王 云，農(nóng)杰寧，彭 華，杜秋香，張 超，王晶晶，董曉霞，馬 毅

(1.天津市科學(xué)技術(shù)信息研究所，天津 300074； 2.中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)業(yè)信息研究所，北京 100081；3.內(nèi)蒙古興安盟市場監(jiān)督管理局，內(nèi)蒙古 興安盟 137400； 4.天津市畜牧獸醫(yī)研究所，天津 300381)

0 引言

與國外奶農(nóng)自建加工廠，上下游利益一體化的模式不同，中國的乳企和奶農(nóng)基本上是一種通過合同建立起來的買賣關(guān)系，居于不同的利益主體，二者聯(lián)系不緊密，沒有真正建立起風(fēng)險共擔(dān)、利益均分的產(chǎn)業(yè)化鏈條[1]。奶業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈中各環(huán)節(jié)成本利潤情況極不平衡，零售環(huán)節(jié)最高，其次是加工，最后是養(yǎng)殖[2]。奶農(nóng)作為理性的小農(nóng)，其從事奶牛養(yǎng)殖的主要目的是獲取經(jīng)濟效益，在奶源競爭激勵的情境下，奶農(nóng)在交售生鮮乳的過程中采取以次充好、添加水分等機會主義行為，最大化地增加利潤[3]。2008年“三聚氰胺”事件后，中國政府試圖通過“奶牛養(yǎng)殖規(guī)模化+乳品加工高集中度化+以乳企為核心的縱向一體化”，在保障乳品質(zhì)量安全的同時，改進奶業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈上的利益分配機制，實現(xiàn)乳業(yè)的健康發(fā)展[4]。在此過程中，奶農(nóng)與乳企之間的關(guān)系逐漸由傳統(tǒng)的“多對多”的分散產(chǎn)業(yè)鏈模式轉(zhuǎn)變?yōu)椤岸鄬σ弧钡恼袭a(chǎn)業(yè)鏈模式，在新的產(chǎn)業(yè)鏈模式下，奶農(nóng)日漸失去了對乳制品質(zhì)量認定和價格談判的能力[3]。嚴重的委托-代理問題導(dǎo)致任何理性的乳企都不會向養(yǎng)殖者投資，沒有參股入股，當(dāng)然也談不上利潤返還[4]。當(dāng)生鮮乳的市場價格高于乳企的收購價格時，奶農(nóng)和乳企的合同明顯不利于奶農(nóng)，奶農(nóng)的機會主義傾向加大。這時，處于產(chǎn)業(yè)鏈源頭的奶農(nóng)具有3個選擇：一是尋找出價更高的買主；二是賣牛、殺牛退出生鮮乳生產(chǎn)；三是前向一體化，向下游延伸自己的產(chǎn)業(yè)，從事乳制品的加工[5-6]。第1個選擇的前提條件是相鄰市場上存在多家乳品加工企業(yè)。而奶農(nóng)飼養(yǎng)的奶牛具有“產(chǎn)奶專用性”特征，如果轉(zhuǎn)為他用(如肉牛)，會貶值一半以上。為減輕專用性投資的鎖定，減少交易成本，奶農(nóng)更多考慮一體化的手段，使交易在企業(yè)內(nèi)部完成[5]。

2018年6月國務(wù)院辦公廳《關(guān)于推進奶業(yè)振興保障乳品質(zhì)量安全的意見》(國辦發(fā)〔2018〕43號)提出，要密切養(yǎng)殖加工利益聯(lián)結(jié)，支持有條件的養(yǎng)殖場(戶)建設(shè)加工廠，提高抵御市場風(fēng)險能力。2018年12月農(nóng)業(yè)農(nóng)村部等9部委發(fā)布的《關(guān)于進一步促進奶業(yè)振興的若干意見》(農(nóng)牧發(fā)〔2018〕18號)進一步提出，推進一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，鼓勵奶農(nóng)將奶牛養(yǎng)殖與乳制品加工、增值服務(wù)等結(jié)合起來，推行生產(chǎn)加工銷售一體化。通過一二三產(chǎn)業(yè)融合能夠不斷完善不同產(chǎn)業(yè)之間的利益聯(lián)結(jié)機制，促進分配更加合理，實現(xiàn)效率與公平的統(tǒng)一，尤其能更好維護好農(nóng)戶的利益，提升其獲得感[7]。2020年7月農(nóng)業(yè)農(nóng)村部發(fā)布的《全國鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃(2020—2025年)》(農(nóng)產(chǎn)發(fā)〔2020〕4號)，將加工流通帶動型業(yè)態(tài)融合作為一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的重要類型進行推進。

近兩年來，各地積極落實政策意見，鼓勵奶農(nóng)發(fā)展加工，并形成了“奶農(nóng)+奶吧”“奶農(nóng)+小作坊”“奶農(nóng)+代加工”和“奶農(nóng)+小型乳品加工企業(yè)”等模式。其中，“奶農(nóng)+小作坊”模式主要見于內(nèi)蒙古、青海和新疆等奶類消費傳統(tǒng)區(qū)域，這一模式在產(chǎn)品特色、加工工藝成熟度、銷售渠道的廣泛性等方面具有明顯優(yōu)勢。而現(xiàn)有關(guān)于食品小作坊的研究主要集中在食品小作坊集中加工區(qū)建設(shè)、監(jiān)管制度探究及治理路徑研究、生產(chǎn)模式等方面，鮮見食品加工小作坊在開展乳制品加工方面的研究[8-12]。

為了探究奶農(nóng)通過食品小作坊發(fā)展加工模式的形成原因及發(fā)展情況，本研究梳理了與食品生產(chǎn)加工小作坊(以下簡稱小作坊)相關(guān)的國家及地方法律法規(guī)，結(jié)合在內(nèi)蒙古、新疆、青海等地的調(diào)研結(jié)果分析此模式在行業(yè)發(fā)展中起到的積極作用及存在的主要問題，并提出針對性的解決辦法，為政府制定相關(guān)政策提供依據(jù)，為奶農(nóng)選擇此模式發(fā)展加工提供參考。

1 法律依據(jù)

1.1 食品生產(chǎn)加工小作坊的概念

《市場監(jiān)管總局關(guān)于加強食品生產(chǎn)加工小作坊監(jiān)管工作的指導(dǎo)意見》(國市監(jiān)食生[2020]25號)明確，小作坊為具有固定生產(chǎn)場所、從業(yè)人員較少、生產(chǎn)規(guī)模較小，主要從事傳統(tǒng)食品、地方特色食品等生產(chǎn)加工活動，滿足當(dāng)?shù)厝罕娛称废M需求的市場主體。

1.2 食品生產(chǎn)加工小作坊管理辦法

2015年修訂的《中華人民共和國食品安全法》第三十六條規(guī)定：食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販等的具體管理辦法由省、自治區(qū)、直轄市制定。目前，除西藏外，其余30個省(市、區(qū))已經(jīng)根據(jù)新《食品安全法》出臺了“小作坊、小攤販、小餐飲”地方立法。梳理這些地方性法規(guī)，發(fā)現(xiàn)各省對食品小作坊實行的管理方式主要有登記管理、生產(chǎn)許可或準許生產(chǎn)管理、核準管理和備案管理4種類型(表1)，登記管理和生產(chǎn)許可管理兩種方式采用的最多，分別有16個省(市、區(qū))和8個省(市、區(qū))采用。

表1 不同省份食品小作坊管理方式及證照情況

作為高風(fēng)險食品，各省份在出臺的管理辦法中對食品小作坊生產(chǎn)加工乳制品做出了禁止或限制性規(guī)定。這些管理辦法包括食品安全條例和小作坊管理條例等條例類、小作坊管理辦法等辦法類、允許或準許加工的食品品種目錄文件類等3種(表2)。

表2 不同省份禁止或限制食品小作坊生產(chǎn)乳制品規(guī)定情況

1.3 管理辦法對食品加工小作坊生產(chǎn)乳制品的規(guī)定

依據(jù)省級食品安全條例，有5個省對食品小作坊生產(chǎn)加工乳制品做出禁止性規(guī)定。依據(jù)小作坊管理條例，有11個省(市、區(qū))做出禁止性規(guī)定，有3個省(區(qū))將部分乳制品納入禁止生產(chǎn)目錄，有2個省(區(qū))無限制性規(guī)定。依據(jù)管理辦法，有5個省(市)做出禁止性規(guī)定。依據(jù)允許或準許加工的食品品種目錄文件，有3個省(市)將乳制品納入禁止生產(chǎn)目錄或未列入生產(chǎn)目錄，有1個自治區(qū)將部分乳制品納入禁止生產(chǎn)目錄。可見，依據(jù)這些規(guī)定，新疆、青海、內(nèi)蒙古、甘肅、寧夏和云南6省(區(qū))的小作坊可加工特定乳制品(表3)。新疆的小作坊僅能生產(chǎn)加工發(fā)酵乳和奶酪，青?？缮a(chǎn)采用傳統(tǒng)工藝的老酸奶、酥油、奶酪等。甘肅省僅能生產(chǎn)發(fā)酵乳，而且生產(chǎn)的發(fā)酵乳只能向餐飲服務(wù)單位或者小餐飲銷售。

表3 食品加工小作坊部分禁止或無限制生產(chǎn)加工乳制品省份管理辦法情況

按照市場主體“法無禁止即可為”的原則，參照《食品生產(chǎn)許可分類目錄》(2020年修訂版)中乳制品的分類，內(nèi)蒙古的小作坊可生產(chǎn)加工其他乳制品，內(nèi)蒙古自治區(qū)食品藥品監(jiān)督管理局發(fā)布的《生乳制民族傳統(tǒng)奶制品生產(chǎn)許可審查細則(2018版)》明確了其他乳制品的品種明細為特色乳制品，包括奶豆腐、奶皮子、嚼克、楚拉、畢希拉格、酸酪蛋(奶干)、黃油和酸奶子等；《寧夏回族自治區(qū)食品生產(chǎn)加工小作坊小經(jīng)營店和食品小攤點管理條例》《寧夏回族自治區(qū)清真食品管理條例》和《寧夏回族自治區(qū)食品生產(chǎn)加工小作坊小經(jīng)營店登記管理辦法(試行)》等寧夏地區(qū)現(xiàn)行的各類管理辦法，均未對小作坊生產(chǎn)乳制品做出限制性規(guī)定，小作坊應(yīng)可生產(chǎn)各類乳制品。雖然按照《云南省食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販管理辦法》第二十三條規(guī)定，禁止食品小作坊生產(chǎn)的產(chǎn)品，實行目錄管理，州、市可增補禁止食品小作坊生產(chǎn)加工的食品目錄。但目前云南僅有3州出臺了征求意見稿，食品小作坊能否生產(chǎn)乳制品還缺少法律依據(jù)。

2 “奶農(nóng)+小作坊”模式發(fā)展意義

2.1 推動民族傳統(tǒng)奶制品的發(fā)展

按照新疆、內(nèi)蒙古、青海等省(區(qū))的小作坊管理辦法規(guī)定，奶農(nóng)所建的乳制品加工車間滿足生產(chǎn)所要求的條件和達到所需的衛(wèi)生標準，就可以申請獲得小作坊證。奶農(nóng)開展乳制品的生產(chǎn)加工就有了法律依據(jù)，并允許進入傳統(tǒng)的銷售渠道，如商超、專賣店等。內(nèi)蒙古自治區(qū)人民政府于2020年1月8日發(fā)布的《內(nèi)蒙古自治區(qū)人民政府辦公廳關(guān)于推動全區(qū)民族傳統(tǒng)奶制品產(chǎn)業(yè)發(fā)展若干措施的通知》規(guī)定，獲得生產(chǎn)加工小作坊登記、經(jīng)產(chǎn)品檢驗合格的民族傳統(tǒng)奶制品，可進入超市、專賣店等渠道銷售。通過協(xié)調(diào)，內(nèi)蒙古一些旗縣的超市降低入駐門檻，建立民族傳統(tǒng)奶制品銷售專區(qū)或?qū)９?，允許證照齊全的傳統(tǒng)奶制品手工坊產(chǎn)品入駐[13]。筆者經(jīng)調(diào)研也了解到，內(nèi)蒙古興安盟科右前旗愛日克奶食品專業(yè)合作社于2018年取得小作坊證，在獲證之前，其生產(chǎn)的民族奶食品(奶豆腐、奶皮子等)只能在蘇木(鄉(xiāng))集市、那達慕大會等場所進行銷售，銷售量受季節(jié)性影響很大，而獲證之后能進入當(dāng)?shù)爻屑皩Ｙu店進行銷售，各季節(jié)間銷量較均衡。青海省湟源縣云祥奶牛養(yǎng)殖場于2017年取得小作坊證，獲證之前生產(chǎn)的老酸奶主要在當(dāng)?shù)氐囊故性缡袖N售，每年的銷售量有限，獲證之后，產(chǎn)品主要通過餐館、機關(guān)企事業(yè)食堂進行銷售，還成為湟源縣政府舉辦會議指定的飲品，日銷售老酸奶由獲證前的幾百碗到目前的上萬碗，年銷售收入近100萬元。

2.2 有利于凈化民族傳統(tǒng)奶制品市場

在新疆、內(nèi)蒙古、青海等傳統(tǒng)奶食品消費區(qū)，居民消費奶豆腐等傳統(tǒng)奶食品歷史悠久，依據(jù)《乳制品工業(yè)產(chǎn)業(yè)政策(2009年修訂)》(工聯(lián)產(chǎn)業(yè)〔2009〕第48號)，生產(chǎn)傳統(tǒng)奶制品的小作坊受規(guī)模及檢測條件限制，無法取得食品生產(chǎn)許可證，也就無法以合法的身份進入市場，受到黑作坊的沖擊。在內(nèi)蒙古調(diào)研的過程中了解到，通常5 kg生鮮乳能生產(chǎn)1 kg奶豆腐，鮮制的奶豆腐在內(nèi)蒙古當(dāng)?shù)厥蹆r為17.5元/kg左右。而黑作坊利用大豆分離蛋白、食用明膠等人工合成的奶豆腐成本極低，通常售價20～30元/kg。普通消費者很難從外形上區(qū)分真假奶豆腐，給予“黑作坊”以可乘之機，造成“劣幣驅(qū)逐良幣”現(xiàn)象。小作坊獲證后進行規(guī)范化生產(chǎn)，生產(chǎn)的預(yù)包裝食品按照規(guī)定進行加注標簽標識，即便于市場監(jiān)管部門進行監(jiān)管，又便于消費者辨別產(chǎn)品的真假。為監(jiān)管部門對轄區(qū)的食品生產(chǎn)加工小作坊納入規(guī)范管理提供了法律依據(jù)，進一步提高了食品生產(chǎn)加工小作坊的產(chǎn)品質(zhì)量，確保廣大人民群眾吃上放心的食品。

2.3 有利于增加奶農(nóng)外部選擇權(quán)

外部選擇權(quán)是指當(dāng)事人如果不參與現(xiàn)在的交易或談判時(交易失敗或者談判失敗)，參與其他交易所能獲得的最大收益。而《乳制品工業(yè)產(chǎn)業(yè)政策(2009年修訂)》(工聯(lián)產(chǎn)業(yè)〔2009〕第48號)設(shè)置的乳品加工產(chǎn)業(yè)市場準入條件，基本堵上了奶農(nóng)進入乳品加工環(huán)節(jié)的通道。在與乳企的談判中，奶農(nóng)的外部選擇權(quán)很少，基本上處于“要么接受、要么退出”狀態(tài)。而奶農(nóng)取得小作坊證后，除了向乳企銷售生鮮乳，還可以將生鮮乳自行加工銷售，增加了外部選擇權(quán)，強化了談判力。

3 “奶農(nóng)+小作坊”模式存在的主要問題

3.1 加工品類有限

一方面，受政策限制，6個省(區(qū))出臺的小作坊管理辦法，有4個省(區(qū))對小作坊生產(chǎn)的乳制品品類進行了限制。另一方面，小作坊生產(chǎn)規(guī)模較小，副產(chǎn)品難形成標準品。如筆者在內(nèi)蒙古興安盟科右前旗調(diào)研獲得，小作坊證的奶油作為奶豆腐的副產(chǎn)品因產(chǎn)量較小，批次間質(zhì)量不穩(wěn)定，難形成標準品，在申請小作坊證時僅奶豆腐和奶皮子獲得生產(chǎn)許可。

3.2 部分銷售渠道受限

各地的小作坊管理辦法大部分是在《中華人民共和國食品安全法》2015年修訂后出臺，大部分省份的超市、第三方網(wǎng)絡(luò)平臺主要認可食品生產(chǎn)許可證，很少將小作坊證作為市場準入門檻。目前，小作坊生產(chǎn)的乳制品僅能進入本地的超市，無法進入一些大型的第三方網(wǎng)絡(luò)平臺如淘寶、京東、抖音、快手等進行銷售。如筆者在調(diào)研過程中了解到，因本地市場銷售有限，內(nèi)蒙古興安盟某奶農(nóng)希望借助網(wǎng)絡(luò)平臺銷售自產(chǎn)的乳制品。但在淘寶、快手等平臺上開店，均要求提供食品生產(chǎn)許可證。但一些人抓住平臺的漏洞，借用代理產(chǎn)品的食品生產(chǎn)許可證在快手上開店，獲得在平臺上發(fā)布視頻的權(quán)限，在視頻展示區(qū)展示無包裝的奶豆腐，加店主微信進行銷售。

3.3 政策知曉率低

在調(diào)研的過程中發(fā)現(xiàn)，雖然內(nèi)蒙古2015年即出臺了《內(nèi)蒙古自治區(qū)食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販管理條例》及《內(nèi)蒙古自治區(qū)食品藥品監(jiān)督管理局關(guān)于發(fā)布食品生產(chǎn)加工小作坊禁止生產(chǎn)加工的食品品種目錄的通告》，但因早期政策知曉率低，奶農(nóng)辦理積極性不高，很多小作坊證在2018年后取得。新疆于2019年出臺了《新疆維吾爾自治區(qū)食品小作坊、小餐飲店、小食雜店和食品攤販管理條例》，但在調(diào)研中了解到，很多奶農(nóng)并不知曉這一政策。

3.4 存在一定的質(zhì)量安全風(fēng)險

各地出臺的小作坊管理辦法僅對小作坊的生產(chǎn)加工場所的位置和衛(wèi)生條件進行了規(guī)定，未要求配備檢測實驗室，缺乏檢測設(shè)備和檢測人員，大部分小作坊對生鮮乳和所產(chǎn)乳制品不具備自我檢測能力，食品質(zhì)量安全保障依賴于監(jiān)督機構(gòu)抽查及企業(yè)自身的責(zé)任心。

4 政策建議

4.1 優(yōu)化產(chǎn)業(yè)政策

盡快修訂乳制品工業(yè)產(chǎn)業(yè)政策，取消對乳制品加工布局半徑限制，將產(chǎn)能準入門檻降至10 t以下。打破行政壁壘，使取得小作坊證的奶牛養(yǎng)殖場通過改進生產(chǎn)工藝、加強創(chuàng)新研發(fā)后申請取得食品生產(chǎn)許可證，推進生產(chǎn)加工規(guī)?；鸵?guī)范化。

4.2 加強政策宣講

一方面，相關(guān)主管部門應(yīng)積極宣傳小作坊證與食品生產(chǎn)許可證具有同等的法律資格效力，鼓勵商場、超市、單位食堂和餐飲服務(wù)單位允許將小作坊證作為市場準入條件。另一方面，相關(guān)部門應(yīng)加大對與小作坊相關(guān)地方性法規(guī)及政策的宣傳，擴大政策知曉率，打通政策落地“最后一公里”。

4.3 強化食品安全監(jiān)管

相關(guān)主管部門應(yīng)加強監(jiān)督檢查，督促奶農(nóng)嚴格落實食品安全主體責(zé)任。鼓勵養(yǎng)殖場通過自建檢測室或委托第三方檢測機構(gòu)等方式提高生鮮乳及乳制品檢測能力。有條件的地區(qū)，設(shè)立小作坊園區(qū)集中檢測室進行檢測。加大監(jiān)督檢查和抽檢力度，對監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)的問題和抽檢中發(fā)現(xiàn)的不合格食品，及時采取處置措施，情節(jié)嚴重的，依法進行曝光。

5 結(jié)束語

近兩年來，各地積極落實奶業(yè)振興意見，鼓勵奶農(nóng)發(fā)展加工，探索奶業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈利益分配機制，形成了“奶農(nóng)+小作坊”為代表的新發(fā)展模式。本研究通過梳理各地與小作坊有關(guān)的具體管理辦法，發(fā)現(xiàn)僅新疆、青海、內(nèi)蒙古、甘肅、寧夏和云南6省(區(qū))允許小作坊加工乳制品。在內(nèi)蒙古、新疆、青海等地的調(diào)研結(jié)果顯示，這一模式在產(chǎn)品特色、加工工藝成熟度、銷售渠道的廣泛性等方面具有明顯優(yōu)勢，有利于凈化民族傳統(tǒng)奶制品市場、增加奶農(nóng)外部選擇權(quán)和推動民族傳統(tǒng)奶制品發(fā)展，但也存在著加工品類有限、部分銷售渠道受限、政策知曉率低和質(zhì)量安全風(fēng)險等問題。針對這些問題應(yīng)優(yōu)化產(chǎn)業(yè)政策、加強政策宣講、強化食品安全監(jiān)管，使其成為改善奶業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈利益分配機制和實現(xiàn)乳業(yè)健康發(fā)展的重要途徑。