[摘要] 規(guī)劃建設(shè)沿邊經(jīng)濟(jì)帶是鞏固邊疆的戰(zhàn)略舉措，有利于保障國土安全和邊疆社會穩(wěn)定，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，增進(jìn)民族團(tuán)結(jié)，改善與鄰國邊疆局面的關(guān)系。目前，自然地理條件普遍較差，人口分布稀少，經(jīng)濟(jì)發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，城市發(fā)育不足，營商環(huán)境不佳是我國沿邊經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展的主要制約因素。規(guī)劃建設(shè)沿邊經(jīng)濟(jì)帶，應(yīng)以地級行政區(qū)為基礎(chǔ)單元，聚焦于培育新的經(jīng)濟(jì)增長極、完善區(qū)域性中心城市功能和改善營商環(huán)境，需要國家和地方政府的大力支持，推進(jìn)體制機(jī)制創(chuàng)新，加強(qiáng)國內(nèi)區(qū)域和國際區(qū)域次區(qū)域合作。

[關(guān)鍵詞] 沿邊地區(qū) ? 經(jīng)濟(jì)帶 ? 地級行政區(qū)

[中圖分類號] F127 ? [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A ? ?[文章編號] 1004-6623（2021）04-0040-06

[基金項目] 中國宏觀經(jīng)濟(jì)研究院經(jīng)濟(jì)體制與管理研究所2021年度改革專題：構(gòu)建新發(fā)展格局背景下我國行政區(qū)劃優(yōu)化調(diào)整研究;中國宏觀經(jīng)濟(jì)研究院經(jīng)濟(jì)體制與管理研究所2021年度青年項目：構(gòu)建新發(fā)展格局背景下推動行政區(qū)經(jīng)濟(jì)向經(jīng)濟(jì)區(qū)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變研究。

[作者簡介] 馬燕坤，中國宏觀經(jīng)濟(jì)研究院經(jīng)濟(jì)體制與管理研究所副研究員，博士，研究方向：區(qū)域經(jīng)濟(jì)和經(jīng)濟(jì)體制。

我國陸地邊境線2.28萬公里，與14個國家相鄰，周邊地區(qū)形勢錯綜復(fù)雜、各種風(fēng)險叢生。然而，我國沿邊地區(qū)自然地理條件較差，經(jīng)濟(jì)發(fā)展嚴(yán)重滯后，與其重要的戰(zhàn)略地位極不匹配。規(guī)劃建設(shè)沿邊經(jīng)濟(jì)帶是鞏固邊疆的戰(zhàn)略舉措，有利于保障國土安全和邊疆社會穩(wěn)定，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，增進(jìn)民族團(tuán)結(jié)，改善與鄰國邊疆局面的關(guān)系。規(guī)劃建設(shè)沿邊經(jīng)濟(jì)帶，應(yīng)以地級行政區(qū)為基礎(chǔ)單元，聚焦于培育新的經(jīng)濟(jì)增長極、完善區(qū)域性中心城市功能和改善營商環(huán)境。應(yīng)把規(guī)劃建設(shè)沿邊經(jīng)濟(jì)帶上升為國家戰(zhàn)略，加大國家和地方政府對沿邊地區(qū)發(fā)展的支持力度，創(chuàng)新體制機(jī)制，加強(qiáng)國內(nèi)區(qū)域和國際區(qū)域次區(qū)域合作。

一、規(guī)劃建設(shè)沿邊經(jīng)濟(jì)帶的戰(zhàn)略意義

規(guī)劃建設(shè)沿邊經(jīng)濟(jì)帶是鞏固邊疆的戰(zhàn)略舉措，具有十分重大的現(xiàn)實意義。

1. 有利于保障國土安全和邊疆社會穩(wěn)定

我國幅員遼闊，擁有960萬平方公里的陸地疆土，2.28萬公里長的陸地邊境線，陸地鄰國多達(dá)14個。東與朝鮮接壤，北與俄羅斯和蒙古接壤，西與中亞國家哈薩克斯坦、吉爾吉斯斯坦和塔吉克斯坦接壤，南與阿富汗、巴基斯坦、印度、不丹、尼泊爾、緬甸、老撾和越南接壤。我國所處的周邊環(huán)境錯綜復(fù)雜，一些陸地領(lǐng)土爭端依然存在，決定了我國與鄰國之間發(fā)生摩擦的概率要更大一些（陳丞，2014）。地區(qū)恐怖主義、分裂主義、極端主義活動猖獗，對我國領(lǐng)土安全和社會穩(wěn)定帶來諸多挑戰(zhàn)和不利影響。從守邊固邊的長遠(yuǎn)計，必須加快沿邊地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。規(guī)劃建設(shè)沿邊經(jīng)濟(jì)帶，有利于消除地區(qū)恐怖主義、分裂主義、極端主義滋生和反華勢力滲透的溫床，鞏固邊防，保障國土安全和邊疆社會穩(wěn)定。

2. 有利于促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展

區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略作為新時代國家重大戰(zhàn)略之一，是貫徹新發(fā)展理念、建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系的重要組成部分。黨的十八大以來，我國推出了一系列重大區(qū)域戰(zhàn)略，經(jīng)濟(jì)空間布局不斷優(yōu)化。黨的十九大明確指出，進(jìn)入新時代，我國社會的主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)槿嗣袢找嬖鲩L的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。區(qū)域發(fā)展不平衡不充分是現(xiàn)階段我國社會主要矛盾的主要方面，而沿邊地區(qū)則是區(qū)域發(fā)展不平衡不充分問題的最突出環(huán)節(jié)，但其戰(zhàn)略地位又非常重要。從發(fā)展條件和發(fā)展基礎(chǔ)來看，沿邊地區(qū)不但與東部地區(qū)不可同日而語，與中部地區(qū)甚至西部中心地區(qū)也不能相提并論。因此，沿邊地區(qū)發(fā)展是實施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的最薄弱地區(qū)，也是關(guān)鍵地區(qū)，必須通過國家的力量推動沿邊地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會加快發(fā)展。規(guī)劃建設(shè)沿邊經(jīng)濟(jì)帶，推動沿邊地區(qū)加快發(fā)展步伐，盡快縮小沿邊地區(qū)與東中部地區(qū)之間的發(fā)展差距，實現(xiàn)沿邊地區(qū)與其他地區(qū)一道邁進(jìn)社會主義現(xiàn)代化，從而助力全國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展局面加快形成。

3. 有利于增進(jìn)民族團(tuán)結(jié)

我國是一個歷史悠久統(tǒng)一的多民族國家，漢族之外少數(shù)民族有55個之多，其中有30多個少數(shù)民族分布在沿邊地區(qū)與周邊國家同一民族毗鄰而居（趙艷春，2018）。我國共有5個自治區(qū)，其中4個屬于沿邊省份，分別是內(nèi)蒙古自治區(qū)、新疆維吾爾自治區(qū)、西藏自治區(qū)和廣西壯族自治區(qū)。遼寧、吉林、黑龍江、甘肅、云南等沿邊省份，也是少數(shù)民族人口較多的省份。如遼寧省除漢族外，還有滿族、蒙古族、回族、朝鮮族、錫伯族等51個少數(shù)民族，少數(shù)民族人口占全省總?cè)丝诘?5%以上，抵邊少數(shù)民族地區(qū)有寬甸滿族自治縣等;吉林也是多民族省份，有朝鮮族、滿族、蒙古族、回族和錫伯族等55個少數(shù)民族，少數(shù)民族人口占全省總?cè)丝诘?%左右，抵邊少數(shù)民族地區(qū)有延邊朝鮮族自治州、長白朝鮮族自治縣等。民族團(tuán)結(jié)是國家統(tǒng)一的基礎(chǔ)，也是社會安定、國家昌盛和民族繁榮的必要條件。我國各民族一律平等，均同等享有經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展成果的權(quán)利。規(guī)劃建設(shè)沿邊經(jīng)濟(jì)帶，推動沿邊地區(qū)加快經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，能大大提高沿邊地區(qū)少數(shù)民族的收入水平以及改善他們的生活生產(chǎn)條件，從而有利于增進(jìn)民族團(tuán)結(jié)。

4. 有利于改善與鄰國邊疆居民的關(guān)系

我國有14個陸地鄰國，沿邊地區(qū)有30多個少數(shù)民族與周邊國家同一民族毗鄰而居，發(fā)展邊境互市貿(mào)易成為我國促進(jìn)沿邊地區(qū)繁榮發(fā)展和社會穩(wěn)定的重要手段和重要政策（安春生、韓平，2019）。20世紀(jì)80年代以來，我國出臺了一系列促進(jìn)邊境互市貿(mào)易發(fā)展的政策，相繼批準(zhǔn)成立了一批邊境互市貿(mào)易區(qū)。發(fā)展邊境互市貿(mào)易，邊民和企業(yè)參與的積極性很高，尤其在廣西、云南等地，與鄰國毗鄰地區(qū)地理臨近、文化相近、居民眾多，加上地方政府的積極推動，互市貿(mào)易發(fā)展很快，互市貿(mào)易額占全國的比重較大（安春生、韓平，2019）。邊境互市貿(mào)易的快速發(fā)展，在促進(jìn)我國邊疆地區(qū)繁榮發(fā)展的同時，也促進(jìn)了鄰國邊疆地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，大大改善了與鄰國邊疆居民的關(guān)系。規(guī)劃建設(shè)沿邊經(jīng)濟(jì)帶，有利于進(jìn)一步促進(jìn)邊境互市貿(mào)易大發(fā)展，大幅改善與鄰國邊疆居民的關(guān)系。

二、沿邊地區(qū)發(fā)展現(xiàn)狀及存在的問題

無論是從省級行政區(qū)來看，還是從地級行政區(qū)來看，抑或是從縣級行政區(qū)來看，我國沿邊地區(qū)發(fā)展都較為滯后。

（一）沿邊地區(qū)發(fā)展現(xiàn)狀

對沿邊地區(qū)范圍的認(rèn)識，有的學(xué)者以省級行政區(qū)為基礎(chǔ)單元界定沿邊地區(qū)，有的學(xué)者以地級行政區(qū)為基礎(chǔ)單元界定沿邊地區(qū)，還有學(xué)者以縣級行政區(qū)為基礎(chǔ)單元來界定沿邊地區(qū)。對沿邊地區(qū)的界定方法不同，在很大程度上會影響對沿邊地區(qū)的認(rèn)識、研究結(jié)論。

如果以省級行政區(qū)來界定沿邊地區(qū)，從北到南依次包括遼寧、吉林、黑龍江、內(nèi)蒙古、甘肅、新疆、西藏、云南、廣西共9個省級行政區(qū)。2019年，這9個省級行政區(qū)土地面積合計589.45萬平方公里，常住人口合計2.87億人，地區(qū)生產(chǎn)總值合計13.59萬億元，占全國的比重分別為61.4%、20.5%和13.7%;人均地區(qū)生產(chǎn)總值為47409元，僅為全國平均水平的67.0%。

如果以地級行政區(qū)來界定沿邊地區(qū)，從北到南依次包括丹東市、通化市、白山市、延邊朝鮮族自治州、牡丹江市、雞西市、雙鴨山市、佳木斯市、鶴崗市、伊春市、黑河市、大興安嶺地區(qū)、呼倫貝爾市、興安盟、錫林郭勒盟、烏蘭察布市、包頭市、巴彥淖爾市、阿拉善盟、酒泉市、哈密市、昌吉回族自治州、阿勒泰地區(qū)、塔城地區(qū)、博爾塔拉蒙古自治州、伊犁哈薩克自治州、阿克蘇地區(qū)、克孜勒蘇柯爾克孜自治州、喀什地區(qū)、和田地區(qū)、阿里地區(qū)、日喀則市、山南市、林芝市、怒江傈僳族自治州、保山市、德宏傣族景頗族自治州、臨滄市、普洱市、西雙版納傣族自治州、紅河哈尼族自治州、文山壯族苗族自治州、百色市、崇左市和防城港市共45個地級行政區(qū)。2019年，以地級行政區(qū)為基礎(chǔ)單元的沿邊地區(qū)土地面積372.14萬平方公里，占國土面積的38.8%;常住人口7889.77萬人，占全國總?cè)丝诘?.6%;地區(qū)生產(chǎn)總值3.27萬億元，占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重僅為3.3%;人均地區(qū)生產(chǎn)總值為41400元，僅為全國平均水平的58.5%。

如果以縣級行政區(qū)來界定沿邊地區(qū)，從北到南依次包括東港市、琿春市、綏芬河市、撫遠(yuǎn)市、同江市、黑河市愛輝區(qū)、漠河市、滿洲里市、二連浩特市、肅北蒙古族自治縣、哈密市伊州區(qū)、阿勒泰市、塔城市、阿拉山口市、博樂市、霍爾果斯市、阿圖什市、騰沖市、瑞麗市、芒市、景洪市、憑祥市、防城港市防城區(qū)、東興市等共137個縣級行政區(qū)。2019年，以縣級行政區(qū)為基礎(chǔ)單元的沿邊地區(qū)土地面積194.51萬平方公里，占國土面積的20.3%;除了少數(shù)市轄區(qū)、地州盟政府所在地、縣級市和礦產(chǎn)資源縣外，大多數(shù)縣級行政區(qū)的地區(qū)生產(chǎn)總值在100億元以下，甚至十多個縣級行政區(qū)不到10億元。

（二）沿邊地區(qū)發(fā)展存在的問題

我國沿邊地區(qū)自然地理條件普遍較差，人口分布稀少，經(jīng)濟(jì)發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)都很滯后，城市發(fā)育不足，營商環(huán)境不佳。

1. 人口分布稀少

沿邊地區(qū)生產(chǎn)生活條件普遍比較艱苦，人口分布非常稀少。從2019年統(tǒng)計數(shù)據(jù)來看，9個沿邊省份的平均人口密度為49人/平方公里，僅為全國人口密度的1/3。其中，只有同為沿海省區(qū)的遼寧和廣西的人口密度超過全國人口密度，且都超過200人/平方公里，黑龍江省、內(nèi)蒙古自治區(qū)、甘肅省、新疆維吾爾自治區(qū)和西藏自治區(qū)都在100人/平方公里以下，而西藏自治區(qū)的人口密度為3人/平方公里。從地級行政區(qū)來看，2019年，45個沿邊地市州盟的平均人口密度為21人/平方公里，僅為全國人口密度的1/7。其中，只有同為沿海地區(qū)的丹東市和防城港市的人口密度超過全國平均水平。

2. 經(jīng)濟(jì)發(fā)展嚴(yán)重滯后

沿邊地區(qū)人口分布稀少，又遠(yuǎn)離國內(nèi)外大市場，產(chǎn)業(yè)發(fā)展薄弱，經(jīng)濟(jì)發(fā)展嚴(yán)重滯后。2019年，9個沿邊省份組成的沿邊地區(qū)人均地區(qū)生產(chǎn)總值為47409元，僅為人均國內(nèi)生產(chǎn)總值的67.0%，人均地區(qū)生產(chǎn)總值全部低于人均國內(nèi)生產(chǎn)總值，最高的內(nèi)蒙古自治區(qū)達(dá)到全國平均水平的95.8%，最低的甘肅省僅為46.5%。從地級行政區(qū)來看，2019年，45個地市州盟組成的沿邊地區(qū)人均地區(qū)生產(chǎn)總值為41400元，不到人均國內(nèi)生產(chǎn)總值的60%。除了少數(shù)資源型地區(qū)或人口特別稀少或同時為沿海地區(qū)的地區(qū)外，大部分地市州盟的人均地區(qū)生產(chǎn)總值在40000元左右，最低的和田地區(qū)僅為14923元，只有全國平均水平的1/5強(qiáng)。

3. 基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)薄弱

我國沿邊地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)薄弱，制約著產(chǎn)業(yè)集聚和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。交通和市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后、密度低，年久失修的問題非常突出。與產(chǎn)業(yè)發(fā)展相配套的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入不足，甚至缺失，難以支撐和促進(jìn)當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展。水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)也非常薄弱，城市用水問題普遍存在，難以支撐人口集中和城市建設(shè)。

4. 城市發(fā)育不足

無論是從縣級城市來看，還是從地級城市來看，沿邊地區(qū)的城市發(fā)育均顯不足，人口規(guī)模普遍較小。以縣級行政區(qū)為基礎(chǔ)單元的沿邊地區(qū)共包括34個縣級市，2019年城區(qū)常住人口都在30萬人以下，其中23個縣級市的城區(qū)常住人口不到10萬人。以地級行政區(qū)為基礎(chǔ)單元的沿邊地區(qū)共包括23個地級市，2019年城區(qū)常住人口除包頭外都在100萬人以下，甚至山南和林芝常住人口不超過10萬人。

5. 營商環(huán)境不佳

沿邊地區(qū)的營商環(huán)境普遍不佳。各級政府的財力有限，對產(chǎn)業(yè)園區(qū)和城市建設(shè)的投入不足，產(chǎn)業(yè)發(fā)展的配套設(shè)施建設(shè)滯后，不能滿足企業(yè)建設(shè)和人才發(fā)展所需的基礎(chǔ)設(shè)施條件?！胺殴芊备母锊坏轿?，各級政府工作人員的服務(wù)意識淡薄，企業(yè)發(fā)展和人才創(chuàng)業(yè)的交易成本較高。部分邊境管理政策已不適應(yīng)沿邊地區(qū)開放發(fā)展需要，也沒有強(qiáng)有力的政策措施促進(jìn)資金、人才、技術(shù)等核心生產(chǎn)要素向沿邊地區(qū)集聚，還缺少能夠有效促進(jìn)沿邊地區(qū)與周邊國家和地區(qū)加強(qiáng)合作的機(jī)制和政策（孫久文 等，2017）。

三、規(guī)劃建設(shè)沿邊經(jīng)濟(jì)帶的基本思路

規(guī)劃建設(shè)沿邊經(jīng)濟(jì)帶，應(yīng)以地級行政區(qū)為基礎(chǔ)單元，聚焦于培育新的經(jīng)濟(jì)增長極、完善區(qū)域性中心城市功能和改善營商環(huán)境，從而對企業(yè)、人口和人才形成較強(qiáng)的吸引力，形成產(chǎn)業(yè)集聚。

（一）以地級行政區(qū)為基礎(chǔ)單元

區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要產(chǎn)業(yè)集聚來支撐，同時吸引人口和人才集中。因此，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展直接表現(xiàn)為城市經(jīng)濟(jì)體量和人口規(guī)模的發(fā)展壯大。如果以省級行政區(qū)為基礎(chǔ)單元規(guī)劃建設(shè)沿邊經(jīng)濟(jì)帶，幾乎囊括整個西部地區(qū)和東北地區(qū)，面積過大，國家的支持政策和資金容易分散，針對性不強(qiáng)。如果以縣級行政區(qū)為基礎(chǔ)單元規(guī)劃建設(shè)沿邊經(jīng)濟(jì)帶，行政區(qū)數(shù)量過多，產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)極度薄弱，城市發(fā)育嚴(yán)重不足，國家的支持政策和資金也容易分散，沿邊經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)需要較為漫長的時間?？紤]到沿邊地區(qū)地級城市的人口規(guī)模普遍較大，產(chǎn)業(yè)發(fā)展也已經(jīng)具有一定的基礎(chǔ)，通過國家政策和資金的集中扶持，吸引企業(yè)向沿邊地區(qū)集聚，有可能在較短時間內(nèi)讓沿邊地區(qū)的城市發(fā)展壯大。因此，規(guī)劃建設(shè)沿邊經(jīng)濟(jì)帶，應(yīng)把地級行政區(qū)作為基礎(chǔ)單元。

（二）培育新的經(jīng)濟(jì)增長極

改革開放40多年的實踐證明，培育經(jīng)濟(jì)增長極是促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的有效舉措（肖金成，2018）。我國沿邊地區(qū)蔓延兩萬多公里，不可能把每個地區(qū)都發(fā)展起來，也不是所有地區(qū)都適合開發(fā)。規(guī)劃建設(shè)沿邊經(jīng)濟(jì)帶，應(yīng)把布局和培育新的經(jīng)濟(jì)增長極作為重點任務(wù)。通過國家政策和資金的大力支持和集中投入，推動這些新的經(jīng)濟(jì)增長極快速崛起。

（三）完善區(qū)域性中心城市功能

區(qū)域性中心城市的城市功能越完善，對人口和人才的吸引力越強(qiáng)（肖金成、馬燕坤，2020）。首先是區(qū)域性中心城市的交通功能，對城市吸引企業(yè)集聚和與周邊城市經(jīng)濟(jì)聯(lián)系具有重要的基礎(chǔ)支撐作用。其次是區(qū)域性中心城市的生活性服務(wù)功能，包括教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、文化、體育、商貿(mào)、科研、娛樂、生態(tài)、居住等方面，是促進(jìn)企業(yè)發(fā)展和提高城市居民生活品質(zhì)的重要條件。再次是區(qū)域性中心城市的生產(chǎn)性服務(wù)功能，對制造業(yè)高質(zhì)量發(fā)展具有重要的促進(jìn)作用。沿邊地區(qū)的城市功能普遍不健全，應(yīng)重點布局，分步實施，不僅要完善區(qū)域性中心城市的城市功能，而且要有重點地提升某些城市功能的品位，因為越高層次的城市功能品位，越能吸引高層次的人才聚集。

（四）改善營商環(huán)境，吸引企業(yè)和人才，發(fā)展產(chǎn)業(yè)

優(yōu)化營商環(huán)境的目的是為企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營提供良好的外部環(huán)境，降低企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的制度性交易成本。沿邊地區(qū)的城市營商環(huán)境不但與北京、上海、深圳等發(fā)達(dá)城市的差距巨大，與中西部內(nèi)地城市相比也遠(yuǎn)遠(yuǎn)不及。沿邊地區(qū)的城市要吸引企業(yè)和人才，必須大幅度改善營商環(huán)境，促進(jìn)形成法治化、國際化、便利化的營商環(huán)境。一是加大產(chǎn)業(yè)配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度，集中力量盡可能完善產(chǎn)業(yè)園區(qū)的“十一通一平”①基礎(chǔ)設(shè)施條件，改善硬性營商環(huán)境。二是加快深化“放管服”改革，簡化項目審批程序，盡可能縮短項目審批周期，施行某些行業(yè)“負(fù)面清單”制度和項目建設(shè)登記備案制度。三是出臺產(chǎn)業(yè)發(fā)展促進(jìn)政策，實行建設(shè)用地“零地價”、稅收減免、人才補(bǔ)貼、出口免稅、高速公路免過路費等優(yōu)惠政策，對制造業(yè)企業(yè)集聚發(fā)展和人才創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)提升切實有效的吸引力。

四、規(guī)劃建設(shè)沿邊經(jīng)濟(jì)帶的對策建議

規(guī)劃建設(shè)沿邊經(jīng)濟(jì)帶是鞏固邊疆的戰(zhàn)略舉措，離不開國家的大力支持，同時也要加強(qiáng)與周邊地區(qū)及國內(nèi)發(fā)達(dá)地區(qū)合作。

（一）把規(guī)劃建設(shè)沿邊經(jīng)濟(jì)帶上升為國家戰(zhàn)略

黨的十八大以來，京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展、長三角一體化發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)、黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展、成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)相繼成為重大國家戰(zhàn)略。國家戰(zhàn)略提出的背后是這些區(qū)域享受的特殊政策，使得這些區(qū)域成為世人矚目的焦點和企業(yè)投資的洼地。沿邊地區(qū)基礎(chǔ)條件薄弱，但戰(zhàn)略地位十分重要，非常有必要通過上升為國家戰(zhàn)略的方式支持其加快發(fā)展?！笆奈濉逼陂g，鼓勵、支持和組織學(xué)術(shù)界對沿邊地區(qū)發(fā)展開展充分的前期研究工作。“十五五”時期，把規(guī)劃建設(shè)沿邊經(jīng)濟(jì)帶直接上升為國家戰(zhàn)略，通過賦予其特殊政策，使沿邊地區(qū)發(fā)展成為世人矚目的焦點和企業(yè)投資的洼地。

（二）進(jìn)一步加大中央財政對沿邊地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度

一直以來，國家對沿邊地區(qū)的發(fā)展高度重視。2016年初，《國務(wù)院關(guān)于支持沿邊重點地區(qū)開發(fā)開放若干政策措施的意見》提出，“加大對邊境地區(qū)民生改善的支持力度”“加大對邊境地區(qū)居民基本社保體系的支持力度”“研究設(shè)立沿邊重點地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展（創(chuàng)業(yè)投資）基金”。從這些年沿邊地區(qū)的發(fā)展現(xiàn)狀來看，中央財政還應(yīng)進(jìn)一步加大對沿邊地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度，不僅要通過產(chǎn)業(yè)發(fā)展（創(chuàng)業(yè)投資）基金支持沿邊地區(qū)加快產(chǎn)業(yè)發(fā)展，而且要通過轉(zhuǎn)移支付大幅度改善沿邊地區(qū)各城市的市政基礎(chǔ)設(shè)施條件，使沿邊地區(qū)的城市也能滿足人民對美好生活的向往，增強(qiáng)他們對人口和人才的吸引力和吸附力。

（三）大力支持沿邊地區(qū)開發(fā)開放平臺建設(shè)

邊境口岸是沿邊地區(qū)開發(fā)開放的重要平臺。截至目前，我國與12個陸地鄰國成立了對應(yīng)的邊境口岸，共99個陸地邊境口岸，包括鐵路口岸、公路口岸和水運口岸。邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)和跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)也是促進(jìn)沿邊地區(qū)開發(fā)開放的重要平臺。1992年以來，國務(wù)院陸續(xù)批準(zhǔn)成立了17個邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)，分布在遼寧、吉林、黑龍江、內(nèi)蒙古、新疆、云南、廣西7個?。ㄗ灾螀^(qū)）（表1）。無論是邊境口岸還是邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)，普遍存在基礎(chǔ)設(shè)施陳舊老化和投資不足的問題，甚至甘肅馬鬃山口岸長期處于關(guān)閉狀態(tài)?？缇辰?jīng)濟(jì)合作區(qū)的設(shè)立是“一帶一路”背景下推進(jìn)中國全面開放新格局和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要手段之一。國家和各省都應(yīng)大力支持沿邊地區(qū)開發(fā)開放平臺建設(shè)，推進(jìn)邊境口岸、邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)等現(xiàn)有開發(fā)開放平臺基礎(chǔ)設(shè)施改造升級，加強(qiáng)管理能力和水平提升，有序批準(zhǔn)成立更多的邊境口岸和邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)。

（四）創(chuàng)新體制機(jī)制促進(jìn)邊境貿(mào)易大發(fā)展

發(fā)展邊境貿(mào)易是提高我國邊民和鄰國邊民收入的有效方式，也是繁榮沿邊地區(qū)經(jīng)濟(jì)、鞏固拓展脫貧攻堅成果的重要手段。應(yīng)通過創(chuàng)新體制機(jī)制大力促進(jìn)邊貿(mào)市場發(fā)展。一是把允許開展邊境貿(mào)易的地域范圍擴(kuò)展至以地級行政區(qū)為基礎(chǔ)單元的沿邊地區(qū)。二是明顯提高沿邊地區(qū)個人參與邊境貿(mào)易的關(guān)稅等各類稅收免征額。三是擴(kuò)展沿邊地區(qū)邊境貿(mào)易的商品類型和數(shù)量。四是創(chuàng)新沿邊地區(qū)邊境貿(mào)易模式，以搭建商貿(mào)產(chǎn)品交易網(wǎng)絡(luò)平臺開展跨境電商合作為切入點，注重線上線下雙管齊下，拓寬邊境貿(mào)易渠道。五是以推進(jìn)邊境貿(mào)易商品交易的自動化、智能化為重點，以降低人力成本和疫情負(fù)面影響為目標(biāo)，提升邊境貿(mào)易的效率。

（五）鼓勵和引導(dǎo)沿海地區(qū)與沿邊地區(qū)對口合作

對口支援和對口幫扶在促進(jìn)我國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中發(fā)揮了重要作用。對口關(guān)系本質(zhì)上是區(qū)域間的轉(zhuǎn)移支付。20世紀(jì)80年代以來，我國實行的對口支援和對口幫扶政策產(chǎn)生了顯著的經(jīng)濟(jì)效益和社會效益，在很大程度上促進(jìn)了區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。借鑒對口支援和對口幫扶的經(jīng)驗，鼓勵和引導(dǎo)沿海地區(qū)與沿邊地區(qū)開展對口合作，且在地級行政區(qū)層面開展對口合作。通過沿海地區(qū)與沿邊地區(qū)的對口合作，把沿海地區(qū)的資金、人才、技術(shù)、理念等生產(chǎn)要素引入沿邊地區(qū)，從而加快沿邊地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的步伐。

（六）加強(qiáng)區(qū)域和國際區(qū)域次區(qū)域合作

沿邊地區(qū)要打破行政區(qū)劃壁壘，與國內(nèi)周邊地區(qū)加強(qiáng)區(qū)域合作，實現(xiàn)優(yōu)勢互補(bǔ)，促進(jìn)要素自由流動，形成對企業(yè)和人才的聯(lián)合吸引力。以邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)建設(shè)為抓手，創(chuàng)新國際區(qū)域次區(qū)域合作機(jī)制，在能源、礦產(chǎn)、農(nóng)業(yè)、制造業(yè)、旅游、安全等領(lǐng)域加強(qiáng)與周邊國家和地區(qū)之間的國際區(qū)域合作和國際次區(qū)域合作。積極借助上海合作組織、亞太經(jīng)合組織、東北亞區(qū)域合作機(jī)制、歐亞經(jīng)濟(jì)共同體、中亞區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作計劃、金磚國家峰會、中俄合作論壇、亞歐會議、博鰲亞洲論壇、歐亞經(jīng)濟(jì)論壇、亞歐博覽會等國際組織和國際合作機(jī)制的作用，提升國際區(qū)域次區(qū)域合作的水平和效率。

（七）有序推進(jìn)行政區(qū)劃優(yōu)化調(diào)整

規(guī)劃建設(shè)以地級行政區(qū)為基礎(chǔ)單元的沿邊經(jīng)濟(jì)帶。有些地級城市距離邊境線很遠(yuǎn)，有些城市區(qū)位交通條件適宜但行政級別較低，都可能對沿邊經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展形成制約因素。因此，應(yīng)有序推進(jìn)沿邊地區(qū)行政區(qū)劃優(yōu)化調(diào)整。建議一是把縣級市琿春市、同江市、漠河市、滿洲里市、霍爾果斯市、瑞麗市分別升格為地級市。二是撤銷興安盟和錫林郭勒盟，分別成立地級興安市和地級錫林郭勒市。三是撤銷阿勒泰地區(qū)、塔城地區(qū)、阿克蘇地區(qū)、喀什地區(qū)和和田地區(qū)，分別成立地級阿勒泰市、地級塔城市、地級阿克蘇市、地級喀什市和和田市。

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Abstract： Planning and building an economic belt along the border is a strategic measure to consolidate the border areas， which is conducive to ensuring homeland security and social stability in the border areas， promoting coordinated regional development， enhancing ethnic unity and improving relations with neighboring countries in the border areas. At present， the development of Chinas border economic belt is mainly restricted by poor physical and geographical conditions， sparse population distribution， backward economic development and infrastructure construction， underdevelopment of cities and poor business environment. The planning and construction of the border economic belt should be based on prefecture-level administrative regions， focusing on cultivating new economic growth poles， improving the functions of regional central cities and improving the business environment. At the same time， it also needs strong support from the national and local governments to promote institutional innovation and strengthen domestic and international regional and sub-regional cooperation.

Key words： Border Areas; Economic Belt; Prefecture-level Administrative Region

（收稿日期：2021-06-11 ?責(zé)任編輯：張 潔）