周昕宇 楊宏山

[摘 要]政策試驗(yàn)是在不確定情境下提升政策創(chuàng)新能力的一項(xiàng)制度安排。歐盟在多層級(jí)治理體系中開展政策協(xié)調(diào)，在實(shí)踐中形成了一種試驗(yàn)主義治理模式，它依托政策倡導(dǎo)權(quán)、試驗(yàn)評(píng)議權(quán)、激勵(lì)設(shè)計(jì)權(quán)的制度安排，構(gòu)建了政策倡導(dǎo)、激勵(lì)相容、同行評(píng)議和目標(biāo)修訂機(jī)制，將眾多較低層級(jí)的政府機(jī)構(gòu)組織起來，形成政策協(xié)商與試驗(yàn)網(wǎng)絡(luò)。當(dāng)政策問題凸顯而對(duì)解決方案缺少共識(shí)時(shí)，試驗(yàn)主義治理是深化政策學(xué)習(xí)、提高治理適應(yīng)性的一種有效模式。提升試驗(yàn)治理能力，既要識(shí)別學(xué)習(xí)意愿強(qiáng)的地方政府，也要優(yōu)化政策試驗(yàn)的激勵(lì)設(shè)計(jì)，改進(jìn)試驗(yàn)評(píng)價(jià)方式，引入同行評(píng)議機(jī)制，讓專家發(fā)揮更大作用。

[關(guān)鍵詞]試驗(yàn)主義治理;政策試驗(yàn);多層級(jí)治理體系;激勵(lì)相容;同行評(píng)議

中圖分類號(hào)：D630 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1008-410X（2021）04-0068-09

面對(duì)復(fù)雜性和不確定性的挑戰(zhàn)，通過試驗(yàn)制定政策已經(jīng)成為提升政策創(chuàng)新能力的一種重要途徑。20世紀(jì)90年代以來，歐盟為解決成員之間共同決策面臨的難題，在實(shí)踐中形成了一種具有開放協(xié)調(diào)性質(zhì)的決策權(quán)配置模式，它由超國家機(jī)構(gòu)提出框架性目標(biāo)，鼓勵(lì)各成員方在框架性目標(biāo)引導(dǎo)下，根據(jù)具體情境探索新的治理安排，形成多樣化的治理實(shí)踐，然后，歐盟機(jī)構(gòu)組織同行評(píng)估，評(píng)選出最佳實(shí)踐，鼓勵(lì)成員方增進(jìn)學(xué)習(xí)，不斷優(yōu)化政策安排[1]。一些學(xué)者將這種開放協(xié)調(diào)性質(zhì)的治理模式概括為“試驗(yàn)主義治理”。解析歐盟試驗(yàn)主義治理的制度邏輯，有利于深化歐盟政策試驗(yàn)機(jī)制的理論認(rèn)知，對(duì)于優(yōu)化政策試驗(yàn)的機(jī)制設(shè)計(jì)具有啟示意義。

一、試驗(yàn)主義治理：不確定情境下公共治理的新范式

隨著歐洲一體化進(jìn)程的推進(jìn)，歐盟作為主權(quán)國家聯(lián)合體不斷擴(kuò)張治理領(lǐng)域，內(nèi)部治理的復(fù)雜程度也逐漸提高，這給成員之間開展政策協(xié)調(diào)帶來難度。在此背景下，依靠自上而下的“共同體決策方法”進(jìn)行政策規(guī)制面臨困境，一種倡導(dǎo)多方共同學(xué)習(xí)、在對(duì)話中協(xié)調(diào)立場(chǎng)的“開放協(xié)調(diào)方法”得到廣泛應(yīng)用。有學(xué)者敏銳地捕捉到歐盟治理的這種新實(shí)踐，對(duì)其進(jìn)行理論總結(jié)和提煉，形成了試驗(yàn)主義治理的理論建構(gòu)[2]。

埃博林、科威爾較早意識(shí)到歐盟在開放協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)上形成一種“軟約束”模式，他們運(yùn)用民主試驗(yàn)主義理論來解釋這種新實(shí)踐，指出這種治理模式既保障了成員方的參與決策權(quán)，各方在協(xié)商對(duì)話中協(xié)調(diào)立場(chǎng)，有利于提升歐盟決策的合法性，同時(shí)，低層級(jí)行動(dòng)者根據(jù)實(shí)際情況探索政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)方式，歐盟機(jī)構(gòu)收集各方信息，識(shí)別最佳實(shí)踐，轉(zhuǎn)化為共同績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)，持續(xù)為低層級(jí)行動(dòng)者提供績(jī)效改進(jìn)方向，提高了歐盟治理的有效性[1]。薩貝爾、澤特林將這種治理模式概括為“試驗(yàn)主義治理”（experimentalist governance），它發(fā)生于多層級(jí)治理體系中，歐盟機(jī)構(gòu)通過開放協(xié)調(diào)方式，將較低層級(jí)行動(dòng)者納入決策過程，在政策試驗(yàn)、同行評(píng)議的基礎(chǔ)上，形成政府間學(xué)習(xí)和交流網(wǎng)絡(luò)，持續(xù)修訂框架目標(biāo)和績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)[2]。?？颂?、博澤爾總結(jié)歐盟政策試驗(yàn)的運(yùn)作規(guī)律，提出試驗(yàn)主義治理由設(shè)立框架目標(biāo)、成員方自行試驗(yàn)、同行評(píng)議、修訂目標(biāo)等環(huán)節(jié)構(gòu)成[3]。澤特林強(qiáng)調(diào)，這種試驗(yàn)治理模式對(duì)于歐盟構(gòu)建超國家治理體系具有三方面優(yōu)勢(shì)：一是通過協(xié)商途徑提出框架性目標(biāo)，而不是強(qiáng)制推行統(tǒng)一的問題解決方案，有利于柔性協(xié)調(diào)成員之間的差異性;二是通過定期開展同行評(píng)議，鼓勵(lì)參與者對(duì)不同政策方案進(jìn)行比較，有利于識(shí)別最佳實(shí)踐，增進(jìn)集體學(xué)習(xí);三是政策目標(biāo)與行動(dòng)方案都是暫時(shí)性的，可以隨時(shí)根據(jù)實(shí)踐反饋進(jìn)行適應(yīng)性調(diào)整和完善[4]。

隨著試驗(yàn)主義治理模式在能源、環(huán)境保護(hù)、食品安全、就業(yè)發(fā)展、衛(wèi)生保健等公共服務(wù)領(lǐng)域不斷擴(kuò)大應(yīng)用，一些學(xué)者開始思考并試圖厘清這種治理模式與傳統(tǒng)科層式治理模式之間的關(guān)聯(lián)性。有研究認(rèn)為，以學(xué)習(xí)為導(dǎo)向的試驗(yàn)主義治理邏輯與注重結(jié)果問責(zé)的科層主義治理邏輯難以相互協(xié)調(diào)[5]。斯昌、莫頓發(fā)現(xiàn)，在同一政策領(lǐng)域中，試驗(yàn)主義治理模式與科層主義治理模式可以兼容并相互補(bǔ)充，在政策目標(biāo)和工具都很清晰的情況下，遵循科層主義邏輯有助于確定共同標(biāo)準(zhǔn)，提高政策執(zhí)行效率;當(dāng)政策情況較為復(fù)雜，目標(biāo)和手段的清晰度下降時(shí)，公共治理則會(huì)轉(zhuǎn)向試驗(yàn)主義[6]?；趯?duì)20世紀(jì)90年代以來歐盟電力監(jiān)管政策的過程追蹤分析，蘭戈尼、澤特林認(rèn)為隨著政策問題不確定性強(qiáng)度的變化，試驗(yàn)主義治理與科層式治理存在相互轉(zhuǎn)化現(xiàn)象。當(dāng)政策問題與對(duì)策高度不確定性時(shí)，歐盟采用試驗(yàn)主義治理模式予以應(yīng)對(duì)，從實(shí)踐中探索可行的解決方案，隨著政策試驗(yàn)的開展，對(duì)政策問題、對(duì)策及結(jié)果的認(rèn)知提升，政策問題的不確定性呈下降趨勢(shì)，隨之，政府機(jī)構(gòu)開始制定政策規(guī)則并監(jiān)督實(shí)施，歐盟治理轉(zhuǎn)為科層制運(yùn)作模式。在此過程中，一旦出現(xiàn)難以判斷的政策問題，在高度不確定性情景下，歐盟治理又會(huì)回歸試驗(yàn)主義模式[7]。

近年來，國內(nèi)學(xué)者也注意到歐盟試驗(yàn)主義治理模式。一些研究者將這種試驗(yàn)治理模式視為超越傳統(tǒng)科層式治理的公共治理新范式。有學(xué)者認(rèn)為，政策環(huán)境的不確定性對(duì)科層制運(yùn)作構(gòu)成挑戰(zhàn)，自上而下的命令式規(guī)制正在式微，試驗(yàn)主義治理提倡多元行動(dòng)主體在實(shí)踐中共同學(xué)習(xí)，不斷修正政策方案，在高度不確定的政策環(huán)境中展現(xiàn)出明顯優(yōu)勢(shì)，將成為科層式治理模式的可能替代[8]。有學(xué)者提出，公共治理的日益復(fù)雜化使得建立于科層制和權(quán)威之上的治理模式難以有效應(yīng)對(duì)現(xiàn)實(shí)社會(huì)問題，而試驗(yàn)主義治理引入差異探索、共同學(xué)習(xí)、同行評(píng)議等手段，以循證決策為導(dǎo)向，可彌補(bǔ)科層式治理的不足，探索公共治理的更有效路徑[9]。有學(xué)者在對(duì)委托代理范式進(jìn)行反思的基礎(chǔ)上，認(rèn)為試驗(yàn)主義治理摒棄了傳統(tǒng)的理性經(jīng)濟(jì)人假設(shè)、參與者同質(zhì)性假設(shè)，轉(zhuǎn)而強(qiáng)調(diào)參與者的有限理性和異質(zhì)性，既體現(xiàn)了原則性和靈活性相結(jié)合，又體現(xiàn)了制度硬約束和參與者自主治理相結(jié)合[10]。

上述研究基于歐盟試驗(yàn)主義治理的政策實(shí)踐，致力于對(duì)此進(jìn)行概念化和理論建構(gòu)，使得試驗(yàn)主義治理產(chǎn)生了較為廣泛的話語影響力。然而，已有文獻(xiàn)對(duì)歐盟試驗(yàn)主義治理的制度邏輯研究較少，維系其有效運(yùn)轉(zhuǎn)的制度安排有待進(jìn)一步剖析。本文從府際互動(dòng)的視角，旨在解析歐盟試驗(yàn)主義治理的核心制度及運(yùn)作機(jī)制，探究試驗(yàn)主義治理對(duì)于改進(jìn)政策試驗(yàn)機(jī)制設(shè)計(jì)的啟示意義。

二、歐盟試驗(yàn)主義治理的制度安排

試驗(yàn)主義治理是歐盟為化解“全體一致”決策規(guī)則所導(dǎo)致的集體行動(dòng)困境，在多層級(jí)治理體系中發(fā)展出的一套“軟治理”模式，它由高層級(jí)政府提供框架性目標(biāo)，較低層級(jí)政府自行開展試驗(yàn)，探索政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)方式，不同層級(jí)政府之間通過持續(xù)的互動(dòng)協(xié)商集聚共識(shí)，學(xué)習(xí)并推廣特定領(lǐng)域治理的最佳實(shí)踐。歐盟政策試驗(yàn)過程中，次級(jí)行動(dòng)者之間的溝通協(xié)商固然重要，但歐盟機(jī)構(gòu)仍發(fā)揮了關(guān)鍵作用。一方面，在歐盟機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)下，不同層級(jí)政府之間建立了常態(tài)的互動(dòng)協(xié)商網(wǎng)絡(luò);另一方面，歐盟機(jī)構(gòu)發(fā)揮了信息集成作用，將分散的信息有選擇地統(tǒng)合起來，從而形成概念性知識(shí)，應(yīng)用于治理實(shí)踐[1]?？偨Y(jié)起來，歐盟試驗(yàn)主義治理依賴于三項(xiàng)核心制度安排，即歐盟機(jī)構(gòu)擁有政策倡導(dǎo)權(quán)、試驗(yàn)評(píng)議權(quán)和激勵(lì)設(shè)計(jì)權(quán)，對(duì)較低層次的政府機(jī)構(gòu)形成一種“軟控制”（見圖1）。

第一，歐盟機(jī)構(gòu)擁有政策倡導(dǎo)權(quán)，即設(shè)置政策議程、框架性政策的權(quán)力。這是歐盟政策試驗(yàn)的制度前提和邏輯起點(diǎn)，它為低層級(jí)政府提供注意力分配的優(yōu)先議題，提出新的政策導(dǎo)向。根據(jù)面臨的突出問題和宏觀戰(zhàn)略規(guī)劃，歐盟機(jī)構(gòu)對(duì)各項(xiàng)政策議題進(jìn)行綜合權(quán)衡，發(fā)布議程安排和政策規(guī)劃，形成一種注意力分配導(dǎo)向，引起低層級(jí)行動(dòng)者關(guān)注特定政策議題，形成協(xié)商討論的政策話語環(huán)境[11]（P262）。針對(duì)特定政策議題，歐盟機(jī)構(gòu)官員、成員方政府官員、社會(huì)團(tuán)體、專家學(xué)者及其他利益相關(guān)者通過開放討論，在民主協(xié)商基礎(chǔ)上提出框架性目標(biāo)和績(jī)效指標(biāo)，經(jīng)由歐盟委員會(huì)審議后正式確定下來[4]。這種目標(biāo)設(shè)定過程與市場(chǎng)交易中各方主體經(jīng)由談判達(dá)成契約具有類似性，它是一種多方參與的共同決策模式。

第二，歐盟機(jī)構(gòu)擁有試驗(yàn)評(píng)議權(quán)，負(fù)責(zé)組織同行評(píng)議小組，根據(jù)框架性目標(biāo)和績(jī)效指標(biāo)，對(duì)低層級(jí)政府的試驗(yàn)情況進(jìn)行評(píng)議。為尊重歐盟內(nèi)部不同地區(qū)的多樣性和差異性，歐盟將政策試驗(yàn)的探索權(quán)授予較低層級(jí)的政府機(jī)構(gòu)，它們?cè)诳蚣苄阅繕?biāo)的引導(dǎo)下，根據(jù)本地實(shí)際情形制定行動(dòng)方案，探索特定領(lǐng)域的治理安排[12]。作為一種互動(dòng)性的制度安排，試驗(yàn)方定期向歐盟機(jī)構(gòu)匯報(bào)試驗(yàn)狀況并接受同行評(píng)議。試驗(yàn)評(píng)議由歐盟機(jī)構(gòu)牽頭組織同行評(píng)議小組，成員包括試驗(yàn)方政府官員、專家學(xué)者及來自部分成員方的基層政策行動(dòng)者，他們對(duì)試驗(yàn)方案、治理成效、成本收益等進(jìn)行系統(tǒng)評(píng)估。通過開展試驗(yàn)評(píng)議，可引導(dǎo)多方主體共同監(jiān)督低層級(jí)行動(dòng)者的試驗(yàn)行動(dòng)，確保政策試驗(yàn)遵循框架性目標(biāo)的導(dǎo)向性要求，同時(shí)還可收集不同地區(qū)的試驗(yàn)信息，在多樣化的治理創(chuàng)新中評(píng)選最佳實(shí)踐，促進(jìn)成員方相互學(xué)習(xí)和交流經(jīng)驗(yàn)。

第三，歐盟機(jī)構(gòu)掌握激勵(lì)設(shè)計(jì)權(quán)，通過設(shè)置必要的激勵(lì)機(jī)制，調(diào)動(dòng)低層級(jí)行動(dòng)者開展政策試驗(yàn)的積極性。一般而言，有效的激勵(lì)安排必須滿足參與約束和激勵(lì)相容這兩項(xiàng)條件。參與約束要求提供給試驗(yàn)者的激勵(lì)大于其不參與試驗(yàn)所產(chǎn)生的效用，以保證成員方有足夠動(dòng)力參與政策試驗(yàn)，按照歐盟機(jī)構(gòu)的政策倡議開展工作;激勵(lì)相容是指創(chuàng)造一種制度安排，使低層級(jí)行動(dòng)者追求自身利益的行為選擇與歐盟機(jī)構(gòu)的政策目標(biāo)相一致[13]。歐盟機(jī)構(gòu)主要運(yùn)用激勵(lì)相容的機(jī)制設(shè)計(jì)來調(diào)動(dòng)行動(dòng)者的積極性。它包括參與約束和聲譽(yù)激勵(lì)兩個(gè)方面。在參與約束方面，低層級(jí)行動(dòng)者只有參與政策試驗(yàn)并分享信息，才有權(quán)參加開放協(xié)商的討論過程，否則只能被動(dòng)接受歐盟機(jī)構(gòu)制定的政策規(guī)則，這種結(jié)果顯然要比參與試驗(yàn)治理的效用低[14]（P201）。在聲譽(yù)激勵(lì)方面，經(jīng)由同行評(píng)議產(chǎn)生的最佳實(shí)踐會(huì)成為集體學(xué)習(xí)的標(biāo)桿，它具有良好的聲譽(yù)效應(yīng)，有助于調(diào)動(dòng)低層級(jí)行動(dòng)者的主動(dòng)性。

歐盟試驗(yàn)主義治理依托政策倡導(dǎo)權(quán)、試驗(yàn)評(píng)議權(quán)、激勵(lì)設(shè)計(jì)權(quán)的制度安排，將眾多較低層次的政府機(jī)構(gòu)調(diào)動(dòng)并組織起來，形成了政策協(xié)商與試驗(yàn)的網(wǎng)絡(luò)體系。它針對(duì)具有不確定性的政策領(lǐng)域，以尊重成員方的差異性為前提，通過開放協(xié)調(diào)形成框架性目標(biāo)，作為軟約束性質(zhì)的政策導(dǎo)向，鼓勵(lì)次級(jí)行動(dòng)者開展創(chuàng)新試驗(yàn)，通過同行評(píng)估促進(jìn)政策知識(shí)生產(chǎn)，從而增進(jìn)政策認(rèn)知，不斷優(yōu)化政策安排。上述三項(xiàng)權(quán)力的相互配合和協(xié)同運(yùn)作，構(gòu)成了歐盟試驗(yàn)主義治理的核心制度支撐。

三、歐盟試驗(yàn)主義治理的實(shí)踐運(yùn)作

在歐盟框架下，試驗(yàn)主義治理模式被廣泛應(yīng)用于經(jīng)濟(jì)社會(huì)領(lǐng)域的改革，形成了具有開放協(xié)調(diào)性質(zhì)的軟約束機(jī)制。這里選擇經(jīng)濟(jì)政策領(lǐng)域的金融監(jiān)管體系建設(shè)、社會(huì)政策領(lǐng)域的食品安全管理作為典型案例，通過解析參與者互動(dòng)過程，考察試驗(yàn)主義治理的實(shí)踐運(yùn)作。

（一）金融監(jiān)管系統(tǒng)的試驗(yàn)主義治理

歐盟啟動(dòng)單一貨幣——?dú)W元后，歐洲中央銀行承擔(dān)起為歐元區(qū)制定統(tǒng)一貨幣政策的責(zé)任。歐洲中央銀行設(shè)立了由成員方中央銀行與其他監(jiān)管機(jī)構(gòu)代表組成的多個(gè)專家委員會(huì)，以促使各國加強(qiáng)金融監(jiān)管的政策協(xié)調(diào)與合作。然而，在實(shí)際運(yùn)作中，金融監(jiān)管權(quán)力大多分散在成員方手中，統(tǒng)一的金融穩(wěn)定架構(gòu)是在國家監(jiān)管、國家處置和國家安全網(wǎng)的基礎(chǔ)上建立起來的[15]。2008年全球金融危機(jī)爆發(fā)，對(duì)歐盟松散的金融監(jiān)管體系產(chǎn)生巨大沖擊。為了適應(yīng)高度不確定的金融環(huán)境，盡快擺脫金融危機(jī)產(chǎn)生的負(fù)面影響，歐盟順應(yīng)國際金融監(jiān)管改革潮流，于2010年通過《泛歐金融監(jiān)管改革法案》，重新構(gòu)建歐盟金融監(jiān)管框架，加強(qiáng)歐盟機(jī)構(gòu)與成員方及成員方之間的溝通協(xié)調(diào)，強(qiáng)化歐盟系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)防控。

根據(jù)新的金融監(jiān)管框架，歐洲中央銀行于2011年設(shè)立歐盟系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)委員會(huì)（ESRB），在超國家層面負(fù)責(zé)監(jiān)測(cè)和評(píng)估整個(gè)歐盟的系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。作為宏觀審慎監(jiān)管機(jī)構(gòu)，歐盟系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)委員會(huì)在觀察到威脅歐盟金融穩(wěn)定的風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，會(huì)及時(shí)向成員方監(jiān)管機(jī)構(gòu)發(fā)出預(yù)警并提出建議，引導(dǎo)成員方結(jié)合自身情況采取應(yīng)對(duì)措施，各成員方監(jiān)管機(jī)構(gòu)需采納建議或解釋不按建議行動(dòng)的原因[16]（P47）。歐盟系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)委員會(huì)與來自不同國家的監(jiān)管部門及外部專家組成同行評(píng)議小組，對(duì)成員方的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)措施進(jìn)行評(píng)議，評(píng)選出最佳實(shí)踐供各方學(xué)習(xí)，以提高金融風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)能力。在加強(qiáng)宏觀系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)防控的同時(shí)，為了強(qiáng)化對(duì)跨境金融機(jī)構(gòu)的微觀監(jiān)管，歐盟在2011年設(shè)立了歐盟銀行監(jiān)管委員會(huì)（EBA）、歐盟證券監(jiān)管委員會(huì)（ESMA）、歐盟保險(xiǎn)與職業(yè)養(yǎng)老金監(jiān)管局（EIOPA），與歐盟各方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)共同組成歐盟金融監(jiān)管系統(tǒng)。這一監(jiān)管系統(tǒng)的設(shè)立并不是為了取代各成員方的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)，各成員方仍負(fù)責(zé)日常金融監(jiān)管工作，超國家金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職能定位是在歐盟成員之間建立監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)，收集各方的微觀金融信息，暢通信息傳導(dǎo)渠道，為歐盟系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)委員會(huì)進(jìn)行宏觀風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)提供信息支撐，為組織同行評(píng)議確定技術(shù)操作手段和一般性標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)監(jiān)管結(jié)果的一致性[17]。

試驗(yàn)主義治理以政策目標(biāo)與工具的模糊性及政策結(jié)果的不確定性為前提，低層級(jí)政府開展政策試驗(yàn)探索，其在本質(zhì)上是一個(gè)“試錯(cuò)”的過程[23]。政策試驗(yàn)具有成本，如何調(diào)動(dòng)較低層級(jí)行動(dòng)者的積極性？歐盟試驗(yàn)主義治理采取了弱激勵(lì)的機(jī)制設(shè)計(jì)，主要激勵(lì)手段有參與約束與聲譽(yù)激勵(lì)機(jī)制，政策試驗(yàn)的行動(dòng)者擁有更多機(jī)會(huì)參與歐盟層面的政策協(xié)商與學(xué)習(xí)網(wǎng)絡(luò)，政策試驗(yàn)取得顯著成效會(huì)被評(píng)為最佳實(shí)踐，從而形成聲譽(yù)激勵(lì)，成為政策學(xué)習(xí)的標(biāo)桿[24]。在激勵(lì)機(jī)制的作用下，低層級(jí)政府具有響應(yīng)歐盟政策倡議的內(nèi)在動(dòng)力，通過比較不同政策方案及效果，可以增進(jìn)政策認(rèn)知，積累政策性知識(shí)。

（三）同行評(píng)議機(jī)制

同行評(píng)議是歐盟試驗(yàn)主義治理為保障動(dòng)態(tài)監(jiān)督、匯集試驗(yàn)信息而設(shè)計(jì)的一種機(jī)制安排。這種評(píng)估機(jī)制源于早期的“文書評(píng)估”方法，主要用于監(jiān)督成員方對(duì)歐盟法律的執(zhí)行情況，歐盟委員會(huì)承擔(dān)主導(dǎo)性角色，將各成員方提供的信息與特定法律文書內(nèi)容進(jìn)行詳細(xì)比對(duì)，以評(píng)估成員方的法律執(zhí)行情況，評(píng)估結(jié)果僅反饋給相應(yīng)的成員方，整個(gè)評(píng)估過程原則上是保密的[11]（P263）。這種評(píng)估方法具有局限性：一是評(píng)估結(jié)果只涉及成員方是否已經(jīng)采取法律文書所要求的措施，而不審查成員方的執(zhí)行措施是否與自身實(shí)際情況相適應(yīng)，以及在自身的有效性;二是保密原則導(dǎo)致評(píng)估結(jié)果無法為成員之間共同學(xué)習(xí)提供機(jī)會(huì)。鑒于此，歐盟以“文書評(píng)估”方法為藍(lán)本，構(gòu)建起同行評(píng)議機(jī)制，并突破司法領(lǐng)域，將其應(yīng)用到更廣泛的公共治理實(shí)踐中。

歐盟試驗(yàn)主義治理的同行評(píng)議機(jī)制主要包括三個(gè)環(huán)節(jié)。一是低層級(jí)政府提交試驗(yàn)報(bào)告。低層級(jí)政府根據(jù)框架性目標(biāo)制定本地試驗(yàn)方案，就試驗(yàn)進(jìn)程、結(jié)果與效果形成試驗(yàn)報(bào)告，定期提交歐盟機(jī)構(gòu)。二是歐盟機(jī)構(gòu)行使試驗(yàn)評(píng)議權(quán)。即成員方政府官員、專家學(xué)者、其他成員方的一線政策行動(dòng)者組成同行評(píng)議小組，根據(jù)政策試驗(yàn)報(bào)告和實(shí)際考察情況，按照評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)低層級(jí)政府的試驗(yàn)績(jī)效進(jìn)行評(píng)議，撰寫包括改進(jìn)建議在內(nèi)的評(píng)議報(bào)告，并評(píng)選出最佳實(shí)踐[25]。評(píng)議報(bào)告不僅反饋給試驗(yàn)方政府，還提交歐盟相關(guān)機(jī)構(gòu)，并根據(jù)情況向其他低層級(jí)政府和公眾公開，這種公開性和透明度意味著低層級(jí)政府需要接受廣泛的監(jiān)督和問責(zé)。三是低層級(jí)政府提交反饋報(bào)告，對(duì)評(píng)議建議予以回應(yīng)。在接受同行評(píng)議后，低層級(jí)政府須向歐盟機(jī)構(gòu)提交一份反饋報(bào)告，對(duì)評(píng)議小組提出的政策建議予以回應(yīng)。反饋報(bào)告既可說明將采取的改進(jìn)措施，也可解釋無法立即推進(jìn)改革的原因。

（四）目標(biāo)修訂機(jī)制

基于政策試驗(yàn)的證據(jù)和同行評(píng)議的結(jié)果，歐盟機(jī)構(gòu)會(huì)對(duì)初始政策目標(biāo)進(jìn)行修訂，持續(xù)改進(jìn)并完善政策安排。在多層級(jí)治理體系中，隨著政策問題的復(fù)雜性和不確定性增強(qiáng)，科層式治理由高層級(jí)政府制定具體規(guī)制措施就會(huì)面臨治理適應(yīng)性的難題，造成政策規(guī)則與政策制定之間存在巨大差距[14]（P197）。為了彌合規(guī)則與實(shí)踐之間的差距，試驗(yàn)主義治理采取模糊設(shè)定政策目標(biāo)和治理工具的策略，由低層級(jí)政府開展創(chuàng)新探索，根據(jù)環(huán)境變化和試驗(yàn)反饋及時(shí)予以修訂。

目標(biāo)修訂既是上一輪試驗(yàn)治理的結(jié)束，也是新一輪政策試驗(yàn)的開始。經(jīng)過同行評(píng)議，收集并匯總最佳實(shí)踐的相關(guān)信息，歐盟機(jī)構(gòu)官員、成員方政府官員、專家學(xué)者等行動(dòng)主體都會(huì)開展政策學(xué)習(xí)，吸取經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，基于協(xié)商集聚共識(shí)，對(duì)框架性目標(biāo)進(jìn)行檢視和修訂。在目標(biāo)修訂的同時(shí)，政策評(píng)估的衡量基準(zhǔn)、指標(biāo)體系會(huì)被修訂，作為下一輪同行評(píng)議的標(biāo)準(zhǔn)[26]（P296）。低層級(jí)政府根據(jù)修訂后的目標(biāo)框架，進(jìn)一步優(yōu)化行動(dòng)方案，并開展新一輪政策試驗(yàn)。這種持續(xù)的試驗(yàn)探索和目標(biāo)修訂，使公共政策得以不斷調(diào)適，從而提升了公共治理的適應(yīng)性和回應(yīng)性。

上述四項(xiàng)機(jī)制相互銜接，共同構(gòu)成了歐盟試驗(yàn)主義治理的閉環(huán)運(yùn)作流程（見圖2）。

歐盟治理依靠試驗(yàn)主義的運(yùn)作機(jī)制，在不同層級(jí)政府之間形成了縱向互動(dòng)、橫向?qū)W習(xí)的政策創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)體系，形成了循環(huán)反饋、持續(xù)調(diào)整的公共治理新形態(tài)。在上述機(jī)制中，歐盟試驗(yàn)主義治理十分注重發(fā)揮同行評(píng)議的作用，基于對(duì)差異化試驗(yàn)及其結(jié)果的觀察、比較和評(píng)估，評(píng)選出最佳實(shí)踐，使各方行動(dòng)者能夠在多樣性中增進(jìn)學(xué)習(xí)，在比較中有所借鑒，實(shí)現(xiàn)治理規(guī)則的相互協(xié)調(diào)和持續(xù)改進(jìn)[27]。將同行評(píng)議方法應(yīng)用于試驗(yàn)評(píng)價(jià)，不僅有利于提升政策評(píng)估的公信力，也有利于提升創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)的適用性，進(jìn)而為新一輪改革注入動(dòng)力[28]。

五、試驗(yàn)主義治理模式的啟示意義

歐盟在多層級(jí)政府體系下通過構(gòu)建開放協(xié)調(diào)型決策模式，賦予歐盟機(jī)構(gòu)政策倡導(dǎo)權(quán)、試驗(yàn)評(píng)議權(quán)、激勵(lì)設(shè)計(jì)權(quán)，在實(shí)踐中形成了一種試驗(yàn)主義治理模式，它依靠政策倡導(dǎo)、激勵(lì)相容、同行評(píng)議、目標(biāo)修訂機(jī)制，在不同層級(jí)政府之間構(gòu)建政策試驗(yàn)網(wǎng)絡(luò)，不斷深化對(duì)政策問題及治理工具的認(rèn)知，進(jìn)而推進(jìn)政策再生產(chǎn)。歐盟試驗(yàn)主義治理引起了學(xué)術(shù)界對(duì)政策試驗(yàn)行為的持續(xù)關(guān)注。有研究發(fā)現(xiàn)，面對(duì)復(fù)雜性和不確定性的挑戰(zhàn)，通過試驗(yàn)制定政策已經(jīng)成為推進(jìn)治理創(chuàng)新、適應(yīng)環(huán)境變化的一項(xiàng)重要制度安排[29]。

改革開放以來，中國之治伴隨著持續(xù)的、大規(guī)模的政策試驗(yàn)，形成了中國特色的政策試驗(yàn)?zāi)Ｊ?，它在中央政府指?dǎo)下，通過差異化賦權(quán)方式，鼓勵(lì)地方組織開展政策試點(diǎn)，進(jìn)而將成功的地方經(jīng)驗(yàn)納入國家政策。在不同制度環(huán)境下，試驗(yàn)治理的組織和運(yùn)作方式具有差異性，但都遵循政策倡導(dǎo)、各地探索、專家評(píng)估、經(jīng)驗(yàn)推廣的運(yùn)作路徑。在高度不確定情景下，試驗(yàn)主義治理已經(jīng)成為公共事務(wù)的一種治理模式。當(dāng)前，我國政策試驗(yàn)也存在一些問題，有的新政策在小范圍試點(diǎn)時(shí)，由于社會(huì)關(guān)注度高，試點(diǎn)單位投入資源多、管理精細(xì)化，產(chǎn)生了顯著效果，而政策推開后，隨著內(nèi)外部環(huán)境變化，政策效果不再明顯，有的還可能出現(xiàn)負(fù)面問題。歐盟試驗(yàn)主義治理的制度安排和運(yùn)作機(jī)制，對(duì)于優(yōu)化政策試驗(yàn)的機(jī)制設(shè)計(jì)具有一定借鑒意義。

第一，在政策問題凸顯且改革缺少共識(shí)時(shí)，政策制定適宜先提出框架性目標(biāo)，通過局部試點(diǎn)方式增進(jìn)認(rèn)知。與傳統(tǒng)科層制運(yùn)作模式不同，試驗(yàn)主義治理是一種兼顧公共政策統(tǒng)一性和治理情景多樣性的制度安排，它采取模糊決策的方式，給予低層級(jí)行動(dòng)者更大自主權(quán)，在政策試驗(yàn)中觀察、檢測(cè)不同方案的效果，進(jìn)而深化政策認(rèn)知，推動(dòng)公共政策從模糊化走向清晰化。歐盟試驗(yàn)主義治理的政策創(chuàng)新起步于框架性目標(biāo)，在試驗(yàn)中觀察治理成效，評(píng)選最佳實(shí)踐，進(jìn)而修訂政策安排。經(jīng)由政策試驗(yàn)觀察不同方案的效果，進(jìn)而集聚共識(shí)，特定領(lǐng)域的政策安排就會(huì)從框架性內(nèi)容發(fā)展為系統(tǒng)的政策安排。

第二，優(yōu)化試點(diǎn)單位的遴選機(jī)制，支持學(xué)習(xí)意愿強(qiáng)的地方政府承擔(dān)試點(diǎn)工作。歐盟試驗(yàn)主義治理尊重低層級(jí)政府的方案制定權(quán)，支持低層級(jí)政府根據(jù)本地情景設(shè)置自愿性的績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)，政策試驗(yàn)的成效取決于行動(dòng)者的學(xué)習(xí)意愿和創(chuàng)新能力。在中國制度情境下，上級(jí)政府在選擇試點(diǎn)單位時(shí)，除了考慮試點(diǎn)地區(qū)的代表性，還有必要對(duì)試點(diǎn)單位的基礎(chǔ)條件和試點(diǎn)意愿進(jìn)行考察。不同地區(qū)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、資源稟賦、政策問題凸顯方面具有差異性，上級(jí)政府在選擇試點(diǎn)單位時(shí)，需要和地方政府進(jìn)行前期溝通，在保證試點(diǎn)地區(qū)代表性的同時(shí)，要評(píng)估地方政府的資源條件、治理能力和試點(diǎn)意愿，確保試點(diǎn)單位有能力開展創(chuàng)新探索，避免試驗(yàn)項(xiàng)目遍地開花，防止重復(fù)試驗(yàn)造成不必要的資源消耗。

第三，優(yōu)化政策試驗(yàn)的激勵(lì)設(shè)計(jì)，引導(dǎo)地方政府理性開展試點(diǎn)工作。在多層級(jí)政府體系中開展政策試驗(yàn)，需要提供必要的激勵(lì)機(jī)制，調(diào)動(dòng)地方政府開展試點(diǎn)的能動(dòng)性。歐盟試驗(yàn)主義治理采取弱激勵(lì)的激勵(lì)機(jī)制設(shè)計(jì)，主要手段有參與約束和聲譽(yù)激勵(lì)機(jī)制。與歐盟不同，中國政策試驗(yàn)采用強(qiáng)激勵(lì)的機(jī)制安排，上級(jí)政府對(duì)一些政策試驗(yàn)內(nèi)置優(yōu)惠政策，如提供財(cái)政資金支持、政策傾斜等激勵(lì)因素，地方政府基于政績(jī)考慮，具有很強(qiáng)動(dòng)力爭(zhēng)取試點(diǎn)資格。為引導(dǎo)地方政府理性對(duì)待政策試點(diǎn)，有必要改革激勵(lì)機(jī)制，從政策試驗(yàn)的過程激勵(lì)轉(zhuǎn)向效果激勵(lì)，對(duì)成效顯著的地方經(jīng)驗(yàn)提供專門激勵(lì)，促使地方政府關(guān)注試驗(yàn)效果，將更多精力投入到有價(jià)值的政策創(chuàng)新之中，減少不必要的資源浪費(fèi)。

第四，改革試點(diǎn)評(píng)價(jià)機(jī)制，讓同行和專家發(fā)揮更大作用。歐盟試驗(yàn)主義治理通過同行評(píng)議的方式，由政府官員、專家學(xué)者、基層政策行動(dòng)者組成評(píng)估小組，對(duì)政策試驗(yàn)的效果進(jìn)行評(píng)議，為后續(xù)決策提供輔助支持。在中國政府體系中，中央政府與基層政府之間具有多個(gè)層級(jí)的中間層政府，在這種復(fù)雜的委托代理鏈條下，中央政府對(duì)試點(diǎn)績(jī)效進(jìn)行評(píng)估，需要全面收集基層的創(chuàng)新措施、成本收益等信息。在實(shí)際運(yùn)作中，中央政府常常將評(píng)議權(quán)讓渡給中間層政府，自身僅保留抽查監(jiān)督權(quán)，根據(jù)有限信息進(jìn)行定性評(píng)價(jià)，致使典型經(jīng)驗(yàn)可能出現(xiàn)偏差，造成試驗(yàn)推廣出現(xiàn)困難[30]。借鑒歐盟試驗(yàn)主義治理的做法，可考慮引入同行評(píng)議機(jī)制，由委托方組織同行評(píng)議小組，讓專家發(fā)揮更大作用，提升評(píng)估工作的科學(xué)性，為后續(xù)決策提供扎實(shí)的證據(jù)支撐。

第五，改進(jìn)評(píng)價(jià)報(bào)告的信息發(fā)布機(jī)制，在更大范圍內(nèi)增進(jìn)政策學(xué)習(xí)與交流。歐盟試驗(yàn)主義治理不僅向當(dāng)事方反饋試驗(yàn)報(bào)告，還視情面向公眾發(fā)布評(píng)價(jià)報(bào)告，提供最佳實(shí)踐的案例經(jīng)驗(yàn)。我國政策試驗(yàn)也需要重視試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)和應(yīng)用，為此，需要構(gòu)建政策試點(diǎn)的書面報(bào)告及信息發(fā)布制度，提供典型經(jīng)驗(yàn)的報(bào)告文本，這樣既可吸引注意力，形成對(duì)地方試點(diǎn)的社會(huì)監(jiān)督，也有利于試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的傳播和擴(kuò)散。

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責(zé)任編輯：陳文杰