范祚軍

當今世界正經(jīng)歷百年未有之大變局，突如其來的新冠肺炎疫情更是加速了世界政治經(jīng)濟格局轉(zhuǎn)型和國際秩序重塑。今年是中國—東盟建立對話關(guān)系30周年，雙方在政治安全、經(jīng)濟貿(mào)易、社會人文三大領(lǐng)域合作碩果累累，并已成為彼此最大規(guī)模的貿(mào)易伙伴、最富內(nèi)涵的合作伙伴、最具活力的戰(zhàn)略伙伴。同時，美國聯(lián)合亞太盟友加大對華遏制，對中國—東盟戰(zhàn)略伙伴關(guān)系造成影響，使得中國—東盟雙邊關(guān)系及中國周邊安全形勢面臨新的挑戰(zhàn)。為此，中國可從國際制度創(chuàng)新切入，處理好與東盟和域外大國關(guān)系，著力打造更高水平的中國—東盟戰(zhàn)略伙伴關(guān)系，推動構(gòu)建更為緊密的中國—東盟命運共同體。

疫情下中國—東盟關(guān)系發(fā)生的新變化

百年未有之大變局下中國和東盟等非西方經(jīng)濟體實現(xiàn)群體性崛起，國際力量對比“東升西降”態(tài)勢明顯。面對新冠肺炎疫情，中國與東盟守望相助、共克時艱，推動戰(zhàn)略伙伴關(guān)系進一步升華。同時，美國為維護自身霸權(quán)，拉攏地區(qū)盟友，將“印太戰(zhàn)略”、“四方安全對話”機制（QUAD）等作為新的地區(qū)政策支柱，構(gòu)建針對中國的小集團，對中國—東盟關(guān)系發(fā)展造成消極影響。特別是美國將南海問題作為印太地區(qū)安全秩序的焦點，并以其為重要抓手推行地區(qū)戰(zhàn)略安排，試圖擾亂中國與東盟國家關(guān)系。在新冠肺炎疫情沖擊和美國加大戰(zhàn)略投入背景下，中國—東盟關(guān)系發(fā)生一系列新變化。

一、多形式外交為中國—東盟關(guān)系發(fā)展提供政治動力

在政治外交領(lǐng)域，中國和東盟國家從推動構(gòu)建人類命運共同體的高度出發(fā)，以抗疫合作和共同發(fā)展為主線，廣泛開展多形式外交，為雙方關(guān)系向好發(fā)展提供政治動力。一方面，中國與東盟持續(xù)加強高層互訪。中國國務(wù)委員兼外長王毅于2020年10月訪問柬埔寨、馬來西亞、老撾、泰國、新加坡，并于2021年1月訪問緬甸、印度尼西亞、文萊、菲律賓。2021年3-4月，新加坡、馬來西亞、印度尼西亞、菲律賓外長訪華。中國與東盟雙邊互動頻繁，持續(xù)保持本地區(qū)合作發(fā)展良好勢頭。此外，中國的“春苗行動”在東盟多國落地，為東盟國家抗擊新冠肺炎疫情提供有力支持。另一方面，疫情之下，傳統(tǒng)形式的國際交往面臨挑戰(zhàn)，中國與東盟積極開展“云外交”。在此期間，中國與東盟多國召開一系列多層面、多領(lǐng)域的視頻會議，進一步加強在醫(yī)療健康、消除貧困、經(jīng)濟復蘇等方面的合作力度，充分彰顯了雙方緊密的戰(zhàn)略伙伴關(guān)系。2021年是中國和東盟建立對話關(guān)系30周年，雙方通過線上線下相結(jié)合的互動形式，為后疫情時代中國與東盟雙邊合作的鞏固與發(fā)展奠定堅實的基礎(chǔ)。但同時，美國、印度、日本等國家加大對東盟的公共外交力度，特別是美國通過強大的輿論控制力和眾多的非政府組織，將疫苗國際合作“政治化”，持續(xù)攻擊抹黑中國，一定程度上影響了東盟部分國家民眾對中國的安全認知，一些東盟國家民族主義情緒抬頭，給中國—東盟安全合作造成了負面影響。

二、中國—東盟經(jīng)貿(mào)關(guān)系迎來新機遇和新平臺

受疫情影響，全球價值鏈重塑和亞太地區(qū)生產(chǎn)貿(mào)易鏈重組進程加快，中國—東盟的經(jīng)貿(mào)結(jié)構(gòu)互補性日益增強。東盟國家供應(yīng)鏈與中國緊密連接，雙方產(chǎn)業(yè)鏈、價值鏈融合程度得到提高，以數(shù)字經(jīng)濟為代表的雙邊經(jīng)貿(mào)合作日益密切。根據(jù)中國—東盟貿(mào)易活力指數(shù)，印度尼西亞、馬來西亞、越南、泰國及新加坡與中國之間的貿(mào)易活力較高。受疫情影響，東盟國家與中國的貿(mào)易波動較為劇烈，但得益于中國對疫情采取了有效的防控措施并積極推動復工復產(chǎn)，東盟國家對中國的進口貿(mào)易得到有力保障。此外，中國還與東盟多個國家建立了貨物“綠色通道”，雙方經(jīng)貿(mào)合作潛力不斷釋放。根據(jù)中國海關(guān)總署發(fā)布的2020年中國貨物貿(mào)易情況，2020年，中國—東盟貨物貿(mào)易逆勢強勁增長，總額達4.74萬億元人民幣。按美元統(tǒng)計，雙方貿(mào)易達6846.0億美元，增長6.7%。其中，中國對東盟出口3837.2億美元，自東盟進口3008.8億美元。東盟超過歐盟成為中國第一大貨物貿(mào)易伙伴，這是東盟繼2019年超過美國成為中國第二大貿(mào)易伙伴后實現(xiàn)的又一突破。中國也連續(xù)12年保持東盟第一大貿(mào)易伙伴地位，凸顯中國—東盟經(jīng)貿(mào)關(guān)系的強大韌性。同時，區(qū)域全面經(jīng)濟伙伴關(guān)系協(xié)定（RCEP）為雙方合作注入新動力。東盟于2012年發(fā)起的RCEP談判，歷經(jīng)8年于2020年11月簽署。根據(jù)中國海關(guān)總署最新數(shù)據(jù)，2021年上半年中國對東盟進出口總值達2.66萬億元，同比增長27.8%。作為RCEP的重要推動者，中國和東盟將在RCEP框架下迎來經(jīng)貿(mào)合作新的發(fā)展機遇。與此同時，在新冠肺炎疫情沖擊和國際形勢變化之下，國際產(chǎn)業(yè)鏈進行深度調(diào)整，中國也積極探索在雙循環(huán)新發(fā)展格局下與東盟國家共享中國—東盟產(chǎn)業(yè)鏈合作和價值鏈拓展的創(chuàng)新發(fā)展機遇。

2020年，東盟超過歐盟成為中國第一大貿(mào)易伙伴。圖為廣西北海鐵山港。（廣西日報圖片）

三、域外勢力深度介入對中國—東盟安全合作造成消極影響

在安全合作方面，南海局勢一直牽動著各方神經(jīng)。域外勢力近年來持續(xù)介入相關(guān)議題并與部分東盟國家形成互動，不斷擾動地區(qū)安全形勢。以全球新聞媒體數(shù)據(jù)庫中的一系列重要事件為線索，我們通過網(wǎng)絡(luò)圖譜分析出涉及南海爭端國家的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系和復雜網(wǎng)絡(luò)變化的過程。結(jié)果顯示，除越南、菲律賓等南海問題當事國外，美國、澳大利亞、印度、日本等域外大國在南海問題上的活躍度較高，大國博弈成為當前及今后一段時期南海問題演變的重要因素。在百年未有之大變局下，域外大國通過與東盟深化合作特別是加強與東盟南海聲索國的軍事合作，意圖將南海問題作為離間中國—東盟關(guān)系、遏制中國地區(qū)影響力的關(guān)鍵著力點。2021年3月以來，菲律賓方面針對中方漁船在牛軛礁作業(yè)避風一事頻頻釋放揣測聲音，引來美國等方面的持續(xù)關(guān)注。3月31日，美國國家安全顧問沙利文與菲律賓國家安全顧問埃莫赫內(nèi)斯·埃斯佩龍通電話。沙利文強調(diào)，美國“與盟友菲律賓站在一起，維護基于規(guī)則的國際海洋秩序”，雙方還重申了《美菲共同防御條約》在南海的適用性。4月12日，美國和菲律賓舉行了第36屆“肩并肩”聯(lián)合軍事演習，菲律賓方面稱此舉“有助于提高菲軍作戰(zhàn)能力，以應(yīng)對日益緊張的地區(qū)局勢”。5月25日，菲律賓海岸警衛(wèi)隊聲稱要升級菲律賓在中業(yè)島（菲稱“希望島”）上的站點?；仡櫧诜坡少e的舉動不難發(fā)現(xiàn)，盡管杜特爾特對外聲稱不與中國對抗，愿意通過外交手段和平解決與中國的領(lǐng)土爭端問題，且菲律賓無法承受摩擦升級的后果，但2021年菲美“肩并肩”聯(lián)合軍演、在中業(yè)島升級站點等舉動難掩菲律賓的意圖。隨著美國對菲律賓內(nèi)政干涉以及對杜特爾特政府在人權(quán)方面指責的減少，菲律賓也表現(xiàn)出向美國靠攏的傾向，來自美國等域外勢力的介入使南海局勢變得更加復雜，同時對中國—東盟安全合作造成了消極影響。

新時期中國—東盟關(guān)系面臨的深層次挑戰(zhàn)

隨著區(qū)域合作的不斷深化，中國與東盟合作前景廣闊。但由于多方力量深度介入東盟事務(wù)，中國和東盟間的區(qū)域關(guān)系摻雜了越來越多的大國博弈，未來中國—東盟關(guān)系面臨著多邊利益權(quán)衡及較量的挑戰(zhàn)。

一是美國深入推進“印太戰(zhàn)略”，試圖遏制中國在該地區(qū)的影響力。與特朗普“忽視”東盟不同，拜登政府上臺以來，加緊了在東盟地區(qū)的戰(zhàn)略布局。美國基于地緣政治競爭，利用“四方安全對話”機制塑造小多邊同盟，通過高層對話重振美國政府與東盟的伙伴關(guān)系，試圖通過多邊和雙邊盟友伙伴關(guān)系網(wǎng)絡(luò)來合力對付中國。2021年6月，美國常務(wù)副國務(wù)卿舍曼訪問印度尼西亞、柬埔寨、泰國，欲重振美國政府與東盟的伙伴關(guān)系。7月底，美國國防部長勞埃德·奧斯汀訪問新加坡、越南及菲律賓，以表明拜登政府對東南亞和東盟國家的重視，試圖拉攏東盟國家制衡中國。此外，拜登政府積極表示美國愿意與東盟國家開展國際抗疫合作。當前，東盟多國疫情形勢嚴峻，拜登政府增加對東南亞國家的公共衛(wèi)生援助，向東盟國家捐贈新冠疫苗，以抗衡中國在幫助該地區(qū)應(yīng)對疫情上的影響力?？梢钥闯?，美國正在升級地緣政治對抗，鞏固與東南亞的伙伴關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，恢復其在東南亞的傳統(tǒng)影響力，意圖在推行“印太戰(zhàn)略”時獲得盟友更多支持。因此，在當前和今后一段時期，如何妥善應(yīng)對美國的“印太戰(zhàn)略”以及南海地區(qū)的新形勢是中國與東盟國家面臨的戰(zhàn)略考驗。

2020年11月27日，一群學生從廣西南寧國際會展中心會展邊坡“中國—東盟博覽會（英文簡稱CAEXPO）”LOGO旁走過。（IC photo圖片）

二是東盟部分國家內(nèi)部對華態(tài)度分化或?qū)⒂绊懼袊獤|盟關(guān)系穩(wěn)定發(fā)展。中國攜手東盟國家共同抗擊疫情，使得東盟國家深刻感受到中國作為一個大國的責任與擔當，東盟國家民眾對華好感度提升。但是，受美國等西方反華勢力借疫情對中國進行“污名化”的影響，部分東盟國家個別政治勢力制造反華情緒。同時，東盟國家內(nèi)政因素也會對中國—東盟關(guān)系發(fā)展造成影響。近年來，中國—東盟關(guān)系頻頻被部分東盟國家當作國內(nèi)朝野斗爭的“靶子”，一些國家的反對派刻意掀起反華輿論、鼓噪南海問題，挑唆民眾反對執(zhí)政當局與中國開展“一帶一路”建設(shè)和妥善解決南海問題的現(xiàn)行政策。如2021年3月的中菲牛軛礁事件導致中菲關(guān)系異常緊張，2022年菲律賓大選前，菲律賓國內(nèi)的親美勢力和反對派頻頻拿中菲爭議問題做文章。2020年穆希丁成為馬來西亞新總理以來，恰逢新冠肺炎疫情暴發(fā)，且其國內(nèi)受影響較大。最高元首阿卜杜拉同意內(nèi)閣建議，決定從2021年1月12日起在全國范圍內(nèi)實施“緊急狀態(tài)”至2021年8月1日。在此期間，政治博弈激烈程度受到一定制約，但因朝野政黨實力相當，政局仍然充滿不確定性。而緬甸自2021年2月爆發(fā)軍事“政變”以來，政局不穩(wěn)，民眾情緒易被操縱。正因緬甸現(xiàn)處于軍管狀態(tài)，國內(nèi)政治形勢復雜，因此對中國的態(tài)度較為謹慎。雖然東盟國家一貫堅持“大國平衡”的外交戰(zhàn)略，但并不能排除部分東盟國家在個別問題上會“選邊站”。這些國家對華采取的外交政策更容易受到其國內(nèi)政局和國際形勢的影響。在一些域外勢力特別是非政府組織的推波助瀾下，與中國在相關(guān)合作領(lǐng)域出現(xiàn)的環(huán)保問題、政府債務(wù)和勞工問題、法律糾紛問題成為部分東盟國家宣泄民族主義情緒的出口，對中國—東盟國家關(guān)系穩(wěn)定發(fā)展造成一定沖擊。

后疫情時代推動中國—東盟關(guān)系發(fā)展的相關(guān)舉措

為適應(yīng)百年未有之大變局下國內(nèi)外形勢發(fā)展的需要，推動新時代中國—東盟關(guān)系持續(xù)穩(wěn)定向好，中國需要因時因勢調(diào)整對東盟相關(guān)政策，團結(jié)東盟國家共同參與國際事務(wù)，妥善管控大國分歧，夯實中國—東盟經(jīng)貿(mào)合作關(guān)系，提升對東盟的國際傳播工作實效，著力打造更為緊密的中國—東盟命運共同體。

第一，從國際機制和規(guī)則切入，妥善處理與東盟及域外大國關(guān)系的敏感問題。中國及東盟國家的群體性崛起及美國的相對衰弱決定了百年變局下東南亞區(qū)域的競爭與合作注定是多極的，任何國家都不可能在這一區(qū)域形成霸權(quán)。因此，在共商共建共享原則基礎(chǔ)上，中國可以從國際機制和國際規(guī)則兩方面著手，探索新的合作內(nèi)容與方式。從國際機制的角度為合作創(chuàng)造更有利的制度環(huán)境，打造更具包容性的區(qū)域新秩序，積極運籌東盟與域外大國關(guān)系;從國際規(guī)則角度進行分析，妥善處理南海問題，維護地區(qū)團結(jié)。

一方面，堅持對話合作的大方向，穩(wěn)固和平與發(fā)展的大局，加強與東盟的合作機制建設(shè)。在國際機制的發(fā)展變遷中，美國和日本對東盟國家的發(fā)展援助機制起著一定的主導作用。而近年來隨著新興援助國的興起以及受到其自身原因的制約，美日對東南亞國家的援助機制受到了影響。與此同時，中國也在不斷加強與東盟的合作機制建設(shè)。一是抓住東盟各國在發(fā)展合作機制上自主性不斷提升的契機，與東盟國家共同推動建立多元對話與合作機制。在“親誠惠容”原則指導下、在不針對第三方的前提下，舉辦更多中國—東盟官方和“一軌半”安全對話，推動形成具有廣泛共識和較強約束力的多邊安全機制，合力鞏固睦鄰友好的雙邊和多邊關(guān)系。二是率先同沒有歷史包袱、合作基礎(chǔ)較好的東盟國家深化關(guān)系，加強相關(guān)次區(qū)域合作。如推動中南半島經(jīng)濟走廊建設(shè)、瀾滄江—湄公河次區(qū)域合作等，提高中國—東盟合作制度化水平，推動周邊命運共同體建設(shè)進一步走深走實。三是繼續(xù)支持東盟一體化進程并使其在地區(qū)事務(wù)中發(fā)揮更大作用。細分東盟成員國的立場差異和多樣需求，采取雙邊與多邊相結(jié)合的方式，在大多邊框架內(nèi)推動地區(qū)機制構(gòu)建和加強互信，分層次地解決相關(guān)爭議問題。四是維護多邊平臺，努力建設(shè)包容的亞太新秩序。中國應(yīng)引領(lǐng)東盟國家在內(nèi)的地區(qū)新興力量積極改革和完善現(xiàn)有國際秩序，拓展共同利益;維護以世界貿(mào)易組織為核心的自由貿(mào)易體制，支持全球化進程，反對單邊主義和保護主義。五是推動中國—東盟公共衛(wèi)生應(yīng)急合作常態(tài)化和制度化。打造中國—東盟跨境醫(yī)療合作與應(yīng)急平臺，探索其他非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域的常態(tài)化和機制化合作。

當?shù)貢r間2021年2月7日，中國政府向柬埔寨政府捐贈的60萬劑國藥新冠疫苗抵達金邊，柬埔寨成為首批接受中國疫苗援助的國家之一。（IC photo圖片）

另一方面，妥善處理南海問題，維護地區(qū)團結(jié)。百年變局疊加疫情影響，使得全球風險點和動蕩源增多，亞太傳統(tǒng)和非傳統(tǒng)安全威脅上升。中國和東盟各國要從大局出發(fā)，積極管控分歧，進一步推進“南海行為準則”磋商，堅持直接當事方對話談判解決爭議，盡量排除域外大國的干擾，避免其借東盟國家之手干涉“南海行為準則”磋商，以限制和打壓中國的發(fā)展。在處理南海問題上，中國除了堅持既有的外交方法解決爭端的實踐傳統(tǒng)外，還可以在國際規(guī)則框架體系下，重視司法渠道的規(guī)則構(gòu)建，力爭加入到國際法律秩序的構(gòu)建中，并努力通過這一體系解決國際爭端?？梢钥紤]進一步賦予“南海行為準則”恰當?shù)姆傻匚?，保障其法律效力，為各方解決爭端、避免摩擦和矛盾激化、維護地區(qū)的團結(jié)穩(wěn)定發(fā)揮切實作用。此外，可探索建立獨立的爭端解決機構(gòu)，邀請南海問題當事國及相關(guān)中立國家及機構(gòu)共同建立關(guān)于南海商業(yè)問題的仲裁機構(gòu)，聚焦商業(yè)糾紛，避免美國等域內(nèi)外大國對地區(qū)事務(wù)的阻撓破壞。從長期利益考慮，為了更好地在大國政治和國際法的相互博弈中和平解決國際爭端，中國需要更加重視國際社會中司法渠道解決爭端的規(guī)則構(gòu)建功能，通過外交渠道與司法渠道相結(jié)合的策略來處理南海問題，逐漸由國際規(guī)則秩序的參與者向國際規(guī)則的構(gòu)建者身份過渡，同時為日后解決國際爭端奠定良好的秩序基礎(chǔ)。

第二，進一步深化中國—東盟經(jīng)貿(mào)合作關(guān)系。后疫情時代中國—東盟關(guān)系健康穩(wěn)定發(fā)展需要發(fā)揮雙邊經(jīng)貿(mào)合作的“壓艙石”作用，中國可以基于“一帶一路”倡議、中國—東盟領(lǐng)導人會議等協(xié)調(diào)合作機制，加強與東盟國家的互聯(lián)互通，夯實貿(mào)易投資、抗擊疫情等具有共同利益領(lǐng)域的合作。具體而言，一是推動經(jīng)濟復蘇，積極培育合作新增長點。按照計劃加快落實RCEP的各項規(guī)則，推動與東盟的投資貿(mào)易往來，積極支持東盟穩(wěn)步推動經(jīng)濟重啟、鞏固復工復產(chǎn)、開展新基建，大力拓展新的合作領(lǐng)域。二是加強中國和東盟產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈和價值鏈的區(qū)域整合，構(gòu)建新發(fā)展格局，攜手應(yīng)對疫情帶來的全球經(jīng)濟危機和全球化的低潮。積極與東盟開展產(chǎn)能合作，將廣西、云南、海南等鄰近東盟的省份打造成為與東盟對接的區(qū)域性加工制造業(yè)基地、新興產(chǎn)業(yè)基地，在廣西建設(shè)面向東盟合作綜合開放試驗區(qū)并擴大對東盟合作授權(quán)。圍繞跨境產(chǎn)業(yè)鏈，發(fā)展加工貿(mào)易產(chǎn)業(yè)，并帶動數(shù)據(jù)信息、物流、金融等服務(wù)貿(mào)易的發(fā)展。三是推動“一帶一路”倡議與東盟基礎(chǔ)設(shè)施投資規(guī)劃項目的精準對接，以多邊和多元經(jīng)濟合作制度為依托，組建中外專家共同參與的國際顧問專家組，加強對區(qū)域經(jīng)濟合作新形勢、新問題的前瞻研究，推動央企、民企、中外合資企業(yè)加大對東盟國家的投資力度。四是緊抓數(shù)字經(jīng)濟新機遇，加速探索數(shù)字化轉(zhuǎn)型和發(fā)展，加強中國—東盟在數(shù)字技術(shù)防疫抗疫、數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施、智慧城市等領(lǐng)域的合作。雙方還可在生態(tài)環(huán)保、防災(zāi)減災(zāi)、氣候變化、減貧等領(lǐng)域創(chuàng)造合作亮點，不斷注入合作新動能。

第三，加強對東盟的國際傳播工作，推動中國—東盟民心相通工程，打造更為緊密的中國—東盟命運共同體。當前，中國—東盟關(guān)系已進入全方位發(fā)展的新階段，日益緊密的人文交流成為雙方關(guān)系發(fā)展的重要支柱之一。中國要從戰(zhàn)略高度推進對東盟國家的國際傳播能力建設(shè)，推動各種宣傳媒介在東盟國家民眾中營造一個相互理解、相互欣賞、相互尊重的人文格局。一方面，通過政黨、政府、民間等多渠道講好講活中國故事和中國共產(chǎn)黨的故事，避免東盟國家內(nèi)部個別黨派利用和炒作不實的涉華負面信息，及時澄清一些國家對中國的誤解。同時，創(chuàng)新傳播方式，加大對東盟國家的傳播精準度和力度。在傳播基礎(chǔ)設(shè)施水平較差的國家，重視集會、布道等傳統(tǒng)方式;在新媒體發(fā)達的國家，加強門戶網(wǎng)站、社交媒體、各種新聞客戶端等渠道對中國形象和中國—東盟合作成果的宣傳力度，充分發(fā)揮各種媒介在當?shù)氐木C合宣傳力量。此外，中國與東盟國家之間可以定期互辦電影節(jié)、藝術(shù)節(jié)、文化年、電視周和圖書展等活動，設(shè)立專門基金合作開展廣播、影視劇精品創(chuàng)作工作。另一方面，中國應(yīng)加大力度吸引東盟國家民眾來華考察訪問、旅游觀光、學術(shù)交流，進一步增加東盟國家留學生的政府獎學金名額，通過國際合作辦學“引進來，走出去”方式，實現(xiàn)更多的“留學生互換”;探索推出東盟留學生畢業(yè)后在華工作的“一年實習簽證”，讓東盟在華留學生回國后成為促進民心相通，展示真實、立體、全面的中國形象，推動構(gòu)建中國—東盟命運共同體的先鋒力量。

2021年7月19—25日，廣西大學東盟國家留學生參加中國—東盟青年營活動。（廣西大學圖片）

本文是2021年教育部高校國別和區(qū)域研究委托課題“東盟國家經(jīng)貿(mào)投資合規(guī)指南”（項目編號：GBQY2021WT-13）的階段性成果