徐玉蘭

(廣東省立中山圖書館，廣東廣州 510110)

自2013年11月黨的十八屆三中全會正式拉開國內(nèi)公共圖書館法人治理結構改革的序幕以來，至今已經(jīng)第九個年頭。在公共圖書館理事會制度框架內(nèi)，除作為決策層的理事會、作為執(zhí)行層的管理班子外，還有一個重要的組成部分——監(jiān)事。監(jiān)事是一個成熟的理事會制度內(nèi)不可或缺的部分。但就目前國內(nèi)已成立理事會的公共圖書館來看，監(jiān)事還不是理事會制度的必然選項，相當一部分圖書館理事會并沒有設置監(jiān)事會或獨立監(jiān)事。如果說，理事會制度在圖書館領域已有較為成熟的理論研究和實踐經(jīng)驗，那監(jiān)事制度的研究和實踐在圖書館領域才剛剛起步。本文通過對廣東公共圖書館理事會監(jiān)事的職權、職責、產(chǎn)生方式等進行梳理，探討監(jiān)事的設置在公共圖書館法人治理結構改革中起到的作用，分析監(jiān)事制度的不足和發(fā)展路徑等。

1 公共圖書館理事會監(jiān)事制度法理依據(jù)和現(xiàn)有研究成果

1.1 法理依據(jù)

2013年11月，黨的十八屆三中全會正式通過《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)，提出要“明確不同文化事業(yè)單位功能定位，建立法人治理結構，完善績效考核機制。推動公共圖書館、博物館、文化館、科技館等組建理事會，吸納有關方面代表、專業(yè)人士、各界群眾參與管理”。[1]正式拉開了國內(nèi)公共圖書館理事會制度改革的序幕。同年，國務院辦公廳《關于建立和完善事業(yè)單位法人治理結構的意見》中寫到：“面向社會提供公益服務的事業(yè)單位要探索建立和完善法人治理結構……也可探索單獨設立監(jiān)事會，負責監(jiān)督事業(yè)單位財務和理事、管理層人員履行職責的情況?！盵2]這是監(jiān)事制度在事業(yè)單位法人治理結構改革領域中首次被正式文件提及，這句話同時也是對監(jiān)事職能的規(guī)范。2017年9月，中宣部等7部委聯(lián)合印發(fā)的《關于深入推進公共文化機構法人治理結構改革的實施方案》中進一步明確：“具備條件的公共文化機構可單獨設立監(jiān)事會作為監(jiān)督機構，也可以在理事會中明確若干名承擔監(jiān)督職能的兼職監(jiān)事?！盵3]這里進一步明確了監(jiān)事設置的組織形式。

在地方政府層面，以廣東為例，廣東省編辦在《印發(fā)關于推進我省事業(yè)單位法人治理結構試點工作指導意見的通知》(粵機編〔2011〕16號)中寫到：“根據(jù)單位特點和工作需要，理事會可以下設咨詢委員會或戰(zhàn)略、審計、財務、薪酬與考核等專門委員會，負責為理事會決策提供咨詢建議。服務事項涉及公眾普遍需求，承載較多公共利益以及可以依法開展相關經(jīng)營活動的事業(yè)單位，可設置1-2名監(jiān)事，負責對本單位的財務以及理事、管理層人員履行職責的情況進行監(jiān)督。規(guī)模特別大的事業(yè)單位，根據(jù)需要可以單獨設立監(jiān)事會?！盵4]

可以說，從國家層面到省級層面，都為公共圖書館實施法人治理結構改革后，在理事會的框架下設置監(jiān)事會或獨立監(jiān)事，提供了政策依據(jù)，并對監(jiān)事的職責定位、職能、人數(shù)進行了大致規(guī)范。

1.2 現(xiàn)有研究成果

隨著法人治理結構改革近年在公共圖書館領域的推進，相關的研究一直較為熱門。在知網(wǎng)上以“公共圖書館 理事會”為主題搜索，2020年為18篇，2019年為39篇，2018年為43篇，2017年為64篇，2016年為94篇?？梢钥吹?，雖然理事會制度的研究近年逐步減少，但仍維持一定量。但筆者再以“公共圖書館 監(jiān)事”為主題搜索，近5年相關的文獻僅共4篇，且均僅是文中略有提及監(jiān)事制度，米傳振[5]提出章程應對監(jiān)事具有約束作用，蘇妍[6]提出應建立監(jiān)事會議事規(guī)則，賈冰[7]介紹了天津圖書館理事會監(jiān)事的設置，徐玉蘭等[8]統(tǒng)計了廣東省內(nèi)公共圖書館監(jiān)事設置概況，并沒有找到專門對監(jiān)事實踐和理論研究的論文。

2 廣東省公共圖書館理事會監(jiān)事實踐情況

為了解廣東省各級公共圖書館法人治理結構改革進展情況，2019年，廣東省立中山圖書館組成了調(diào)研組，通過問卷、訪談等調(diào)查方式，對全省141家縣級以上公共圖書館法人治理結構改革情況進行了調(diào)研，并形成了調(diào)研報告[9]。

在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，近年來，監(jiān)事在理事會的作用日益得到重視，廣東省已組建的公共圖書館理事會中有9個設立了監(jiān)事會，6個設立了獨立監(jiān)事，大部分是2016年以后組建或者重新組建的理事會。如2016年廣州圖書館組建第二屆理事會時增設了一名監(jiān)事，2018年組建的佛山市圖書館理事會成立了由佛山市文廣新局、佛山市財政局、佛山市機構編制委員會辦公室指派人員擔任成員的監(jiān)事會，2019年組建的湛江市圖書館、梅州市劍英圖書館、深圳市坪山區(qū)圖書館理事會均設立了獨立監(jiān)事。

筆者再通過網(wǎng)站等公開途徑查詢上述已設立監(jiān)事會(獨立監(jiān)事)的圖書館章程，發(fā)現(xiàn)只有廣東省立中山圖書館[10]、廣州圖書館[11]、佛山圖書館[12]和深圳鹽田區(qū)圖書館[13]在網(wǎng)上可查閱章程全文且章程中有關于監(jiān)事的內(nèi)容。筆者以此四家圖書館為研究對象，根據(jù)他們各自章程記載的關于監(jiān)事設置的內(nèi)容，整理如下：

廣東省立中山圖書館廣州圖書館佛山圖書館深圳鹽田區(qū)圖書館章程記載篇幅獨立章節(jié),合共1章7條獨立章節(jié),合共1章2條獨立章節(jié),合共1章4條獨立章節(jié),合共1章4條產(chǎn)生方式由圖書館提名,理事會審議產(chǎn)生由理事會選舉產(chǎn)生由本館舉辦單位、佛山市編辦、佛山市財政局指派的人員擔任由舉辦單位提名,理事會聘任人數(shù)1名1名3名1名任期與理事會相同,可以連選連任與理事會每屆任期相同與理事會每屆任期相同與理事會相同,可以連選連任任職資格擁有我國國籍、熱愛圖書館事業(yè)、有一定的社會聲望、無犯罪記錄等四項不得由理事、管理層成員兼任,其他未提及不得由理事兼任,其他未提及具備履職的知識和能力,具有較高的社會知名度,熟悉并遵守有關法律法規(guī)和國家政策職責監(jiān)督理事會、管理層履職情況,檢查圖書館財務狀況,對理事會決議提出質詢等六項對理事會的財務狀況以及日常運作情況進行監(jiān)督對理事會的運作進行監(jiān)督并提出建議監(jiān)督理事行為,檢查館業(yè)務、財務狀況,召開臨時理事會等七項義務不得擅自公布涉密信息、謀取不正當利益、違反章程規(guī)定等四項未提及列席理事會會議遵守章程與理事會決議,按時參加理事會會議,不得公開涉密信息等六項

2.1 監(jiān)事的組成和產(chǎn)生方式

以上四家圖書館除佛山圖書館為監(jiān)事會外，其他3家均為獨立監(jiān)事。而監(jiān)事產(chǎn)生方式各不相同，大致分為兩類：一類為自下而上產(chǎn)生，分別是省館和廣州館，省館明確為由圖書館提名，理事會審議產(chǎn)生，廣州館則只明確由理事會選舉產(chǎn)生，具體提名權未作限定。一類為自上而下產(chǎn)生，分別是佛山館和深圳鹽田館，但他們又有不同，佛山館明確了產(chǎn)生來源全部為政府部門人員，分別由佛山市文旅局、編辦和財政局派員擔任，而深圳鹽田館僅規(guī)定由舉辦單位提名，具體來源不作限定。

2.2 任期與任職資格

四家圖書館的監(jiān)事任期均與理事會一致。在任職資格上，四家圖書館對監(jiān)事的任職資格均沒有明確的專業(yè)性要求。省館和鹽田館強調(diào)了監(jiān)事應遵守法律法規(guī)且具有一定的社會聲望。佛山館雖然沒有明確監(jiān)事的任職資格，但因來源已明確是由三家政府部門派員擔任，即任職要求為三家市局的公務人員。雖然國家七部委《實施方案》中明確“具備條件的公共文化機構可單獨設立監(jiān)事會作為監(jiān)督機構，也可以在理事會中明確若干名承擔監(jiān)督職能的兼職監(jiān)事。”但這四家圖書館均采取了另行設置的方式，且廣州館和佛山館更明確了不得由理事兼任，顯然是為了更強調(diào)監(jiān)事與理事會各自的獨立性。

2.3 職權與義務

在監(jiān)事職責方面，國辦發(fā)〔2011〕37號文[14]中提到監(jiān)事的職責是“負責監(jiān)督事業(yè)單位財務和理事、管理層人員履行職責的情況”，這里包含了三個方面的內(nèi)容，一是對單位財務狀況的監(jiān)督，二是對理事履行職責情況的監(jiān)督，三是對圖書館管理層履行職責情況的監(jiān)督。四家圖書館作出了各自的探索。其中廣州館和佛山館的職責較窄，僅包括對理事會的運行情況監(jiān)督。省館和鹽田館則是在國辦發(fā)〔2011〕37號文的基礎上對監(jiān)事職責進行了進一步拓寬：省館還包括了監(jiān)事可對理事會決議提出質詢、要求召開臨時理事會等兩項；而鹽田館的監(jiān)事職責，也增加了包括召開臨時理事會、對圖書館各部門工作情況的監(jiān)督和對圖書館發(fā)生的問題進行質疑等3項。

在監(jiān)事應遵守的義務方面，省館和鹽田館較為詳細地規(guī)范了監(jiān)事應遵循的義務。如果我們把監(jiān)事的義務分別與該館章程表述的理事義務相對照的話，可以發(fā)現(xiàn)區(qū)別于理事義務的是，在監(jiān)事義務中特別強調(diào)了“不得擅自公開本館涉密信息”。作為監(jiān)事，可能在履職的過程中接觸到一些負面的信息，強調(diào)保密義務對維持圖書館形象有重要作用。

3 當前監(jiān)事制度存在的不足

3.1 定位不清

在國企領域，監(jiān)事有明確的“外部監(jiān)事”和“內(nèi)部監(jiān)事”之分，外部監(jiān)事由主管部門或集團總部設置并對其負責，內(nèi)部監(jiān)事由企業(yè)的股東代表和職工代表組成，對股東大會負責。但當前的公共圖書館領域，監(jiān)事的定位是“外部”還是“內(nèi)部”，政策上并沒有清晰的界定。監(jiān)事是對理事會負責，還是對舉辦單位負責也欠缺統(tǒng)一的規(guī)范。

3.2 職責不明

本文前面談到，國務院辦公廳《關于建立和完善事業(yè)單位法人治理結構的意見》中寫到：“監(jiān)事會……負責監(jiān)督事業(yè)單位財務和理事、管理層人員履行職責的情況?！边@是從國家層面對事業(yè)單位法人治理結構改革中監(jiān)事職能的總體概況。從這句話來看，監(jiān)事的職能主要在于財務規(guī)范性和理事、管理層人員履職情況的監(jiān)督，那是否不包括對理事會決策本身合規(guī)性和合理性的監(jiān)督？從四家圖書館的章程來看，監(jiān)事的職責范圍在不同圖書館存在較大差別。其中省館的監(jiān)事職權范圍最廣，除包括國辦文件規(guī)定的內(nèi)容外，還包括對理事會決議提出質詢等。即既包括對決策執(zhí)行的監(jiān)督，也包括對決策本身合規(guī)性和合理性的監(jiān)督。而廣圖和佛圖的描述則較為籠統(tǒng)，僅為對理事會運作情況的監(jiān)督。

3.3 履職手段單一

目前監(jiān)事開展工作，主要還是停留在列席會議、檢查財務憑證、現(xiàn)場調(diào)研等傳統(tǒng)方式，對于創(chuàng)新實施監(jiān)督檢查方法、營造良好的監(jiān)督檢查外部環(huán)境和工作條件的探索實踐都還不夠。且大部分圖書館均為獨立監(jiān)事，人手薄弱，又都是兼職身份，是否能有效履職存在疑問。

4 對完善監(jiān)事制度的思考

4.1 進一步明確舉辦單位、理事會、監(jiān)事、管理層之間的關系

監(jiān)事一職與理事會制度一樣，最早來源于企業(yè)領域[15]。因此，觀察企業(yè)監(jiān)事定位的設置對圖書館行業(yè)有重要的借鑒意義。在企業(yè)領域，監(jiān)事會和董事會都對股東大會負責，直屬于股東大會，一個進行決策一個進行監(jiān)督，這極大地體現(xiàn)了現(xiàn)代企業(yè)模式下的分權的思想，更加符合現(xiàn)代企業(yè)科學發(fā)展的思想。而公共文化事業(yè)單位實行理事會制度改革的其中一個很重要的目的，也是實現(xiàn)政事分開、管辦分離。如果我們將公共圖書館法人治理結構與企業(yè)架構類比，舉辦單位可對應股東大會，理事會可對應董事會。從這個角度出發(fā)，參照企業(yè)模式，更符合現(xiàn)代法人治理結構的分工應該是：理事會和監(jiān)事會(獨立監(jiān)事)分別由舉辦單位任命、向舉辦單位負責，理事會負責決策，圖書館管理層負責執(zhí)行，監(jiān)事負責監(jiān)督。這種監(jiān)督更傾向為外派型監(jiān)督，即監(jiān)事代表舉辦單位對理事會和管理層實行監(jiān)督。

與內(nèi)部監(jiān)事相比，筆者認為外部監(jiān)事有以下幾個優(yōu)勢：一是責任主體更明確。目前國內(nèi)公共圖書館理事會都屬于一年開一到兩次會議的模式，監(jiān)事發(fā)現(xiàn)問題后，直接反饋到主管部門將更為及時和便捷；二是覆蓋更全面。外部監(jiān)事可將理事會本身納入監(jiān)督范圍，避免了無人監(jiān)督理事會的現(xiàn)象；三是身份更獨立。由于大部分理事會的理事長或副理事長本身就由圖書館館長兼任，如監(jiān)事對理事會負責，客觀上對監(jiān)督管理層存在一定的角色沖突。

4.2 完善監(jiān)事輔助履職手段

從上述四家圖書館的章程來看，對監(jiān)事并無專業(yè)背景上的要求。而從監(jiān)事職能來看，無論是國辦發(fā)〔2011〕37號還是這四家圖書館的章程規(guī)定，監(jiān)事的一個很重要的職能，就是對理事會或圖書館財務狀況的監(jiān)督。這實際上對監(jiān)事的財務專業(yè)水平有很高的要求。那么在對監(jiān)事無財務專業(yè)背景的前提下，如何保證監(jiān)事職能的有效履行呢？就個案來看，佛山圖書館的監(jiān)事中一人明確由市財政局派員擔任，而省館則是選擇了由一名注冊會計師來擔任，他們通過不同方式保證了監(jiān)事對國家財政政策的熟悉程度。筆者認為，也可以考慮監(jiān)事制度與理事會的專業(yè)委員會制度相結合，即成立一個向監(jiān)事負責的財務專業(yè)委員會，為監(jiān)事履職提供輔助，確保在監(jiān)事沒有財務專業(yè)背景的情況下依然能夠有效履職。

4.3 完善監(jiān)事履職配套制度

4.3.1 建立監(jiān)事向舉辦單位的定期匯報機制。規(guī)定監(jiān)事定期向舉辦單位進行述職，一方面能有效督促監(jiān)事積極履職，另一方面述職情況也為對監(jiān)事下一步的續(xù)聘、考核和獎懲提供依據(jù)。

4.3.2 監(jiān)事制度應與現(xiàn)行的理事會各項配套制度相銜接。把監(jiān)事監(jiān)督內(nèi)容融入到理事會的年度報告制度、信息公開制度中，監(jiān)督結果通過年度報告、信息公開等途徑向各方公開，增加監(jiān)督的透明度。

4.3.3 完善監(jiān)事獎勵制度。與理事一樣，監(jiān)事屬于不受薪的公益性職務。要維持監(jiān)事的履職熱情，既要加強監(jiān)事與圖書館之間的情感聯(lián)系，也應由舉辦單位積極探索適用于監(jiān)事的榮譽授予制度，實現(xiàn)對監(jiān)事的精神獎勵。

4.3.4 健全與現(xiàn)行監(jiān)督制度之間的關系。對圖書館來說，目前的監(jiān)督已有紀委、職代會、監(jiān)察、專項檢查和外部審計等，監(jiān)督頻度已經(jīng)較高。建立監(jiān)事制度后，應形成不同監(jiān)督制度的協(xié)同機制，加強信息交流和技術交流機制，實現(xiàn)成果共享，既要避免各自為戰(zhàn)，也要防止職能交叉重疊。