陳竹 朱學(xué)彥 金愛民

摘 ?要：《美國對(duì)華政策的未來——給拜登政府的建議》強(qiáng)調(diào)了技術(shù)競爭將是下屆政府面臨的首要外交政策挑戰(zhàn)之一，其中技術(shù)依賴將導(dǎo)致中美之間在數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)、數(shù)據(jù)安全等方面出現(xiàn)一系列問題。對(duì)該建議的全面解讀，有助于審視和剖析目前中美數(shù)據(jù)安全領(lǐng)域的主要沖突和深層原因，研判美國新政府在數(shù)據(jù)安全和數(shù)字治理領(lǐng)域的可能舉措。

2020年年底，美國布魯金斯學(xué)會(huì)通過發(fā)布題為《美國對(duì)華政策的未來——對(duì)拜登政府的建議》（簡稱《建議》）的長篇報(bào)告，向拜登政府提出系統(tǒng)性對(duì)華政策建議，強(qiáng)調(diào)了技術(shù)競爭將是美國下屆政府面臨的首要外交政策挑戰(zhàn)之一，其中技術(shù)依賴將導(dǎo)致中美之間在數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)、數(shù)據(jù)安全等方面出現(xiàn)一系列問題。對(duì)該《建議》的分析和解讀，將有助于我們更好地審視和剖析目前中美數(shù)據(jù)安全領(lǐng)域的主要沖突和深層原因，研判美國新政府在數(shù)據(jù)安全和數(shù)字治理領(lǐng)域的可能舉措，為引導(dǎo)數(shù)據(jù)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展、倡導(dǎo)中國積極參與全球數(shù)據(jù)治理提供一些思考和啟示。

一、中美數(shù)據(jù)安全沖突“僵局”背后

（一）日益白熱化的技術(shù)競爭加深了中美對(duì)經(jīng)濟(jì)規(guī)則理解的分歧

《建議》指出，中美間的關(guān)系從過去的貿(mào)易依存階段，轉(zhuǎn)向了全面競爭尤其是技術(shù)競爭的新階段。當(dāng)前，兩國均關(guān)注尖端技術(shù)開發(fā)和創(chuàng)新空間拓展，日益增強(qiáng)的競爭性加深了雙方對(duì)經(jīng)濟(jì)規(guī)則的理解分歧。在2018年美國貿(mào)易代表辦公室發(fā)布的《美國301調(diào)查報(bào)告》和2020年白宮發(fā)布的《美國對(duì)中國戰(zhàn)略方針》中，美方認(rèn)為中國沒有完全履行自身對(duì)WTO（世界貿(mào)易組織）和其他有關(guān)尊重美國知識(shí)產(chǎn)權(quán)或以公平市場條件進(jìn)行技術(shù)競爭的承諾。

（二）數(shù)據(jù)已經(jīng)成為中美技術(shù)競爭領(lǐng)域的重要戰(zhàn)略資源

《建議》強(qiáng)調(diào)，數(shù)據(jù)已成為支撐一國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要資源，也是技術(shù)創(chuàng)新的關(guān)鍵命脈。就跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)而言，2001年美國占據(jù)世界主導(dǎo)地位，但如今全球數(shù)據(jù)排序正迅速發(fā)生變化。目前，中國約占跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)的23%，美國以12%的份額位居第二。在此情況下，美國政府擔(dān)憂中國的持續(xù)優(yōu)勢(shì)將使美方失去數(shù)據(jù)領(lǐng)域的主導(dǎo)地位。在未來5年（2021—2025）中，全球經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出的一半將以數(shù)字形式創(chuàng)造，數(shù)據(jù)的跨境流動(dòng)和合理共享將帶來更多好處，數(shù)據(jù)可以說已經(jīng)成為中美技術(shù)競爭領(lǐng)域的重要戰(zhàn)略資源。

（三）數(shù)據(jù)隱私和國家安全的模糊邊界加劇了沖突“政治化”

目前，大量技術(shù)創(chuàng)新由民用部門推動(dòng)，但其中很多技術(shù)涉及雙重用途，如那些對(duì)國家防御具有重要意義的“戰(zhàn)略性”技術(shù)，這使得經(jīng)濟(jì)安全與國家安全的邊界變得非常模糊，使決策者不得不面臨新的技術(shù)創(chuàng)新難題：如何使那些具有戰(zhàn)略性的新興技術(shù)受到合理保護(hù)，而又不損害其對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的促進(jìn)作用？

《建議》認(rèn)為，在中美技術(shù)僵局中，對(duì)數(shù)據(jù)隱私和國家安全的擔(dān)憂就是一大難題。比如，在TikTok一案中，美國政府的擔(dān)憂主要來自“中國政府存在實(shí)際或潛在利用美國敏感數(shù)據(jù)和技術(shù)的可能”。此外，中國正在實(shí)施的科技發(fā)展戰(zhàn)略，至少有一部分與美國的利益和價(jià)值觀并不相符。新冠疫情的全球暴發(fā)使得問題變得更加復(fù)雜化。

二、報(bào)告建議美國構(gòu)建“全球多邊數(shù)據(jù)治理新規(guī)則”

關(guān)于開放數(shù)據(jù)的挑戰(zhàn)，《建議》認(rèn)為，構(gòu)筑數(shù)據(jù)圍墻并不是最安全有效的競爭方式。數(shù)據(jù)的競爭不是零和博弈，它的價(jià)值在于流動(dòng)而不是被封鎖。因此，數(shù)據(jù)有必要被擬定為一種權(quán)利，既認(rèn)識(shí)到數(shù)據(jù)流動(dòng)的需求，也能為數(shù)據(jù)流動(dòng)提供適當(dāng)?shù)谋Ｗo(hù)措施，從而解決數(shù)據(jù)開放的兩難困境。為此，《建議》提出，美國新政府應(yīng)優(yōu)先考慮以下政策選項(xiàng)：

（一）建立國家數(shù)據(jù)安全和隱私框架

《建議》提出，新政府應(yīng)該與國會(huì)一起立法，在美國加利福尼亞州《消費(fèi)者隱私法案》和歐盟《通用數(shù)據(jù)保護(hù)條例》的基礎(chǔ)上建立聯(lián)邦數(shù)據(jù)保護(hù)框架。立法應(yīng)包括關(guān)于個(gè)人信息的明晰的收集、處理和共享標(biāo)準(zhǔn)，它應(yīng)該可以通過聯(lián)邦監(jiān)管權(quán)和私人訴訟權(quán)的結(jié)合來強(qiáng)制執(zhí)行。同時(shí)，美國應(yīng)該將其網(wǎng)絡(luò)安全責(zé)任制度合理化。例如，政府應(yīng)與國會(huì)通過法律“確定軟件、硬件和固件組成的最終產(chǎn)品生產(chǎn)商應(yīng)對(duì)‘利用已知和未修補(bǔ)漏洞事件造成的損害負(fù)責(zé)”，軟件供應(yīng)商應(yīng)負(fù)責(zé)及時(shí)開發(fā)和分發(fā)補(bǔ)丁方式，鼓勵(lì)公司披露漏洞并采取措施確保系統(tǒng)定期更新等。

（二）發(fā)起利益廣泛共享的多邊數(shù)字貿(mào)易倡議

《建議》指出，特朗普政府的技術(shù)戰(zhàn)略過分依賴單邊措施，不僅沒有解決與中國技術(shù)的結(jié)構(gòu)性問題，還嚴(yán)重?fù)p害到美國經(jīng)濟(jì)，新政府應(yīng)該在承認(rèn)利益廣泛共享的多邊框架下實(shí)現(xiàn)美國利益和價(jià)值觀。要將改善國內(nèi)數(shù)據(jù)治理作為更廣泛的全球戰(zhàn)略的基礎(chǔ)，同時(shí)需要一種多邊方法來促進(jìn)數(shù)字貿(mào)易的跨境傳輸。這種多邊方法應(yīng)基于激勵(lì)機(jī)制的建立，而不是將中國等國家排除在外。新政府應(yīng)該在推進(jìn)國內(nèi)立法的同時(shí)，與那些承諾數(shù)據(jù)安全和互通性的國家在數(shù)字貿(mào)易上尋求共同立場;可執(zhí)行的數(shù)字貿(mào)易協(xié)議，可以使美國工人和創(chuàng)新基地受益，同時(shí)也為中國等國家創(chuàng)造長期的激勵(lì)機(jī)制。

（三）有效評(píng)估各類數(shù)據(jù)的國家安全風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)

并非所有數(shù)據(jù)都具有相同的敏感度，因此政府在評(píng)估與訪問不同類型數(shù)據(jù)時(shí)，有必要區(qū)分國家安全和隱私風(fēng)險(xiǎn)。《建議》指出，對(duì)于美國公民數(shù)據(jù)是否涉及國家安全問題，應(yīng)該基于以下幾點(diǎn)考慮：1.正在訪問哪種美國公民數(shù)據(jù)（元數(shù)據(jù)、圖像、地理數(shù)據(jù)、關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施數(shù)據(jù)等）;2.該數(shù)據(jù)的使用方式以及采取何種措施保障消費(fèi)者權(quán)益;3.與誰共享以及通過何種機(jī)制共享數(shù)據(jù)。如果根據(jù)上述評(píng)估，美國政府無法確認(rèn)美國消費(fèi)者的權(quán)益是否受到保護(hù)，則應(yīng)禁止該公司存儲(chǔ)和共享美國的個(gè)人數(shù)據(jù)。

（四）開發(fā)保障數(shù)據(jù)安全性的技術(shù)解決方案

考慮到美國無法完全斷開與中國的網(wǎng)絡(luò)連接，《建議》指出，政府必須開發(fā)相應(yīng)的技術(shù)解決方案，制定相關(guān)政策，從而在低信任度的環(huán)境中保障數(shù)據(jù)安全性。例如，在存儲(chǔ)或傳輸數(shù)據(jù)時(shí)對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行有效加密，或者通過聯(lián)合學(xué)習(xí)等技術(shù)手段使數(shù)據(jù)保持匿名化等。在特定領(lǐng)域，如生物技術(shù)領(lǐng)域中的淺層測(cè)序，僅使用基因組序列的其中一部分，就可動(dòng)用大量人類遺傳數(shù)據(jù)從而進(jìn)行疾病治療方法的開發(fā)。同時(shí)，這些技術(shù)解決方案必須與政策方案緊密結(jié)合，尤其是在共享某些敏感數(shù)據(jù)如健康數(shù)據(jù)或兒童數(shù)據(jù)的時(shí)候。

三、啟示和建議

伴隨著數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)日益頻繁、各國“數(shù)據(jù)主權(quán)”意識(shí)日漸強(qiáng)烈，“政治化”的數(shù)據(jù)摩擦和沖突已經(jīng)成為近年來中美技術(shù)競爭的新領(lǐng)域和新形態(tài)。在對(duì)《建議》全面解讀的基礎(chǔ)上，為有效應(yīng)對(duì)中美數(shù)據(jù)沖突、引導(dǎo)我國數(shù)字經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展和更好地參與全球數(shù)據(jù)治理，筆者提出以下建議：

（一）建立健全數(shù)據(jù)治理法律體系

完善國內(nèi)數(shù)據(jù)治理法律體系是參與全球治理的基礎(chǔ)。2019年，黨的十九屆四中全會(huì)明確將數(shù)據(jù)納入生產(chǎn)要素范疇，數(shù)據(jù)要素已成為一項(xiàng)重要資產(chǎn)，理應(yīng)參與收益分配，而數(shù)據(jù)確權(quán)則是數(shù)據(jù)交易和數(shù)據(jù)保護(hù)的重要前提。2021年6月，《中華人民共和國數(shù)據(jù)安全法》審議通過，將于9月1日起正式施行。《中華人民共和國數(shù)據(jù)安全法》首次對(duì)“數(shù)據(jù)”進(jìn)行了明確界定，并提出“建立健全數(shù)據(jù)交易管理制度，規(guī)范數(shù)據(jù)交易行為，培育數(shù)據(jù)交易市場”。

為此，筆者建議應(yīng)在加強(qiáng)數(shù)據(jù)法相關(guān)理論研究的基礎(chǔ)上，健全相應(yīng)法規(guī)規(guī)章和標(biāo)準(zhǔn)，比如進(jìn)一步明確重要數(shù)據(jù)的界定，明確和細(xì)化敏感信息的范圍和類型，更好地實(shí)現(xiàn)對(duì)數(shù)據(jù)權(quán)利的保護(hù)和數(shù)據(jù)流動(dòng)之間的平衡。同時(shí)，要加快形成要素產(chǎn)權(quán)規(guī)則和相關(guān)產(chǎn)權(quán)法，尤其是要明確數(shù)據(jù)要素的所有權(quán)和使用權(quán)，建立“透明公正”的數(shù)據(jù)要素收益分配機(jī)制。

（二）呼吁形成數(shù)據(jù)治理共同規(guī)則

全球數(shù)字互聯(lián)廣泛深入，數(shù)據(jù)經(jīng)濟(jì)蓬勃發(fā)展，美國和歐盟都在加緊構(gòu)建符合自身利益訴求的數(shù)據(jù)治理體系，并力圖引領(lǐng)全球數(shù)據(jù)治理。目前，全球范圍內(nèi)的數(shù)據(jù)治理共同規(guī)則（包括數(shù)據(jù)權(quán)屬、數(shù)據(jù)安全保障、數(shù)據(jù)交易監(jiān)管和跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)的法規(guī)等）的缺失成為跨境數(shù)據(jù)沖突頻發(fā)的重要原因之一。習(xí)近平總書記在2019年G20大阪峰會(huì)的數(shù)字經(jīng)濟(jì)特別會(huì)議上指出，“要共同完善數(shù)據(jù)治理規(guī)則”;2020年9月，我國外交部提出《全球數(shù)據(jù)安全倡議》，都將規(guī)則和制度完善作為化解全球數(shù)據(jù)安全風(fēng)險(xiǎn)、進(jìn)行有效數(shù)字治理的關(guān)鍵議題。

為此，筆者建議在構(gòu)建和完善我國數(shù)據(jù)治理相關(guān)法律的基礎(chǔ)上，呼吁通過多邊磋商機(jī)制（比如多邊數(shù)字貿(mào)易協(xié)定），加強(qiáng)溝通互信，化解和消除不同國家對(duì)規(guī)則理解的分歧，持續(xù)深化各國在全球數(shù)據(jù)安全保護(hù)方面的廣泛共識(shí)，加快形成全球范圍內(nèi)的以跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)為核心的相關(guān)共同規(guī)則，推動(dòng)國際數(shù)據(jù)秩序和競爭規(guī)則的確立，從而促進(jìn)全球數(shù)據(jù)資源的合作利用和開放共享，推動(dòng)我國數(shù)字經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。

（三）強(qiáng)化構(gòu)建數(shù)據(jù)信任支撐體系

數(shù)據(jù)安全沖突的重要原因之一是主體間并沒有可信的認(rèn)證機(jī)制，或者信任成本過高，從而導(dǎo)致主體間缺乏必要的信任關(guān)系。區(qū)塊鏈技術(shù)通過依靠對(duì)算法的信任或智能合約的方式，使每一個(gè)寫入?yún)^(qū)塊鏈網(wǎng)絡(luò)的數(shù)據(jù)都可以受到所有網(wǎng)絡(luò)成員的認(rèn)可和監(jiān)管，從而在節(jié)點(diǎn)之間建立數(shù)據(jù)共識(shí)，大幅降低信任成本，助力解決數(shù)據(jù)的確權(quán)、共享及存證的可信問題。

為此，筆者建議將區(qū)塊鏈核心技術(shù)自主創(chuàng)新作為重要突破口，通過穩(wěn)定、高效的分布式系統(tǒng)將數(shù)據(jù)上鏈，以區(qū)塊鏈技術(shù)為重要支撐，解決數(shù)據(jù)權(quán)屬、數(shù)據(jù)安全風(fēng)險(xiǎn)等一系列問題，同時(shí)利用數(shù)據(jù)令牌、數(shù)字加密等新技術(shù)，解決數(shù)據(jù)交易、數(shù)據(jù)可用不可見和數(shù)據(jù)追蹤等問題。