馮翼 徐霽 李金兆

以公眾訴求轉(zhuǎn)化為政府決策案例作為“小切口”，創(chuàng)新運(yùn)用“公眾參與—智庫研判—政府決策”的“三位一體”模式進(jìn)行疫情防控決策，實(shí)現(xiàn)應(yīng)急狀態(tài)下“公眾—智庫—政府”三方價(jià)值在決策過程中的有效傳導(dǎo)

新冠肺炎疫情發(fā)生以來，成都網(wǎng)絡(luò)理政平臺(tái)的“總前臺(tái)”——成都市政府門戶網(wǎng)站迅速響應(yīng)，與成都市新型冠狀病毒肺炎疫情防控指揮部建立協(xié)同工作模式，與成都市衛(wèi)生健康委員會(huì)建立疫情數(shù)據(jù)聯(lián)動(dòng)發(fā)布機(jī)制，與其他成都市級(jí)部門建立疫情相關(guān)信息聯(lián)動(dòng)發(fā)布機(jī)制，通過政府門戶網(wǎng)站實(shí)現(xiàn)一站式實(shí)時(shí)公開領(lǐng)導(dǎo)部署、指揮部通告、政策文件、疫情數(shù)據(jù)、防疫知識(shí)等權(quán)威信息，在滿足公眾知情權(quán)方面構(gòu)建了巨大的“引流優(yōu)勢(shì)”。

在重大突發(fā)公共事件的決策過程中引入公眾參與和智庫研判，對(duì)政府提高決策接受度和決策質(zhì)量具有重要意義。新冠肺炎疫情防控期間，成都以公眾訴求轉(zhuǎn)化為政府決策案例作為“小切口”，創(chuàng)新運(yùn)用“公眾參與—智庫研判—政府決策”的“三位一體”模式進(jìn)行疫情防控決策，提出在重大突發(fā)公共事件中，政府應(yīng)當(dāng)建立健全公眾訴求數(shù)據(jù)采集機(jī)制、智庫團(tuán)隊(duì)政策研判機(jī)制、智庫機(jī)構(gòu)政策建議直報(bào)機(jī)制，強(qiáng)化政府決策信息公開和傳播機(jī)制，實(shí)現(xiàn)應(yīng)急狀態(tài)下“公眾—智庫—政府”三方價(jià)值在決策過程中的有效傳導(dǎo)，從而切實(shí)提升重大突發(fā)公共事件中決策的公共性、科學(xué)性、權(quán)威性和高效性。

背景簡析

成都網(wǎng)絡(luò)理政平臺(tái)是集網(wǎng)絡(luò)信箱、12345市長公開電話、網(wǎng)絡(luò)理政App、微信、微博、短信功能于一體的政民互動(dòng)平臺(tái)。新冠肺炎疫情防控期間，公眾通過該平臺(tái)提出訴求的積極性在短時(shí)間內(nèi)爆發(fā)式增長。為準(zhǔn)確掌握新冠肺炎疫情防控期間的公眾訴求，及時(shí)發(fā)現(xiàn)潛在性、苗頭性、趨勢(shì)性問題，助力科學(xué)決策，成都市政府引入智庫團(tuán)隊(duì)，對(duì)網(wǎng)絡(luò)理政平臺(tái)的訴求數(shù)據(jù)進(jìn)行監(jiān)測分析，并由智庫團(tuán)隊(duì)每日編制形成典型訴求分析和政策建議報(bào)告報(bào)送至成都市新型冠狀病毒肺炎疫情防控指揮部作為決策參考。

研究者作為智庫團(tuán)隊(duì)主要成員全程參與了新冠肺炎疫情防控期間成都公眾訴求轉(zhuǎn)化為政府決策過程中的數(shù)據(jù)監(jiān)測、政策分析和政策評(píng)估等系列工作，對(duì)案例全過程進(jìn)行了參與式觀察，并獲取了相關(guān)資料作為研究支撐。因此，本研究基于該案例進(jìn)行探討，在綜合運(yùn)用一手和二手?jǐn)?shù)據(jù)分析成都探索成功經(jīng)驗(yàn)和存在問題的基礎(chǔ)上，嘗試提出完善重大突發(fā)公共事件中“公眾—智庫—政府”三位一體決策模式的建議。

經(jīng)驗(yàn)探析

信息公開+渠道暢通“雙管齊下”夯實(shí)公眾參與基礎(chǔ)。充分的知情權(quán)是保障公眾參與的關(guān)鍵性前提。對(duì)此，新冠肺炎疫情發(fā)生以來，成都網(wǎng)絡(luò)理政平臺(tái)的“總前臺(tái)”——成都市政府門戶網(wǎng)站迅速響應(yīng)，與成都市新型冠狀病毒肺炎疫情防控指揮部建立協(xié)同工作模式，與成都市衛(wèi)生健康委員會(huì)建立疫情數(shù)據(jù)聯(lián)動(dòng)發(fā)布機(jī)制，與其他成都市級(jí)部門建立疫情相關(guān)信息聯(lián)動(dòng)發(fā)布機(jī)制，通過政府門戶網(wǎng)站實(shí)現(xiàn)一站式實(shí)時(shí)公開領(lǐng)導(dǎo)部署、指揮部通告、政策文件、疫情數(shù)據(jù)、防疫知識(shí)等權(quán)威信息，在滿足公眾知情權(quán)方面構(gòu)建了巨大的“引流優(yōu)勢(shì)”?！俺啥及l(fā)布”“健康成都”等政務(wù)微信、微博號(hào)也在疫情期間及時(shí)向公眾通報(bào)最新情況、發(fā)布防控政策、宣傳科普知識(shí)，通過增強(qiáng)疫情信息發(fā)布的及時(shí)性和針對(duì)性，積極創(chuàng)新傳播形式，充分發(fā)揮了政務(wù)新媒體政務(wù)傳播“擴(kuò)音器”的關(guān)鍵作用。

在2020年2月疫情防控最為嚴(yán)峻之時(shí)，成都市政府門戶網(wǎng)站主站訪問量達(dá)154.58萬人/次，環(huán)比上漲57.73%，全站訪問量達(dá)444.41萬人/次;“成都發(fā)布”政務(wù)官微位列全國前十位，評(píng)論數(shù)達(dá)9.11萬條，點(diǎn)贊數(shù)達(dá)93.75萬，轉(zhuǎn)發(fā)數(shù)達(dá)3.78萬次，成為成都公眾了解疫情信息最具吸引力的重要官方平臺(tái)。

在充分保障公眾參與知情權(quán)的前提下，暢通公眾參與渠道，健全公眾參與機(jī)制，是激發(fā)公眾參與積極性的重要基礎(chǔ)。成都網(wǎng)絡(luò)理政平臺(tái)在新冠肺炎疫情發(fā)生之前已實(shí)現(xiàn)市級(jí)81條非緊急救助類政務(wù)服務(wù)熱線電話“12345”一號(hào)通，集書記信箱、2732個(gè)市縣鄉(xiāng)三級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)網(wǎng)絡(luò)信箱、12345市長公開電話、服務(wù)企業(yè)信箱于一體，在成都全市范圍內(nèi)營造了“件件有回音、事事有著落”的濃厚氛圍，成為成都政民互動(dòng)的核心品牌。新冠肺炎疫情防控期間，平臺(tái)又成為公眾提出訴求的主要渠道。2020年1月29日至4月30日期間，平臺(tái)共收到公眾訴求129萬余條，訴求量較往年同期明顯增多。

以公眾訴求為依托發(fā)揮智庫團(tuán)隊(duì)第三方研判價(jià)值。新冠肺炎疫情防控期間，成都創(chuàng)新實(shí)施“雙線并行”模式，在保留網(wǎng)絡(luò)理政平臺(tái)“一對(duì)一”訴求解決通道的同時(shí)，設(shè)立“公眾參與—智庫研判—政府決策”通道，引入第三方智庫團(tuán)隊(duì)對(duì)訴求數(shù)據(jù)進(jìn)行監(jiān)測分析，并由智庫團(tuán)隊(duì)基于對(duì)訴求數(shù)據(jù)客觀、理性的分析提出決策建議（如圖1、圖2所示）。成都在應(yīng)急狀態(tài)下引入的智庫團(tuán)隊(duì)由公共政策、經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)、傳播學(xué)、大數(shù)據(jù)分析等多樣化專業(yè)背景的人才構(gòu)成，擁有政策研究、輿情監(jiān)測研判等領(lǐng)域的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，具有足夠的專業(yè)知識(shí)儲(chǔ)備、研究工具和成熟的方法論迅速投入政府決策的智力支持角色。2020年1月29日至4月30日期間，該智庫團(tuán)隊(duì)基于網(wǎng)絡(luò)理政平臺(tái)訴求數(shù)據(jù)的監(jiān)測分析，共形成專項(xiàng)報(bào)告44期、提出125條政策建議，日平均供給的政策建議達(dá)1.34條。截至2020年4月30日，智庫團(tuán)隊(duì)提出的決策建議中共有47條被直接采納和部分轉(zhuǎn)化為疫情防控決策，決策建議采納率達(dá)37.6%。引入智庫團(tuán)隊(duì)基于公眾訴求進(jìn)行數(shù)據(jù)監(jiān)測和政策研判這一舉措的實(shí)施，使得成都在疫情防控的應(yīng)急狀態(tài)下既保留了常規(guī)的職能部門訴求“一對(duì)一”解決路徑，又充分發(fā)揮了智庫團(tuán)隊(duì)對(duì)公共需求、政策問題進(jìn)行科學(xué)理性分析的價(jià)值作用，為政府決策提供了眾多管用、好用的建議。

問題反思

公眾訴求數(shù)據(jù)匯集不足，影響智庫研判和政府決策質(zhì)量。公眾訴求數(shù)據(jù)的分析和應(yīng)用是新冠肺炎疫情防控期間成都公眾訴求轉(zhuǎn)化為政府決策的基礎(chǔ)支撐，公眾訴求數(shù)據(jù)的統(tǒng)一歸集有利于智庫團(tuán)隊(duì)更加全面、系統(tǒng)的對(duì)公共需求和共性問題進(jìn)行挖掘和提煉。但是，成都在此次新冠肺炎疫情防控期間仍然存在政府內(nèi)部訴求數(shù)據(jù)未集中匯集、泛互聯(lián)網(wǎng)訴求數(shù)據(jù)未廣泛采集的情況。例如，新冠肺炎疫情防控期間，除成都網(wǎng)絡(luò)理政平臺(tái)集中收集公眾訴求外，成都市級(jí)部門還開通了多條訴求收集渠道，但不同途徑收集的公眾訴求并未統(tǒng)一歸集至網(wǎng)絡(luò)理政平臺(tái)或提供給智庫團(tuán)隊(duì)用于監(jiān)測分析，使得公眾訴求數(shù)據(jù)的完整性有所欠缺，對(duì)智庫團(tuán)隊(duì)研判和政府決策造成一定影響。

政府決策信息公開效果不佳，引發(fā)網(wǎng)絡(luò)輿情風(fēng)險(xiǎn)。政府信息公開既是公眾參與的前提保障，也是應(yīng)急狀態(tài)下向上向善引導(dǎo)社會(huì)情緒、凝聚社會(huì)共識(shí)，使事件應(yīng)對(duì)和處置得到公眾理解、贏得廣泛支持的關(guān)鍵一環(huán)。新冠肺炎疫情防控期間，成都雖然通過積極吸收公眾訴求、“借智”智庫團(tuán)隊(duì)有效提升了決策本身的公共性和科學(xué)性，但是在決策公開環(huán)節(jié)仍然存在公開力度不足、傳播效果不佳的情況，引發(fā)了一些網(wǎng)絡(luò)輿論。成都嚴(yán)防境外疫情輸入決策的公開即是一個(gè)典型例證。2020年2月24日，網(wǎng)絡(luò)理政平臺(tái)收到公眾訴求反映境外來（返）蓉人員存在疫情防控隱患，智庫團(tuán)隊(duì)對(duì)此迅速反應(yīng)并于當(dāng)日將“加強(qiáng)境外疫情高發(fā)地來（返）蓉人員防控”相關(guān)政策建議上報(bào)，成都市新冠肺炎疫情防控指揮部隨即出臺(tái)相關(guān)決策部署。但是，由于成都市政府對(duì)“加強(qiáng)境外疫情高發(fā)地來（返）蓉人員防控”決策的公開和傳播力度有所不足，導(dǎo)致其后發(fā)生的韓亞航空OZ323航班事件仍然引發(fā)了公眾質(zhì)疑成都是否部署境外來（返）蓉人員防控措施的網(wǎng)絡(luò)輿情，削弱了決策影響力和政府公信力。

完善思考

根據(jù)對(duì)新冠肺炎疫情防控期間成都公眾訴求轉(zhuǎn)化為政府決策案例的分析可以發(fā)現(xiàn)，重大突發(fā)公共事件中公眾、智庫和政府在決策過程中均發(fā)揮著極為重要的作用，應(yīng)當(dāng)建立健全能夠充分、高效發(fā)揮“公眾參與—智庫研判—政府決策”三位一體決策模式的系列機(jī)制，為提升重大突發(fā)公共事件中決策的公共性、科學(xué)性、權(quán)威性和高效性提供制度保障。

一是建立健全公眾訴求數(shù)據(jù)采集機(jī)制，確保公眾訴求在重大突發(fā)公共事件中得以全面歸集和深度應(yīng)用。在重大突發(fā)公共事件中，公眾通過政府官方或其他途徑提出訴求是參與決策的主要途徑之一。因此，政府應(yīng)當(dāng)建立健全重大突發(fā)公共事件中的公眾訴求數(shù)據(jù)采集機(jī)制，配備必要的訴求數(shù)據(jù)采集工具、訴求數(shù)據(jù)采集人員，制定應(yīng)急狀態(tài)下的訴求數(shù)據(jù)統(tǒng)一采集和應(yīng)用規(guī)范，實(shí)現(xiàn)政府內(nèi)部訴求數(shù)據(jù)全面匯集、泛互聯(lián)網(wǎng)訴求數(shù)據(jù)廣泛采集以及政府內(nèi)外部訴求數(shù)據(jù)整體統(tǒng)籌，第一時(shí)間為智庫團(tuán)隊(duì)研判和政府決策提供充足的公眾訴求數(shù)據(jù)資源支撐。

二是建立健全智庫團(tuán)隊(duì)政策研判機(jī)制，實(shí)現(xiàn)重大突發(fā)公共事件決策過程的“理性增量”。重大突發(fā)公共事件的應(yīng)對(duì)并不能依靠政府的一己之力，往往需要“借智”擁有復(fù)合型人才隊(duì)伍、掌握成熟工具和方法論的專業(yè)化團(tuán)隊(duì)，智庫正是具備上述特征的決策服務(wù)機(jī)構(gòu)，能夠?yàn)檎疀Q策提供綜合性的團(tuán)隊(duì)支持。因此，政府應(yīng)當(dāng)建立健全重大突發(fā)公共事件中的智庫團(tuán)隊(duì)政策研判機(jī)制，基于事件性質(zhì)，迅速從智庫中篩選、引入專業(yè)團(tuán)隊(duì)，授權(quán)智庫團(tuán)隊(duì)對(duì)公眾訴求數(shù)據(jù)資源開展監(jiān)測分析工作，由智庫團(tuán)隊(duì)基于科學(xué)理性的分析提出政府在事件中可能面臨的潛在性、苗頭性和趨勢(shì)性問題，并為政府決策層提供科學(xué)、客觀、及時(shí)的政策建議。

三是建立健全智庫機(jī)構(gòu)政策建議直報(bào)機(jī)制，保障智庫團(tuán)隊(duì)研判成果快速準(zhǔn)確到達(dá)決策層。重大突發(fā)公共事件最顯著的特征是突發(fā)性和緊急性。應(yīng)急狀態(tài)下，政府所面臨的環(huán)境達(dá)到一個(gè)臨界值和既定的閾值，急需在高度壓力下進(jìn)行快速?zèng)Q策。基于此，重大突發(fā)公共事件中智庫團(tuán)隊(duì)政策研判成果的傳導(dǎo)也應(yīng)當(dāng)遵循高效性原則。因此，政府應(yīng)當(dāng)建立健全重大突發(fā)公共事件中的智庫機(jī)構(gòu)政策建議直報(bào)機(jī)制，賦予智庫機(jī)構(gòu)將其團(tuán)隊(duì)的研判成果直接報(bào)送至應(yīng)急指揮部等重大突發(fā)公共事件決策層的權(quán)力和專門渠道，避免研判成果在報(bào)送過程中出現(xiàn)因?qū)訉影殃P(guān)導(dǎo)致信息遞減現(xiàn)象，避免最佳決策時(shí)機(jī)的流失。

四是強(qiáng)化政府決策信息公開和傳播機(jī)制，保障政府權(quán)威決策信息家喻戶曉的到達(dá)性。重大突發(fā)公共事件中，決策過程仍然是包含“輸入—決策—輸出”的完整過程，政府應(yīng)當(dāng)注重政策的“輸出”階段，確保政府決策信息公開的全面性、及時(shí)性、有效性，否則極易引發(fā)輿情災(zāi)害。因此，政府應(yīng)對(duì)強(qiáng)化重大突發(fā)公共事件中的政府決策信息公開和傳播機(jī)制，以政府門戶網(wǎng)站這一權(quán)威官方平臺(tái)作為政府決策信息公開的“第一平臺(tái)”“總門戶”，聯(lián)動(dòng)政務(wù)新媒體，及時(shí)開設(shè)重大突發(fā)公共事件專題，實(shí)現(xiàn)政府信息全網(wǎng)發(fā)布、實(shí)時(shí)同源、動(dòng)態(tài)更新，確保公眾的公共信息知情權(quán)，增強(qiáng)政府回應(yīng)的權(quán)威性、準(zhǔn)確性和一致性。針對(duì)重大突發(fā)公共事件中的熱點(diǎn)訴求，政府對(duì)相應(yīng)出臺(tái)的政策應(yīng)當(dāng)采用政策措施、解讀、實(shí)施細(xì)則同步公開的“三同步”回應(yīng)模式，盡可能縮小甚至去除應(yīng)對(duì)措施及其配套的解讀、實(shí)施細(xì)則之間的公開時(shí)間差，最大程度細(xì)化解讀和實(shí)施細(xì)則的內(nèi)容，并同步發(fā)布簡明易懂、易于分享傳播的政策辦理指南、圖解、常見問題解答等材料，增強(qiáng)政府決策信息的傳播力度。

在重大突發(fā)公共事件應(yīng)急處置時(shí)期，多維信息才能接近真實(shí)，綜合研判才能接近科學(xué)，科學(xué)決策才能妥善應(yīng)對(duì)，權(quán)威回應(yīng)才能凝聚共識(shí)。本次基于新冠肺炎疫情防控期間成都公眾訴求轉(zhuǎn)化為政府決策的案例，探索提出了重大突發(fā)公共事件中“公眾參與—智庫研判—政府決策”的路徑思考，為重大突發(fā)公共事件中的政府決策機(jī)制設(shè)計(jì)提供了一種新的思路。在“公眾—智庫—政府”“三位一體”決策機(jī)制不斷健全、智庫“思想市場”日漸活躍的情況下，“公眾參與—智庫研判—政府決策”模式同樣也可于常態(tài)化情境下的政府決策過程中進(jìn)行探索和應(yīng)用，以提升決策的效率和質(zhì)量，增強(qiáng)決策中的公共價(jià)值取向。

（作者單位：成都市經(jīng)濟(jì)發(fā)展研究院。本文系2020年度成都市哲學(xué)社會(huì)科學(xué)“新冠肺炎疫情防控”專項(xiàng)課題項(xiàng)目成果，項(xiàng)目編號(hào)2020ZXCZ15。）