俞黎芳

摘要：非常規(guī)天然氣開采會帶來水資源浪費與污染、溫室效應(yīng)、地震活動等環(huán)境風(fēng)險，中國雖然有巨大的開采需求，但尚未具備健全的環(huán)境法律制度以應(yīng)對開采中的環(huán)境風(fēng)險。隨著開采主體的放開和開采進程的推進，完善制度體系的需求愈加迫切。經(jīng)過梳理和分析，總結(jié)得出適用的間接性、體系的低層次性和實施的局限性三大現(xiàn)有制度的特征與問題。為解決現(xiàn)有制度存在的問題，有針對性地提出并論證了以制定《天然氣管理條例》和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)化體系為基礎(chǔ)、以確立開采一體化和信息公開背景下的全過程監(jiān)管為理念，建構(gòu)相關(guān)環(huán)境法律制度的可行性。

關(guān)鍵詞：非常規(guī)天然氣;環(huán)境風(fēng)險;水力壓裂;環(huán)境標(biāo)準(zhǔn);全過程監(jiān)管

中圖分類號：D922.67

文獻標(biāo)識碼：A

文章編號：1673-5595（2021）03-0040-07

一、引言

隨著能源需求的不斷增長，為實現(xiàn)國家和全球能源安全、緩解能源與環(huán)境的緊張關(guān)系，非常規(guī)天然氣的開采進程被不斷推進。中國有豐富的非常規(guī)天然氣資源，主要包括煤層氣、頁巖氣、致密氣和天然氣水合物（又稱“可燃冰”）。其中，煤層氣的開發(fā)起步較早，致密氣的開發(fā)也已有成熟的技術(shù)，頁巖氣近年來持續(xù)新增探明地質(zhì)儲量，可燃冰開采也屢有進展。這些非常規(guī)天然氣資源的開發(fā)和利用有助于改善中國能源結(jié)構(gòu)。它們的成功開采歸功于水力壓裂、水平鉆井等勘探技術(shù)的快速發(fā)展，但這些新型技術(shù)的運用仍存在科學(xué)不確定性，相關(guān)的開采活動可能會對水資源、空氣質(zhì)量和地震活動等造成嚴重且長期的不利影響。然而，環(huán)境監(jiān)管機構(gòu)面對這類新型技術(shù)經(jīng)驗不足，防范此類開采環(huán)境風(fēng)險的專門監(jiān)管方案和法律制度不夠完善。中國有巨大的非常規(guī)天然氣開采計劃和供應(yīng)需求①，

持續(xù)推進非常規(guī)天然氣的開采將是中國不可避免的能源發(fā)展趨勢，

而中國顯然無法像法國憲法委員會那樣，通過核準(zhǔn)關(guān)于禁止使用水力壓裂技術(shù)勘探和開采頁巖氣的法律來避免相關(guān)的法律風(fēng)險[1]。本文將從非常規(guī)天然氣開采的環(huán)境風(fēng)險識別入手，研究相關(guān)環(huán)境法律制度的現(xiàn)狀、特征和建構(gòu)設(shè)想。

二、非常規(guī)天然氣開采中的環(huán)境風(fēng)險

國家規(guī)劃和政策對非常規(guī)天然氣開采的扶持措施有力推動了非常規(guī)天然氣勘探開發(fā)的進程。[2]

比如國家發(fā)改委頒布的《天然氣發(fā)展“十三五”規(guī)劃》等多項國家文件規(guī)定了多種扶持措施，主要體現(xiàn)為財政支持，尤其是差別性的稅收優(yōu)惠政策，大致包括：針對煤層氣和頁巖氣的中央財政補貼②、煤層氣勘探開發(fā)項目進口物資免征進口稅收和進口環(huán)節(jié)增值稅③、頁巖氣資源稅減征30%④以及支持非常規(guī)天然氣開采利用的可再生能源發(fā)展專項資金⑤。這些支持性政策的原則是以產(chǎn)量為標(biāo)準(zhǔn)，產(chǎn)量高則稅收等優(yōu)惠多，如此的邏輯導(dǎo)向雖然會促進開采項目增多、推動生產(chǎn)加快，但在相關(guān)環(huán)境法律制度不成熟的情況下，也將提高開采帶來環(huán)境風(fēng)險的概率。已識別出的由開采帶來的環(huán)境風(fēng)險主要包括：

（一）水資源浪費與污染

水力壓裂是非常規(guī)天然氣開采中運用的典型新技術(shù)，其原理是通過高壓將水注入平行井以沖破頁巖層。然而該技術(shù)在實施中會產(chǎn)生兩方面問題：其一是耗費大量水資源，且中國頁巖氣儲量豐富的地區(qū)恰是水資源較為匱乏的地區(qū);其二是使用毒性未知、隱患眾多的壓裂液，開采中產(chǎn)生的大量的壓裂返排液又是采出水的主要來源之一，而國內(nèi)目前尚未具備成熟的“綠色”采出水處理技術(shù)，采出水去向主要為回注地層或在蒸發(fā)池內(nèi)自然蒸發(fā)，存在對地下水、地表水造成嚴重污染的可能性。[3-5]

（二）溫室效應(yīng)

非常規(guī)天然氣的主要成分一般為甲烷。就頁巖氣而言，一方面一旦開發(fā)井喪失商業(yè)開采價值而被廢棄，由于本身存在的技術(shù)缺陷和疏于管理等原因，廢棄氣井容易導(dǎo)致甲烷泄露;另一方面在鉆井、修井和輸氣環(huán)節(jié)，由于故意排放、設(shè)備泄露、操作不當(dāng)?shù)仍颍踩菀讓?dǎo)致甲烷釋放和泄漏[6]，甚至多于常規(guī)天然氣開采中的甲烷泄漏量[7]，從而加劇溫室效應(yīng)。就可燃冰而言，情況更不樂觀，未來如果進入商業(yè)開采環(huán)節(jié)，甲烷釋放和泄露會加劇溫室效應(yīng)，氣溫的升高可能導(dǎo)致海底可燃冰分解再次產(chǎn)生甲烷[8]，從而重復(fù)加劇溫室效應(yīng)，形成惡性循環(huán)。

（三）地震活動

非常規(guī)天然氣開采中水力壓裂技術(shù)的作業(yè)強度遠大于常規(guī)油氣田，水力壓裂誘發(fā)地震的問題在北美頁巖氣產(chǎn)區(qū)已備受關(guān)注，在中國，水力壓裂技術(shù)和地震的相關(guān)性也受到同樣的關(guān)注和質(zhì)疑。[9-10]2019年6月17日四川省宜賓市長寧縣發(fā)生6.0級地震，地震發(fā)生地長寧是國家頁巖氣開發(fā)的重點區(qū)塊，且四川有多個國家級頁巖氣開采區(qū)，盡管四川地震局官方回應(yīng)此次地震為天然地震[11]，但令人擔(dān)憂的是，頁巖氣開采區(qū)并不是首次發(fā)生地震。2019年2月四川省自貢市榮縣兩天內(nèi)發(fā)生三起4級以上地震，當(dāng)?shù)夭簧倬用駪岩傻卣痤l發(fā)可能和頁巖氣開采有關(guān)，考慮到安全問題，當(dāng)?shù)亟型Ａ隧搸r氣開采作業(yè)。[12]顯然，目前并不能完全排除頁巖氣開采與引發(fā)地震活動之間的相關(guān)性。

另外，在開發(fā)利用非常規(guī)天然氣的過程中，不同的地質(zhì)條件通常會采用不同的開采方案、作業(yè)方式和技術(shù)，亦會導(dǎo)致不同類型的環(huán)境風(fēng)險，并且往往不是單一類型風(fēng)險，而是上述環(huán)境風(fēng)險類型相互交織和影響后形成的復(fù)合型風(fēng)險，從而對相關(guān)的環(huán)境法律制度提出了更高的要求。

三、非常規(guī)天然氣開采的環(huán)境法律制度的特征與問題

中國法律體系中尚無規(guī)制非常規(guī)天然氣開采中環(huán)境風(fēng)險的專門立法，該領(lǐng)域的立法程度相對較低。[13]通過梳理現(xiàn)有的可適用于防范相關(guān)環(huán)境風(fēng)險的法律制度，可以發(fā)現(xiàn)，這些制度具有一些獨有的特征，而這些特征引發(fā)了諸多問題，并將現(xiàn)有制度帶入困境、畫地為牢。

（一）制度適用的間接性

由于缺乏專門的立法，非常規(guī)天然氣開采中的環(huán)境問題只能納入環(huán)境保護、礦產(chǎn)資源等法律法規(guī)中，適用過程中存在類推特征和間接性，因而形成的零散的規(guī)制路徑給環(huán)境風(fēng)險防控帶來挑戰(zhàn)。

在法律層面，除了《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》（以下簡稱《礦產(chǎn)資源法》）中關(guān)于環(huán)境保護的一般規(guī)定外，作為頂層設(shè)計的《中華人民共和國環(huán)境保護法》（以下簡稱《環(huán)境保護法》）中關(guān)于保護環(huán)境、防治污染的基本原則和制度以及《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》（以下簡稱《環(huán)境影響評價法》）中的一般規(guī)定均應(yīng)適用于防范非常規(guī)天然氣開采中的環(huán)境風(fēng)險。同時，根據(jù)開采中可能產(chǎn)生的環(huán)境問題類別，應(yīng)分別適用不同領(lǐng)域的環(huán)境監(jiān)管法律，如《中華人民共和國大氣污染防治法》（以下簡稱《大氣污染防治法》）第34條規(guī)定，對煤層氣進行開采利用應(yīng)采用合理、可行的技術(shù)措施，煤層氣排放應(yīng)當(dāng)符合有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范;《中華人民共和國水污染防治法》（以下簡稱《水污染防治法》）中多個條文對向水體排放和傾倒放射性物質(zhì)、可溶性劇毒廢渣等行為進行規(guī)制，并在第42條規(guī)定了地下勘探、采礦等活動應(yīng)當(dāng)采取防護性措施，防止地下水污染，報廢礦井、鉆井或者取水井等應(yīng)當(dāng)實施封井或者回填;《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》要求勘探開發(fā)海洋石油必須編制溢油應(yīng)急計劃，也規(guī)定了鉆井使用的污水、泥漿、混合物等的排放問題;《中華人民共和國節(jié)約能源法》《中華人民共和國土壤污染防治法》《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》《中華人民共和國清潔生產(chǎn)促進法》等法律中也有相關(guān)可適用的規(guī)定。為配合上述法律的順利實施，中央政府層面出臺了多項配套行政法規(guī)、規(guī)章，如《中華人民共和國海洋石油勘探開發(fā)環(huán)境保護管理條例》《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法實施細則》《中華人民共和國海洋石油勘探開發(fā)環(huán)境保護管理條例實施辦法》《建設(shè)項目環(huán)境保護管理條例》等，其中與防范開采環(huán)境風(fēng)險相關(guān)的內(nèi)容也應(yīng)適用于非常規(guī)天然氣的開采。

不過在適用這些規(guī)定時，必然需要采用類推和間接的方式“套入”適用，因為這些規(guī)定面向的是油氣開采中共有的、普遍的環(huán)境風(fēng)險，而非常規(guī)天然氣作為油氣中的非典型主體，其開采中運用的新型技術(shù)及其可能帶來的環(huán)境風(fēng)險并沒有得到足夠關(guān)注。舉例來說，一口典型頁巖氣井的開發(fā)過程包括鉆探、采氣、閉井三個階段，各階段的環(huán)境影響各有不同，所產(chǎn)生的環(huán)境風(fēng)險也交織復(fù)合。按照目前的制度框架，進行開發(fā)作業(yè)時需符合上述提及的多項法律制度要求，不僅包括《水污染防治法》《大氣污染防治法》《環(huán)境影響評價法》在內(nèi)的原則性法律，還包括原國家環(huán)境保護總局發(fā)布的《環(huán)境影響評價技術(shù)導(dǎo)則 陸地石油天然氣開發(fā)建設(shè)項目》（HJ/T 349-2007）在內(nèi)的具體實施導(dǎo)則，但這些制度均是站在常規(guī)技術(shù)的規(guī)制角度，未評估和規(guī)范頁巖氣開發(fā)中使用新技術(shù)而帶來的潛在且復(fù)合的環(huán)境風(fēng)險[14]，也未對頁巖氣開發(fā)的污染因子選擇及其量化分析進行明確指導(dǎo)，對于最為關(guān)鍵的采出水處理等問題亦缺乏關(guān)注。

可見，現(xiàn)有制度具有典型的適用間接性，既沒有對非常規(guī)天然氣開采技術(shù)和方式進行具體規(guī)制，也沒有制度與制度之間的系統(tǒng)性整合，各單行法僅針對相對單一的環(huán)境因素立法，因而形成的零散的制度框架難以直接應(yīng)對非常規(guī)天然氣開采中復(fù)合并帶有科學(xué)不確定性的環(huán)境風(fēng)險。

（二）制度體系的低層次性

一般而言，調(diào)整同一對象的低位階制度會比高位階制度更為細化和具體，在實踐中也更具有可操作性，即便存在上述法律法規(guī)層面制度的適用間接性情況，也可以用低位階的制度去補充適用。但是，非常規(guī)天然氣領(lǐng)域似乎缺失了低位階制度這一層級，直接對制度適用間接性起到承接和補充作用的是各個“政策規(guī)定”。中央和地方政府嘗試通過政策、規(guī)劃等低層次性文件對非常規(guī)天然氣開采的環(huán)境風(fēng)險做出具有針對性的防范規(guī)定，并且這些規(guī)定數(shù)量多、范圍廣，成為非常規(guī)天然氣開采的環(huán)境法律制度體系中的重要組成部分。

在中央政府層面，規(guī)制非常規(guī)天然氣開采環(huán)境風(fēng)險的文件以規(guī)劃、行動計劃、產(chǎn)業(yè)政策、通知等形式居多，如2019年生態(tài)環(huán)境部辦公廳印發(fā)的《關(guān)于進一步加強石油天然氣行業(yè)環(huán)境影響評價管理的通知》;也存在專門就非常規(guī)天然氣開采中的環(huán)境問題進行說明和答復(fù)回函的形式，如2018年生態(tài)環(huán)境部辦公廳印發(fā)的《關(guān)于頁巖氣開采建設(shè)項目環(huán)評分類管理有關(guān)問題的復(fù)函》。針對不同類別的非常規(guī)天然氣亦有較為具體的規(guī)定，如在煤層氣領(lǐng)域，國家能源局就有一系列規(guī)定。（1）國家能源局《關(guān)于印發(fā)煤層氣產(chǎn)業(yè)政策的通知》中規(guī)定了優(yōu)先進行煤層氣地面開發(fā)，鼓勵地面、井下聯(lián)合抽采煤層氣資源，只有當(dāng)煤層瓦斯含量降低到規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)以下，方可開采煤炭資源;同時要求企業(yè)建立健全安全管理制度和操作規(guī)程，嚴格執(zhí)行煤層氣排放標(biāo)準(zhǔn)，煤層氣生產(chǎn)過程中產(chǎn)生的廢氣、廢水等達標(biāo)排放，妥善處置固體廢物，避免對地下水造成污染。（2）國家能源局《煤層氣勘探開發(fā)行動計劃》中明確要求加強煤層氣勘探開發(fā)過程中生態(tài)環(huán)境保護和資源集約節(jié)約利用。（3）國家能源局《煤層氣（煤礦瓦斯）開發(fā)利用“十三五”規(guī)劃》對煤層氣開發(fā)的環(huán)境風(fēng)險持樂觀態(tài)度，認為煤層氣開發(fā)項目環(huán)境影響評價周期長，延緩了項目前期工作進度，也認為煤層氣開發(fā)期間對環(huán)境的影響主要來自噪聲、污水和固體廢棄物。同時也提出了環(huán)境保護措施，一方面是環(huán)境保護，包括嚴格執(zhí)行煤層氣（煤礦瓦斯）排放標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境影響評價制度等;另一方面是環(huán)境監(jiān)測，主要面向項目作業(yè)過程中的環(huán)境質(zhì)量狀況。在頁巖氣領(lǐng)域則以一系列政策和規(guī)劃的形式為代表。（1）國家能源局《頁巖氣發(fā)展規(guī)劃（2016—2020年）》規(guī)定了頁巖氣開發(fā)的環(huán)境保護措施，并初步評估了頁巖氣開發(fā)的環(huán)境效益。（2）《頁巖氣產(chǎn)業(yè)政策》設(shè)專章對頁巖氣開發(fā)的節(jié)能、節(jié)水、地下水和土壤保護、鉆井液和壓裂液循環(huán)利用、環(huán)境影響評價、環(huán)境監(jiān)管等方面進行了原則性規(guī)定。（3）國家發(fā)展改革委《天然氣發(fā)展“十三五”規(guī)劃》提出，加強對頁巖氣開發(fā)用水及其處理的管理及環(huán)境監(jiān)測。

在地方政府層面，基于能源地域分布的特性和能源類別，一般在非常規(guī)天然氣產(chǎn)業(yè)整體政策中規(guī)定防范開采中環(huán)境風(fēng)險的內(nèi)容，如山西省出臺的《山西省深化煤層氣（天然氣）體制改革實施方案》《關(guān)于加快推進煤層氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展的若干意見》;四川省和重慶市致力于建設(shè)全國頁巖氣開發(fā)利用綜合示范區(qū)，分別出臺了《四川省頁巖氣開采業(yè)污染防治技術(shù)政策》和《重慶市頁巖氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃（2015―2020年）》等。

可以發(fā)現(xiàn)，上述中央和地方層面的政策規(guī)定通過規(guī)制可能帶來環(huán)境風(fēng)險的壓裂液處理方式等問題，在一定程度上有效改善了高位階法律制度的適用間接性，但是這些政策文件所具有的低層次性又帶來了新的問題。（1）文件的有權(quán)制定主體眾多，主體權(quán)限和能力不一，使得制度本身合理性存疑。例如中國頁巖氣分布地域不均，不同地區(qū)開采頁巖氣的地質(zhì)條件和環(huán)境影響因素不同，考慮到鄂爾多斯擁有更為脆弱的生態(tài)環(huán)境，相比四川而言應(yīng)采用更高的開采標(biāo)準(zhǔn)，為此鄂爾多斯市環(huán)境保護局頒布了《關(guān)于天然氣開發(fā)環(huán)境保護管理辦法試行中有關(guān)事宜的通知》，要求所有鉆井隊必須做到鉆井泥漿不落地，實現(xiàn)零液體排放的環(huán)保鉆井技術(shù)。[15-16]這確實是因地制宜的考慮，但是制定此類區(qū)別規(guī)定的前提是要具有科學(xué)的依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)，并結(jié)合非常規(guī)天然氣開采中新技術(shù)應(yīng)用的特性和開采地域的地緣屬性，來探究其所帶來的環(huán)境風(fēng)險的種類和程度、共性和差異，從而建立統(tǒng)一的、公開的且科學(xué)的分類規(guī)制方式。否則地方政府具有過大的制定和裁量權(quán)限，極可能因經(jīng)濟發(fā)展的沖動而陷入環(huán)境保護中的“底線競爭”，或因過度行政而影響能源發(fā)展。（2）文件內(nèi)容變動快，缺乏穩(wěn)定性，影響開采效率，也無益于環(huán)境風(fēng)險防控?！半m然能源體制決定能源法制，但是體制的穩(wěn)定與效率必須以法律的穩(wěn)定與效率做保證?！盵17]例如原環(huán)境保護部2015年發(fā)布的《建設(shè)項目環(huán)境影響評價分類管理名錄》要求頁巖氣開采建設(shè)項目全部應(yīng)編制環(huán)境影響報告書;兩年后，該名錄在2017年的修改中新增規(guī)定頁巖氣管線200公里及以上、涉及環(huán)境敏感區(qū)的編制環(huán)境影響報告書，并明確要求頁巖氣新區(qū)塊開發(fā)建設(shè)項目全部編制環(huán)境影響報告書，其他編制環(huán)境影響報告表，這與兩年前的規(guī)定有較大出入。制度穩(wěn)定性的缺失帶動管理要求反復(fù)變化，在實踐中進一步引發(fā)了頁巖氣開發(fā)建設(shè)項目環(huán)境影響評價工作的混亂。相同建設(shè)內(nèi)容的項目在不同地區(qū)、不同時間段所涉及的環(huán)境影響評價文件類型存在差異[18]，給開采中環(huán)境風(fēng)險的識別和防控帶來了不利影響。

（三）制度實施的局限性

非常規(guī)天然氣的開采較常規(guī)油氣而言發(fā)展較晚，除了上述具有針對性的低層次政策規(guī)定外，應(yīng)對非常規(guī)天然氣開采中環(huán)境風(fēng)險的總體制度框架基本還是沿用常規(guī)油氣的制度框架。但是常規(guī)和非常規(guī)天然氣的屬性不同，開采的方式和應(yīng)用的技術(shù)亦有較大差別，所需面對和防范的開采中環(huán)境風(fēng)險的種類、程度和原理自然也不同，以沿用的形式進行后生領(lǐng)域的制度構(gòu)建必然會給制度實施帶來局限性。

這種局限性，一方面體現(xiàn)在常規(guī)天然氣開采的環(huán)境法律制度無法與非常規(guī)油氣領(lǐng)域的需求完全匹配。尤其在環(huán)境影響評價制度范疇，目前尚缺乏為非常規(guī)天然氣量身定做的規(guī)定。沿用常規(guī)油氣的環(huán)境影響評價制度，將不可避免地以常規(guī)油氣的開采技術(shù)、開采方案和“勘探、開發(fā)、生產(chǎn)”三步走開采流程為導(dǎo)向和參照，從而忽略了非常規(guī)天然氣開采中運用的新技術(shù)、不同的開采方案以及滾動開采等特點，導(dǎo)致環(huán)境影響評價制度介入開采項目的時間點不合理，無法對非常規(guī)天然氣勘探、開采、運輸、儲存和處理的全過程進行環(huán)境風(fēng)險評估。[19]同時也缺乏對新技術(shù)應(yīng)用的環(huán)境影響專項論證，弱化了環(huán)境影響評價的制度效力。上文提及的《關(guān)于進一步加強石油天然氣行業(yè)環(huán)境影響評價管理的通知》中，盡管對現(xiàn)有環(huán)境影響評價制度以“打補丁”的方式明確了壓裂返排液、油基泥漿的處理處置原則，但似乎只是杯水車薪，僅僅是不得已對已擺在眼前的突出難題進行了指導(dǎo)性規(guī)定，對于其他如新技術(shù)與地震活動的關(guān)聯(lián)性等問題并沒有給予系統(tǒng)性的關(guān)注，何況在非常規(guī)天然氣穩(wěn)步進入商業(yè)性開采的過程中，將會出現(xiàn)更多的問題，顯然無法將規(guī)范性文件的“亡羊補牢”作為一種常態(tài)。

局限性的另一方面體現(xiàn)在“缺陷共享”，即常規(guī)油氣開采的環(huán)境法律制度所具有的缺陷會同步影響非常規(guī)天然氣，典型代表便是開采后的廢棄處置（“棄置”）環(huán)節(jié)。國家發(fā)展改革委、國家能源局等五部委于2010年聯(lián)合頒布了《海上油氣生產(chǎn)設(shè)施廢棄處置管理暫行規(guī)定》，這是目前為止唯一一份關(guān)于在油氣田生產(chǎn)設(shè)施終止生產(chǎn)后規(guī)制棄置工作的國家層面的管理制度，但該暫行規(guī)定的適用對象是海上油氣田，且僅作出了指導(dǎo)性規(guī)定，至今未出臺相關(guān)細化規(guī)定，即使對于棄置階段的核心內(nèi)容——棄置方案，也僅原則性地明確了應(yīng)包含棄置費估算、棄置費籌措方法和棄置方式等內(nèi)容。棄置環(huán)節(jié)相關(guān)制度的缺位主要是因為中國油氣開發(fā)產(chǎn)業(yè)起步較晚，根據(jù)油氣田一般的生產(chǎn)期和經(jīng)濟壽命，近些年才出現(xiàn)了生產(chǎn)期終止的油氣田，且數(shù)量較少，棄置的理念和配套制度暫未跟上。同時油氣田的生產(chǎn)周期長、專業(yè)性極強，隨著自然條件和環(huán)保制度的改變，棄置的標(biāo)準(zhǔn)和實施方式都需要作出相應(yīng)改變，這對于規(guī)則的制定者來說是艱巨的挑戰(zhàn)。中國海洋石油集團有限公司（以下簡稱“中海油”）是中國海上最大的油氣開采公司，在實際操作中，海上油氣田生產(chǎn)設(shè)施棄置相關(guān)的具體工作均是由中海油自行設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)和操作程序，處于企業(yè)自律主導(dǎo)下的“摸著石頭過河”階段。在棄置環(huán)節(jié)中環(huán)境法律制度的不成熟影響了常規(guī)油氣田，又通過制度沿用的形式傳導(dǎo)至非常規(guī)天然氣領(lǐng)域。非常規(guī)天然氣橫跨陸上、海上兩個領(lǐng)域，出臺陸上油氣田相關(guān)的棄置規(guī)定尚需時日，目前施行的海上油氣田相關(guān)的棄置暫行規(guī)定也未關(guān)注非常規(guī)天然氣開采可能帶來環(huán)境風(fēng)險的特殊性和嚴峻性。而棄置方案本身是環(huán)境影響評價的組成部分之一，如果不提前進行具有針對性的棄置制度規(guī)劃，勢必將影響棄置方案的設(shè)計和棄置費的計提，并在事實上將開采的環(huán)境風(fēng)險推移至未來。

四、非常規(guī)天然氣開采的環(huán)境法律制度的建構(gòu)設(shè)想

隨著2019年版《外商投資準(zhǔn)入特別管理措施（負面清單）》、自然資源部《關(guān)于推進礦產(chǎn)資源管理改革若干事項的意見（試行）》的陸續(xù)頒布，中國正式向內(nèi)外資企業(yè)開放油氣勘查開采市場，2019年年底《礦產(chǎn)資源法（修訂草案）》（征求意見稿）中也明確了以競爭性方式出讓礦業(yè)權(quán)。國內(nèi)以“三桶油”為主體的開采現(xiàn)狀將被打破，多主體將涌入包括非常規(guī)天然氣在內(nèi)的油氣開采市場，如何從環(huán)境法律制度方面對多樣性的開采主體進行資質(zhì)限制成為現(xiàn)實、必要和迫切的前置工作。同時，中國非常規(guī)天然氣的開采工作不斷取得新進展，除致密氣、頁巖氣外，2020年初中國海域可燃冰第二輪試采取得成功并超額完成目標(biāo)任務(wù)[20]，標(biāo)志著可燃冰開采實現(xiàn)了階段性跨越，未來規(guī)模化、常態(tài)化的開采工作必然需要配套高標(biāo)準(zhǔn)和體系化的環(huán)境風(fēng)險防控制度。

可見，非常規(guī)天然氣開采主體的放開和開采進程的推進，令深化相關(guān)環(huán)境法律制度的建構(gòu)需求迫在眉睫，結(jié)合上述對現(xiàn)有制度特征與問題的梳理和分析，本文提出以下建構(gòu)設(shè)想：

（一）以專門的天然氣立法+標(biāo)準(zhǔn)化體系建設(shè)破解制度適用的間接性和制度體系的低層次性

現(xiàn)有制度所具有的適用間接性和體系的低層次性之間相互聯(lián)系，想要改變這兩個問題，需要從上文的分析入手，探尋一種既可以維護制度的安定性，又可以確保制度本身的合理性，還可以對開采新技術(shù)帶來的復(fù)合環(huán)境風(fēng)險施加針對性防范的組合型建構(gòu)思路。本文嘗試提出并論證以專門的天然氣立法為頂層設(shè)計，輔以對非常規(guī)天然氣開采技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的體系建設(shè)，來應(yīng)對現(xiàn)有制度體系中的上述問題。

誠然，改變現(xiàn)有制度適用間接性和低層次性最為有效的方式，應(yīng)當(dāng)是在非常規(guī)天然氣開采領(lǐng)域進行專門的環(huán)境立法，但是在中國天然氣法律規(guī)范中，尚缺乏一部最基本、統(tǒng)一且涵蓋行業(yè)上下游的天然氣專門法律，目前想要出臺一部綜合全面的與非常規(guī)天然氣開采相關(guān)的環(huán)境法律顯然還為時過早，較為經(jīng)濟合理的方式應(yīng)是盡早出臺統(tǒng)領(lǐng)常規(guī)和非常規(guī)天然氣開采的專門的天然氣立法，并在其中設(shè)置防范非常規(guī)天然氣開采環(huán)境風(fēng)險的基本條款。近年來就專門的天然氣立法的討論大致有三種思路。其一是制定《石油天然氣法》。但是在中國能源主管部門和礦產(chǎn)資源主管部門分離的背景下，起草一部《石油天然氣法》的起點不明確，作為《石油天然氣法》核心內(nèi)容的油氣礦業(yè)權(quán)制度也已在《礦產(chǎn)資源法》中進行規(guī)定，并且在2019年年底公布的《礦產(chǎn)資源法（修訂草案）》（征求意見稿）中得到進一步完善，因而《石油天然氣法》在中國目前的管理體制下似乎缺乏立法空間。其二是制定《中華人民共和國能源法》（以下簡稱《能源法》）。中國能源立法起步較晚，經(jīng)過十多年的討論和起草，國家能源局已于2020年4月10日公布了《能源法》（征求意見稿），其中與非常規(guī)天然氣開采環(huán)境風(fēng)險相關(guān)的條款應(yīng)為第40條，該條款提出國家鼓勵非常規(guī)油氣資源的經(jīng)濟有效開發(fā)，在保護性開發(fā)的前提下，允許符合準(zhǔn)入要求的市場主體參與油氣勘查開采。這也符合《能源法》建坐標(biāo)、指方向的綱領(lǐng)性定位[21]，但對于防范非常規(guī)天然氣開采的環(huán)境風(fēng)險而言，似乎顯得過于宏觀。其三是制定天然氣領(lǐng)域的單行法律法規(guī)，如《天然氣法》《天然氣管理條例》。中國已有較多天然氣領(lǐng)域的法律文件，在實施過程中積累了大量的實踐經(jīng)驗，為天然氣領(lǐng)域單行立法奠定了良好的現(xiàn)實基礎(chǔ)，同時考慮到定位于規(guī)制能源行業(yè)綜合、全局問題的《能源法》已征求意見，天然氣領(lǐng)域無需再仿照煤炭、電力領(lǐng)域制定單行法律《天然氣法》，而可采取制定《天然氣管理條例》的方式，明確非常規(guī)天然氣開采中環(huán)境風(fēng)險管理的基本要求，尤其對環(huán)境影響評價等關(guān)鍵制度進行基本條款設(shè)計，這樣一來不僅可以縮短立法周期[22]，還可以往上承接《能源法》與《礦產(chǎn)資源法》，往下約束和限制地方政府制定細化規(guī)則的范圍和權(quán)限。

其后，再從標(biāo)準(zhǔn)化體系建設(shè)入手，防范開采中應(yīng)用新技術(shù)所帶來的復(fù)合環(huán)境風(fēng)險。比如英國環(huán)境署2015年依據(jù)一家公司在某一勘探區(qū)進行水力壓裂作業(yè)的請求向其下發(fā)環(huán)境許可時，明確規(guī)定了水力壓裂液和返排液存儲的標(biāo)準(zhǔn)。[23]美國于2012年發(fā)布了新污染源行為標(biāo)準(zhǔn)和有害空氣污染物國家排放標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)定自2015年起對于水力壓裂法開采天然氣產(chǎn)生的甲烷只允許采用綠色完井技術(shù)以避免超標(biāo)污染。[24]標(biāo)準(zhǔn)化體系的建設(shè)首先需要探索非常規(guī)天然氣開采過程中可能造成環(huán)境污染和生態(tài)破壞的來源，運用科學(xué)手段評估非常規(guī)天然氣開采中運用的各類技術(shù)所造成的環(huán)境影響，建立起匹配的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系，并通過環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系推動開采技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的進步和提高。法律制度的定位應(yīng)當(dāng)具備預(yù)見性和先進性，而標(biāo)準(zhǔn)的制定更多的是現(xiàn)實性和引導(dǎo)性，建設(shè)具備更多靈活性的標(biāo)準(zhǔn)化體系能夠避免技術(shù)更迭速度過快而導(dǎo)致的環(huán)境法律制度不穩(wěn)定，從而維護制度體系的安定性，同時科學(xué)合理的標(biāo)準(zhǔn)化體系還將為地方政府制定“因地制宜”的規(guī)則提供參考，確保地方制度本身的合理性。

（二）以開采一體化和信息公開背景下的全過程監(jiān)管理念突破制度實施的局限性

突破制度實施的局限性，應(yīng)避免單純沿用常規(guī)油氣開采的環(huán)境法律制度，需要關(guān)注非常規(guī)天然氣的開采特征，也需要考慮如何填補常規(guī)油氣相關(guān)制度中本就缺失的環(huán)節(jié)。目前加強生態(tài)環(huán)境保護全過程監(jiān)管模式的應(yīng)用已成為油氣開采管理的改革方向⑥，這將有效解決制度實施的局限性問題。

但是，將全過程監(jiān)管模式沿用至非常規(guī)天然氣領(lǐng)域仍需提前部署兩個維度的載體：其一是與常規(guī)天然氣嚴格劃分勘探、開發(fā)、生產(chǎn)、棄置階段所不同，非常規(guī)天然氣應(yīng)建立和采用一體化開采模式，即將非常規(guī)天然氣的勘探、開發(fā)、地質(zhì)工程、地面地下、設(shè)計監(jiān)督等多個方面納入一體化管理。[25]例如在煤層氣領(lǐng)域，若不采用一體化開采管理，根據(jù)目前的規(guī)定，探井完井后需產(chǎn)量達標(biāo)，然后用4～8年時間完成提交儲量、編制開發(fā)方案、取得開采許可證、開展開采工程建設(shè)等環(huán)節(jié)，而后才可依法正常投產(chǎn)，在此期間煤層氣井不能關(guān)停[26]，這種情況下即使進行全過程監(jiān)管，對于放空浪費的井所帶來的環(huán)境風(fēng)險也無能為力。其二是應(yīng)建立非常規(guī)天然氣開采的信息公開模式。水力壓裂等技術(shù)大多具有科學(xué)不確定性，非常規(guī)天然氣開采與地震活動是否存在關(guān)聯(lián)性以及關(guān)聯(lián)性的強弱程度也尚未得到科學(xué)的論證。在此情況下，信息公開和公眾參與是規(guī)制相關(guān)環(huán)境風(fēng)險的重要環(huán)節(jié)，因為保障公眾知情和參與的權(quán)利不僅有助于提高公眾對科學(xué)不確定性問題的心理應(yīng)對能力，還將為技術(shù)應(yīng)用的相關(guān)監(jiān)督工作提供堅實基礎(chǔ)。[27]美國環(huán)保組織曾于2011年請求美國環(huán)保署根據(jù)“有毒物質(zhì)控制法”（Toxic Substances Control Act）頒布保護公眾健康和環(huán)境的規(guī)則，使其免受石油和天然氣勘探或生產(chǎn)中使用的化學(xué)物質(zhì)和混合物帶來的嚴重風(fēng)險。[28]美國眾議院也于2017年提出“壓裂責(zé)任和化學(xué)品意識法案”（Fracturing Responsibility and Awareness of Chemicals Act），旨在免除美國對水力壓裂技術(shù)的豁免規(guī)定，要求石油和天然氣行業(yè)在使用該技術(shù)前后披露相關(guān)的化學(xué)物質(zhì)和化學(xué)品⑦。中國以《環(huán)境保護法》為代表的法律制度對信息公開做出了明確規(guī)定，但目前尚未形成完善的油氣市場競爭機制，亦不具備非常規(guī)天然氣勘探開發(fā)的技術(shù)數(shù)據(jù)共享機制。數(shù)據(jù)的難以獲取令信息公開及其監(jiān)管舉步維艱，缺乏信息和數(shù)據(jù)的支撐，環(huán)境風(fēng)險的分析、預(yù)測和防范均無從入手。未來可以考慮先通過“三桶油”構(gòu)建國家公司層面的非常規(guī)天然氣開采信息公開平臺，再要求其他開采主體履行信息公開義務(wù)，逐步建立起一個成熟的非常規(guī)天然氣開采信息平臺，為實施全過程監(jiān)管鋪平道路。

注釋：

① 參見國務(wù)院辦公廳《能源發(fā)展戰(zhàn)略行動計劃（2014—2020年）》、國家能源局《頁巖氣發(fā)展規(guī)劃（2016—2020年）》。

② 參見財政部《關(guān)于“十三五”期間煤層氣（瓦斯）開發(fā)利用補貼標(biāo)準(zhǔn)的通知》和財政部、國家能源局《關(guān)于頁巖氣開發(fā)利用財政補貼政策的通知》。

③ 參見財政部、海關(guān)總署、國家稅務(wù)總局《關(guān)于“十三五”期間煤層氣勘探開發(fā)項目進口物資免征進口稅收的通知》。

④ 參見財政部、國家稅務(wù)總局《關(guān)于對頁巖氣減征資源稅的通知》。

⑤ 參見財政部《關(guān)于〈可再生能源發(fā)展專項資金管理暫行辦法〉的補充通知》。

⑥ 參見中共中央國務(wù)院《關(guān)于深化石油天然氣體制改革的若干意見》;新華社：《我國加快完善非常規(guī)油氣環(huán)境管理制度》，http：//www.xinhuanet.com/2019-09/18/c_1125012007.htm。

⑦ H.R.2012-Fracturing Responsibility and Awareness of Chemicals Act of 2017.https：//www.congress.gov/bill/115th-congress/house-bill/2012/text。

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責(zé)任編輯：曲 紅、康雷閃

Study on Environmental Legal System of Unconventional Natural Gas

Exploitation：Characteristics， Problems and Constructive Assumptions

YU Lifang

（Law School， Tsinghua University， Beijing 100084， China）

Abstract： Unconventional natural gas exploitation will bring about environmental risks such as water waste and pollution， greenhouse effect， seismic activity， etc. China has a booming mining demand， but does not have a sound environmental legal system to deal with the above risks. With the reform and opening access system for oil and gas exploitation and the advancement of the mining process， the urgency for system improvement is growing. Based on the analysis of the existing system， the three characteristics and problems of applicable indirectness， low-level system and implementation limitations are summarized. In order to solve these problems， the feasibility of constructing the relevant environmental legal system is proposed and demonstrated， which is on the basis of the legislation of "Regulations on Natural Gas Management"， and the construction of a standardization system with the concept of establishing the whole-process supervision under the background of mining integration and information disclosure.

Key words： unconventional natural gas; environmental risks; hydraulic fracturing; environmental standards; whole-process supervision