)活動必須遵守倫理規(guī)范;1978年美國國會通過了長達(dá)七萬字的《政府道德法》，詳細(xì)、明確地規(guī)定了防范公職人員利益沖突的廉政倫理約束;1992年美國政府倫理辦公室出臺《行政部門雇員倫理行為準(zhǔn)則》，內(nèi)容更詳細(xì)，更加注重行政倫理規(guī)范的引導(dǎo)與約束功能等。從政倫理法制化在亞洲也得到重視，如韓國1981年頒布《公職人員道德法》，日本1999年通過《國家公務(wù)員倫理法》等。我國從政倫理法制化起步較晚，一些含有行政倫理的規(guī)范散見于《中華人民共和國公務(wù)員法》《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》等法律法規(guī)與黨紀(jì)政紀(jì)文本中。2005年1月，中共中央頒布的《建立健全教育制度、監(jiān)督并重的懲治和預(yù)防腐敗體系實(shí)施綱要》首次明確提出，要“探索制定公務(wù)員從政道德方面的法律法規(guī)”，建設(shè)行政倫理法規(guī)體系，以便公職人員的公權(quán)力能夠較好地受到社會監(jiān)督。然而，總的來看我國目前還沒有嚴(yán)格的從政倫理立法。矯治“為官不為”的制度建構(gòu)，當(dāng)務(wù)之急是推動從政倫理法制化，以厚植公職人員價(jià)值觀。我國制定行政倫理法可以分三個(gè)層次：一是制定公職人員公共服務(wù)道德準(zhǔn)則;二是制定公職人員行政倫理法;三是制定政府倫理法。其中，核心是公職人員行政倫理法。需要強(qiáng)調(diào)的是，推動行政倫理法制化，要以厚植公職人員價(jià)值觀為靈魂、以促進(jìn)激勵(lì)與問責(zé)的具體制度為抓手，注重勤政倫理規(guī)范的指引與約束。尤其是以公職人員職業(yè)道德為基礎(chǔ)，“建構(gòu)以預(yù)防為主、倫理標(biāo)準(zhǔn)清楚、公職人員隨手可得、權(quán)利與義務(wù)明確、符合我國文化傳統(tǒng)和國情的行政倫理專門法典”[27]，增強(qiáng)職業(yè)道德的強(qiáng)制力，并通過倫理教育將其內(nèi)化為公職人員的倫理行動，從而對公職人員的以權(quán)謀私、不作為、決策失誤等倫理失范行為進(jìn)行規(guī)訓(xùn)、引導(dǎo)與制約，提升公共管理活動的公共性。

（二）重塑政績倫理：促進(jìn)激勵(lì)與問責(zé)并重

黨政干部的政績觀不僅反映其權(quán)力觀，也彰顯其從政的價(jià)值取向?？茖W(xué)、合理的績效考核，既是提升公共決策公共性、實(shí)現(xiàn)地方社會健康發(fā)展的有效途徑，又是調(diào)動黨政干部積極性、創(chuàng)造性，激發(fā)其創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活力、推動改革不斷深化的重要保障。因此，“政績評價(jià)是否科學(xué)、客觀、公正，對干部的工作有著重要的激勵(lì)作用。正確的用人導(dǎo)向會引導(dǎo)干部樹立正確的政績觀”[28]（P20）。我國黨政干部政績考核體系存在較強(qiáng)的片面性，宏觀指標(biāo)偏重經(jīng)濟(jì)發(fā)展與GDP增長，注重“顯績”、輕視“潛績”。這種非正義的政績考核制度，注重工具主義的導(dǎo)向，“經(jīng)濟(jì)增長的政策目標(biāo)高于一切，社會政策必須服從于它”[29]，往往忽視了對社會保障、環(huán)境保護(hù)、教育均衡等民生問題的關(guān)注。然而，“正義是社會制度的首要價(jià)值，正像真理是思想體系的首要價(jià)值一樣……某些法律和制度，不管它們?nèi)绾斡行屎陀袟l理，只要它們不正義，就必須加以改造或廢除”[30]（P3）。矯治“庸官懶政”或“為官不為”癥狀，必須摒棄以GDP為主要衡量尺度的政績考核制度，堅(jiān)持以“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”的發(fā)展理念為指引，構(gòu)建政績評判的科學(xué)體系與倫理標(biāo)準(zhǔn)，重鑄政績倫理?！罢兛己艘怀隹茖W(xué)發(fā)展導(dǎo)向，不能僅僅把地區(qū)生產(chǎn)總值及增長率作為考核評價(jià)政績的主要指標(biāo)，要更加重視科技創(chuàng)新、教育文化、勞動就業(yè)、居民收入、社會保障、人民健康狀況的考核”[31]。重塑政績正義，要促進(jìn)激勵(lì)與問責(zé)并重，進(jìn)而形成“潛績”與“顯績”相結(jié)合的綜合評價(jià)模式。一方面，可以激勵(lì)黨政干部積極作為，在行使權(quán)力時(shí)以遵循職業(yè)倫理、道德邏輯為基礎(chǔ)，使其個(gè)人目標(biāo)與組織目標(biāo)相一致，堅(jiān)定為人民服務(wù)的核心理念;另一方面，針對一些黨政干部在“教育文化、勞動就業(yè)、居民收入、社會保障、人民健康”等領(lǐng)域有意規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)、逃避責(zé)任的懶政庸政怠政等“為官不為”行為，進(jìn)行政治問責(zé)與道德規(guī)控，以矯正其倫理失范行為。

（三）激活容錯(cuò)免責(zé)機(jī)制的功能：培育“為官有為”的倫理氛圍

當(dāng)前，我國進(jìn)入經(jīng)濟(jì)增長速度換檔期、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整陣痛期、前期刺激政策消化期的“三期疊加”階段，延續(xù)多年的改革已進(jìn)入攻堅(jiān)期、深水區(qū)，涉及的利益結(jié)構(gòu)錯(cuò)綜復(fù)雜，祛除利益固化藩籬的阻力很大。為了應(yīng)對這種復(fù)雜情勢，各級黨政干部既要心中有戒、強(qiáng)化責(zé)任擔(dān)當(dāng)，也要敢于探索、勇于創(chuàng)新，不斷尋求破解改革發(fā)展難題的新思維、新思路與新方法，突破深化改革的“中梗阻”。為了鼓勵(lì)黨政干部在全面深化改革的攻堅(jiān)戰(zhàn)中“敢于作為”，我們亟須建構(gòu)以人為本的容錯(cuò)免責(zé)機(jī)制，激活容錯(cuò)免責(zé)的糾偏功能，培育“為官有為”的倫理環(huán)境，保障黨政干部“積極進(jìn)取、敢于擔(dān)當(dāng)”，推動改革不斷深化。容錯(cuò)的基本要義在于堅(jiān)持對黨政干部失職行為進(jìn)行責(zé)任追究的同時(shí)，也有條件地允許黨政干部在推進(jìn)改革過程中存在失誤、甚至失敗，提倡對改革創(chuàng)新行為有理有據(jù)地容錯(cuò)免責(zé)。隨著容錯(cuò)免責(zé)機(jī)制建設(shè)受到黨和政府的高度重視與逐步推進(jìn)，不少地方政府基于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展及改革進(jìn)程實(shí)際，陸續(xù)頒布了一些關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部容錯(cuò)免責(zé)機(jī)制的政策性文件?？傮w而言，當(dāng)前的容錯(cuò)免責(zé)制度建設(shè)尚處于初步階段，存在邊界與尺度模糊問題，未形成統(tǒng)一、規(guī)范、具體、權(quán)威的容錯(cuò)免責(zé)制度體系，表現(xiàn)為“容錯(cuò)主體存疑，缺乏有效性;容錯(cuò)內(nèi)容模糊，缺少針對性;容錯(cuò)形式不明，欠缺操作性”[32]。建構(gòu)以人為本的容錯(cuò)免責(zé)機(jī)制，需要在三個(gè)方面下功夫。一是在總結(jié)地方實(shí)踐探索的基礎(chǔ)上，加快容錯(cuò)免責(zé)機(jī)制立法進(jìn)程。通過立法設(shè)定容錯(cuò)底線、免責(zé)上線，依法裁定容錯(cuò)免責(zé)邊界，為容錯(cuò)免責(zé)提供合法性根基。二是在秉持“三個(gè)區(qū)分開來”原則的基礎(chǔ)上，明晰容錯(cuò)免責(zé)的合理限度。所謂“三個(gè)區(qū)分開來”，具體是指“把干部在推進(jìn)改革中因缺乏經(jīng)驗(yàn)、先行先試出現(xiàn)的失誤和錯(cuò)誤，同明知故犯的違紀(jì)違法行為區(qū)分開來;把上級尚無明確限制的探索性實(shí)驗(yàn)中的失誤和錯(cuò)誤，同上級明令禁止后依然我行我素的違紀(jì)違法行為區(qū)分開來;把為推動改革的無意過失與為謀取私利的故意行為區(qū)分開來”[33]。三是在強(qiáng)化問責(zé)的基礎(chǔ)上，推進(jìn)容錯(cuò)免責(zé)機(jī)制的健康運(yùn)行。盡管容錯(cuò)與問責(zé)具有不同的語境、前提、邏輯與分析理路，但二者都著眼于促進(jìn)黨政干部公權(quán)力的規(guī)范運(yùn)行、績效提升與目的之善。由此，實(shí)現(xiàn)容錯(cuò)與問責(zé)的同步推進(jìn)、攜手前行，有利于形成“為官有為”的倫理氛圍。

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責(zé)任編輯：陳文杰