□ 王萬(wàn)軍

在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略深化落實(shí)和國(guó)土空間規(guī)劃體系改革的大背景下，村莊規(guī)劃由發(fā)展建設(shè)向?qū)嵱霉芸剞D(zhuǎn)變。村莊規(guī)劃作為國(guó)土空間規(guī)劃體系中鄉(xiāng)村地區(qū)的詳細(xì)規(guī)劃，是實(shí)施國(guó)土空間用地管制、核發(fā)鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可的法定規(guī)劃。編制“多規(guī)合一”的實(shí)用性村莊規(guī)劃已成為現(xiàn)階段鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略及新時(shí)期國(guó)土空間規(guī)劃要求下的新任務(wù)。南寧市良慶區(qū)南曉社區(qū)是廣西210個(gè)先行示范村莊規(guī)劃試點(diǎn)之一，是南曉鎮(zhèn)政府所在地，轄區(qū)內(nèi)既有鎮(zhèn)區(qū)也有村莊，屬于典型城郊融合型村莊。在城鎮(zhèn)化的快速進(jìn)程中，城郊融合型村莊正在經(jīng)歷從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)型村莊向城鎮(zhèn)邊緣村、城中村、城市社區(qū)的轉(zhuǎn)變。這類村莊在轉(zhuǎn)型過程中，村民的居住與生活方式已經(jīng)基本實(shí)現(xiàn)城市化，但依然保留鄉(xiāng)村生活習(xí)慣，傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村社會(huì)關(guān)系依然完整。這類村莊的特殊性使村莊規(guī)劃既不適用于現(xiàn)行的傳統(tǒng)村莊規(guī)劃，也不適用于城市社區(qū)的詳細(xì)規(guī)劃。如何甄別村莊的發(fā)展類型，厘清規(guī)劃對(duì)象的特征與屬性，確定相應(yīng)的發(fā)展路徑，避免重復(fù)“城中村”的發(fā)展老路，引導(dǎo)其有序平穩(wěn)的融入城市，是當(dāng)前城郊融合型村莊規(guī)劃需要重點(diǎn)思考的問題。

1 城郊融合型村莊的研究進(jìn)展

城郊融合型村莊作為城市化發(fā)展的前沿地帶與敏感區(qū)域，一直都是學(xué)者關(guān)注的焦點(diǎn)。在城市化快速發(fā)展過程中，這類村莊在人口、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、空間等方面呈現(xiàn)出明顯的過渡與融合特征，也是城鄉(xiāng)關(guān)系最復(fù)雜的區(qū)域。何艷冰等認(rèn)為城市邊緣區(qū)的村莊問題實(shí)質(zhì)上是土地城市化與人口城市化不協(xié)調(diào)導(dǎo)致的人地關(guān)系沖突和錯(cuò)位[1]。周游等通過分析廣東省廣州市蘆灣村的現(xiàn)狀特征與發(fā)展困境，提出城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)鄉(xiāng)村規(guī)劃編制方法，認(rèn)為應(yīng)以區(qū)域發(fā)展目標(biāo)來(lái)指導(dǎo)村莊規(guī)劃的類型[2]。魏超等梳理了湖北省武漢市城市邊緣區(qū)鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)型發(fā)展的主要特征和發(fā)展模式，提出旅游開發(fā)引導(dǎo)鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)型發(fā)展[3]。石會(huì)娟等認(rèn)為城郊融合類村莊應(yīng)依托交通、資源、人口和土地等資源優(yōu)勢(shì)，發(fā)展城市配套服務(wù)、文化創(chuàng)意、旅游服務(wù)等產(chǎn)業(yè)實(shí)現(xiàn)村莊轉(zhuǎn)型發(fā)展[4]。曾穗平等通過研究以湖南省湘潭市城市邊緣區(qū)鄉(xiāng)村發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力，針對(duì)性地提出居民點(diǎn)空間建設(shè)、就業(yè)崗位設(shè)置、土地流轉(zhuǎn)模式的分類發(fā)展策略[5]。目前，國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)城郊融合型村莊的研究主要集中在村莊特征及問題分析、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展、土地流轉(zhuǎn)、社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)等方面，對(duì)村莊規(guī)劃本身的實(shí)用性研究尚不多見。一是村莊發(fā)展受地方政策影響較大，不同區(qū)域之間城鄉(xiāng)發(fā)展路徑差異很大；二是并非所有城郊融合型村莊都具備旅游發(fā)展?jié)摿Γ芯康赜蛐枰粩嘭S富。

在此背景下，本文選擇廣西南寧市周邊典型的城郊融合型村莊作為研究對(duì)象，分析城郊融合型村莊的特征與問題，嘗試從問題導(dǎo)向和目標(biāo)導(dǎo)向入手，提出村莊建設(shè)管控思路，明確村莊建設(shè)空間與產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間，并針對(duì)不同的實(shí)施主體編制村民看得懂、政府易實(shí)施的實(shí)用性村莊規(guī)劃，對(duì)于鄉(xiāng)村城市化和實(shí)施國(guó)土空間用途管控具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

2 城郊融合型村莊規(guī)劃面臨的主要問題

2.1 規(guī)劃類型的選擇：是城市社區(qū)還是鄉(xiāng)村

與傳統(tǒng)的村莊規(guī)劃不同，城郊融合型村莊位于城市近郊區(qū)或城關(guān)鎮(zhèn)所在地，不是真正的鄉(xiāng)村，也不是一般的城市社區(qū)。由于村域內(nèi)農(nóng)用地被征收，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)種植經(jīng)濟(jì)逐漸衰落，并且村莊周邊的土地尚未充分開發(fā)，所以村民開始逐步外遷。即便如此，鄉(xiāng)村生活習(xí)慣依然存在，村民利用房前屋后的空地種植蔬菜，部分家庭還養(yǎng)殖家禽，村內(nèi)婚喪嫁娶、祭祀和宗族活動(dòng)依然保留。這類處在城市化進(jìn)程中的村莊，村民已不從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，但社會(huì)關(guān)系和生活習(xí)慣保留著濃厚的傳統(tǒng)鄉(xiāng)村氣息。村民自治組織凝聚力良好，他們通過保留農(nóng)民身份和農(nóng)村組織來(lái)抵抗城市空間形態(tài)對(duì)原生存空間的侵蝕，這樣既能夠在城市空間拓展與功能延伸中獲得城市產(chǎn)業(yè)外溢帶來(lái)的發(fā)展機(jī)遇，也能便利地享受城市的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施。這類非典型的村莊規(guī)劃處在不適用村莊規(guī)劃和城市地段規(guī)劃的兩難境地，若采用村莊規(guī)劃的方法已經(jīng)沒有村莊的實(shí)質(zhì)，若采納城鎮(zhèn)控制性詳細(xì)規(guī)劃則與村莊社會(huì)組織矛盾。

2.2 發(fā)展需求的矛盾：建設(shè)管控與村民發(fā)展的需求

城郊融合類鄉(xiāng)村位于城市建成區(qū)的外圍，交通便捷，受城市的輻射影響較大，與城市在人流、貨流、信息流等要素交換方面信息靈敏度高，能快速承接一些低效高耗、用地需求大的城市產(chǎn)業(yè)，成為城市周邊建材加工、食品加工、物流倉(cāng)儲(chǔ)的集中區(qū)域。但農(nóng)村自身主導(dǎo)的集體土地開發(fā)低效無(wú)序，與集約高效的國(guó)有土地開發(fā)相沖突，導(dǎo)致城市邊緣區(qū)的村莊空間形態(tài)分散，集體土地利用破碎化。村莊建設(shè)用地有限，城鎮(zhèn)工業(yè)發(fā)展又需要建設(shè)，導(dǎo)致建設(shè)用地指標(biāo)緊張。此外，農(nóng)村宅基地使用普遍超標(biāo)，新建住宅大量擠占了有限的耕地資源，破壞了原有村莊的空間格局，土地資源浪費(fèi)嚴(yán)重。

2.3 村莊活力的持續(xù)：農(nóng)業(yè)衰落與鄉(xiāng)村振興的矛盾

城郊融合型村莊介于自然村與城市社區(qū)之間，繁榮與衰落并存。一方面是農(nóng)用地被征用，農(nóng)業(yè)種植經(jīng)濟(jì)衰落，通過建設(shè)市場(chǎng)、沿街商鋪、倉(cāng)儲(chǔ)物流獲取商業(yè)與服務(wù)業(yè)繁榮，同時(shí)也帶來(lái)環(huán)境臟亂差、水電基礎(chǔ)設(shè)施容量不足、停車難、消防安全隱患等問題；另一方面地段偏遠(yuǎn)、尚未開發(fā)的村落則呈現(xiàn)衰退現(xiàn)象，青壯年外出打工，僅剩下老人、婦女和兒童，村莊“空心化”嚴(yán)重，屋宅、公共設(shè)施與基礎(chǔ)設(shè)施長(zhǎng)期閑置或廢棄導(dǎo)致破敗不堪等問題突顯。由于“鄉(xiāng)村留住人、留住年輕人”的機(jī)制尚未建立起來(lái)，村內(nèi)缺乏人氣、活力與生機(jī)，而先行村莊規(guī)劃的焦點(diǎn)注重在居住條件、公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施和防災(zāi)減災(zāi)等人居環(huán)境方面，尚未基于鄉(xiāng)村振興的視角對(duì)村莊活力保持提出要求，難免導(dǎo)致村莊規(guī)劃發(fā)展缺乏基礎(chǔ)和動(dòng)力。

2.4 規(guī)劃成果的轉(zhuǎn)變：編制村民看得懂、政府易管理的規(guī)劃

城郊融合型村莊規(guī)劃涉及自然資源主管部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、企業(yè)、村民與村集體等諸多利益主體，發(fā)展訴求復(fù)雜多樣。一是根據(jù)不同利益主體的需求，村民重點(diǎn)關(guān)注基礎(chǔ)設(shè)施和公服設(shè)施；二是企業(yè)和村集體關(guān)心產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目能否落地實(shí)施；三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為村莊規(guī)劃的主要實(shí)施主體，希望村莊規(guī)劃能指導(dǎo)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展，為核發(fā)鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可提供依據(jù)；四是自然資源主管部門更側(cè)重于實(shí)施國(guó)土空間用途管制、鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可核發(fā)及后續(xù)的規(guī)劃實(shí)施監(jiān)督檢測(cè)。

3 實(shí)證分析：南寧市良慶區(qū)南曉鎮(zhèn)南曉社區(qū)實(shí)用性村莊規(guī)劃

南曉社區(qū)位于廣西南寧市南部，是南曉鎮(zhèn)政府所在地，毗鄰欽州市和防城港市，位于北部灣、南寧—?dú)J州/防城港的城鎮(zhèn)發(fā)展主軸上，在北部灣城市群中占據(jù)區(qū)位優(yōu)勢(shì)，如圖1、圖2所示。社區(qū)下轄南曉街、南煥坡、那蘭坡、團(tuán)蘇坡等10個(gè)居民點(diǎn)；2019年，總戶籍1894戶，總?cè)丝?259人，其中，村民4681人，外來(lái)人口1578人；村民主要收入來(lái)源于進(jìn)城務(wù)工、街頭買賣、打零工、務(wù)農(nóng)、土地流轉(zhuǎn)租金等，人均可支配收入約9000元。在村莊土地方面，南曉社區(qū)范圍內(nèi)建設(shè)用地面積約122.76hm2，除了宅基地和公共設(shè)施用地外，其他建設(shè)用地主要用于區(qū)域交通和鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)建設(shè)（龍鳳谷、龜鱉基地、孔雀基地、老鄉(xiāng)家園扶貧產(chǎn)業(yè)），如表1、圖3所示。區(qū)位交通優(yōu)越，境內(nèi)有蘭海高速公路（G75）、南北二級(jí)公路（G325）、邕欽公路（X027）、南欽高鐵、南防鐵路等重要交通干線穿境而過，距離蘭海高速出入口僅9.7km。自然環(huán)境優(yōu)美，南曉社區(qū)地處“南寧盆地”南部，屬于丘陵地貌，境內(nèi)南曉河自西向東橫穿村境，擁有良好的自然景觀資源。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)良好，南曉土雞、南曉荔枝、黑皮冬瓜等特色種養(yǎng)遠(yuǎn)近聞名。

圖3 南曉社區(qū)現(xiàn)狀圖

表1 南曉社區(qū)2019年人口與經(jīng)濟(jì)分析表

圖1 南曉鎮(zhèn)在南寧市的區(qū)域位置

圖2 南曉社區(qū)在南曉鎮(zhèn)的區(qū)域位置

3.1 目標(biāo)導(dǎo)向，確定南曉社區(qū)“鄉(xiāng)村社區(qū)”的發(fā)展模式

本規(guī)劃以目標(biāo)為導(dǎo)向，落實(shí)上位規(guī)劃對(duì)村莊和鎮(zhèn)區(qū)的發(fā)展要求，分析判斷南曉社區(qū)發(fā)展趨勢(shì)和發(fā)展方向，需要從社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、人口、空間和環(huán)境景觀等多個(gè)方面綜合評(píng)價(jià)。按照南曉鎮(zhèn)國(guó)土空間規(guī)劃，位于城鎮(zhèn)開發(fā)邊界以內(nèi)的村莊可與城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)的城鎮(zhèn)建設(shè)用地統(tǒng)一編制詳細(xì)規(guī)劃，循序漸進(jìn)地轉(zhuǎn)型為保有鄉(xiāng)愁和歷史記憶的城市社區(qū)；位于城鎮(zhèn)開發(fā)邊界以外的村莊采用村莊規(guī)劃，統(tǒng)籌安排宅基地布局、基礎(chǔ)設(shè)施及基本公共服務(wù)設(shè)施布局、歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)與傳承、村莊特色與風(fēng)貌管控、基本農(nóng)田保護(hù)、生態(tài)保護(hù)修復(fù)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間布局等。

3.2 底線管控，摸清潛力制定居民點(diǎn)建設(shè)管控指標(biāo)

摸清村莊用地騰退潛力，探索存量空間優(yōu)化路徑。通過對(duì)農(nóng)村建設(shè)用地增減掛鉤潛力的挖掘，將現(xiàn)狀布局零散、閑置（廢棄）宅基地、破舊危房以及房前屋后的自留地及其輔助設(shè)施用地（豬圈、雜物房等），廢棄養(yǎng)殖場(chǎng)（廢棄養(yǎng)豬場(chǎng)、養(yǎng)牛場(chǎng)、養(yǎng)羊場(chǎng)）、廢棄采礦用地等騰退，據(jù)統(tǒng)計(jì)共梳理閑置宅基地、空閑地、廢棄采礦用地、建設(shè)用地節(jié)余指標(biāo)等各類用地騰挪潛力23.06hm2，極大限度保障了村莊分戶需求和產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目建設(shè)，以及對(duì)村莊基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施的提檔升級(jí)。

在加強(qiáng)邊界管控的前提下，規(guī)劃通過編制居民點(diǎn)建設(shè)導(dǎo)控圖，明確規(guī)劃實(shí)施路徑，結(jié)合實(shí)用性村莊規(guī)劃的要求，管控規(guī)則清晰，可直接指導(dǎo)村民新房建設(shè)，為核發(fā)鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證提供法定依據(jù)。重點(diǎn)劃定7條控制邊界，包括宅基用地邊界、新建農(nóng)宅控制邊界、公用設(shè)施與公共設(shè)施用地邊界、產(chǎn)業(yè)用地邊界、景觀與綠化用地邊界、永久基本農(nóng)田邊界、生態(tài)紅線邊界，明確邊界內(nèi)各類用地的管控要求及各類邊界的轉(zhuǎn)換規(guī)則（如圖4所示）。規(guī)劃確定的各類建設(shè)用地性質(zhì)不得隨意更改，因?qū)嶋H建設(shè)情況需要更改的，可以在建設(shè)用地范圍內(nèi)進(jìn)行調(diào)整置換，調(diào)整后應(yīng)滿足占補(bǔ)平衡并保證各類設(shè)施原有規(guī)模不變。

圖4 南曉社區(qū)居民點(diǎn)建設(shè)導(dǎo)控示意圖

目前，南曉社區(qū)最大的矛盾是生態(tài)紅線管控與村莊建設(shè)需求的沖突。將南曉社區(qū)生態(tài)紅線范圍與三調(diào)土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)進(jìn)行疊加分析發(fā)現(xiàn)，整個(gè)那蘭坡均被生態(tài)保護(hù)紅線包圍，如圖5所示。按照生態(tài)紅線管控要求，那蘭坡屬于限制發(fā)展區(qū)，需要整村搬遷。但根據(jù)實(shí)地調(diào)研，那蘭坡至今已有百年歷史，在白鷺自然保護(hù)區(qū)成立前，村落已與白鷺長(zhǎng)期和諧相處。規(guī)劃堅(jiān)持全域管控和底線思維，建議生態(tài)保護(hù)區(qū)內(nèi)農(nóng)村宅基地逐漸退出，在不擴(kuò)大現(xiàn)有建設(shè)用地和耕地規(guī)模的前提，修繕老村生產(chǎn)生活設(shè)施，保留生活必需的少量種植、捕撈、養(yǎng)殖。采用逐步搬遷方案，對(duì)于搬遷意愿較高的村民，以土地置換異地農(nóng)作，規(guī)劃提出那蘭新村新建方案，預(yù)留10%產(chǎn)業(yè)扶貧用地；對(duì)于遷出意愿不高的村民，建議對(duì)其產(chǎn)業(yè)、生活空間和設(shè)施進(jìn)行生態(tài)化改造，確保符合生態(tài)管控要求[6]。經(jīng)過多次實(shí)地踏勘，并與村民、政府、企業(yè)進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)溝通交流，通過多輪選址方案評(píng)比，最終確定那蘭坡新村選址方案，如圖6所示。

圖5 南曉社區(qū)生態(tài)紅線保護(hù)沖突區(qū)

圖6 那蘭新村選址區(qū)位圖

3.3 聯(lián)農(nóng)帶農(nóng)，讓能人回鄉(xiāng)帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目有效落地

城郊融合型村莊產(chǎn)業(yè)發(fā)展的出路是融合，亮點(diǎn)在特色、休閑、服務(wù)。加快城鄉(xiāng)融合發(fā)展，在形態(tài)上保留鄉(xiāng)村風(fēng)貌，在社會(huì)組織上保持鄉(xiāng)土社會(huì)，明確自身在區(qū)域所承擔(dān)的職能，承接城市功能外溢，發(fā)展城市所需要的配合、輔助類型產(chǎn)業(yè)。目前，南曉社區(qū)尚未進(jìn)行大規(guī)模的土地流轉(zhuǎn)，雖有企業(yè)進(jìn)行農(nóng)業(yè)旅游開發(fā)，但村莊的產(chǎn)業(yè)發(fā)展主體仍在村集體，受傳統(tǒng)小農(nóng)意識(shí)的影響，存在著發(fā)展思路不清、發(fā)展方向不明、發(fā)展資金缺乏等問題。規(guī)劃提出“能人帶動(dòng)、村集體參與、市場(chǎng)化運(yùn)作”的模式，村集體以集體資源入股參與村莊產(chǎn)業(yè)，構(gòu)建村民利益聯(lián)合體，如圖7所示。在具體實(shí)施中，實(shí)行產(chǎn)業(yè)幫扶、產(chǎn)業(yè)融資的方式，將村莊改造更新與農(nóng)業(yè)開發(fā)相結(jié)合，在規(guī)劃層面有效分解建設(shè)用地指標(biāo)，解決龍鳳谷、玉靈山莊龜鱉養(yǎng)殖基地、老鄉(xiāng)家園等項(xiàng)目用地指標(biāo)問題，如圖8所示。

圖7 村民利益聯(lián)合機(jī)制

圖8 南曉社區(qū)產(chǎn)業(yè)用地指標(biāo)分解圖

3.4 多元展示，提出“模塊化”的成果表達(dá)體系

南曉村莊規(guī)劃采用“模塊化”的成果體系，堅(jiān)持以結(jié)果為導(dǎo)向，編制一個(gè)能用、管用、好用的實(shí)用性村莊規(guī)劃。規(guī)劃根據(jù)不同實(shí)體主體的需求，出具村民、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、自然資源主管部門3種表達(dá)成果，如圖9所示。對(duì)村民重點(diǎn)關(guān)注的基礎(chǔ)設(shè)施和公服設(shè)施，通過實(shí)景航拍向村民實(shí)景展示即將建設(shè)和管控內(nèi)容，在村民層面，“規(guī)劃示意圖+導(dǎo)控圖則+項(xiàng)目建設(shè)表”的形式，通俗易懂，如圖10所示。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為村莊規(guī)劃的主要實(shí)施主體，提供“規(guī)劃說(shuō)明+圖紙+表格”，“導(dǎo)控圖”則作為核發(fā)鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可的直接依據(jù)，簡(jiǎn)單實(shí)用。自然資源主管部門更側(cè)重于實(shí)施國(guó)土空間用途管制、核發(fā)鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可及后續(xù)的規(guī)劃實(shí)施監(jiān)督檢測(cè)，規(guī)劃成果包括“規(guī)劃說(shuō)明+圖紙+表格+數(shù)據(jù)庫(kù)”，規(guī)則清晰，可操作性強(qiáng)。

圖9 “模塊化”成果體系

圖10 南曉社區(qū)居民點(diǎn)建設(shè)規(guī)劃示意圖

4 結(jié)語(yǔ)

城郊融合型村莊作為連接城鄉(xiāng)的紐帶，在新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興的大潮之下，發(fā)展機(jī)遇與發(fā)展挑戰(zhàn)并存。如何借助城鎮(zhèn)化的機(jī)遇，實(shí)現(xiàn)自身的振興，是城鄉(xiāng)融合型村莊在發(fā)展過程中面臨的重要命題。當(dāng)前，各級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃和村莊規(guī)劃正在同步開展編制，規(guī)劃內(nèi)容和實(shí)施機(jī)制的傳導(dǎo)和銜接仍處于相對(duì)模糊的狀態(tài)，尤其是村莊規(guī)劃處于規(guī)劃體系的末端，在上位規(guī)劃不確定的情況下，規(guī)劃約束管控的不確定性尤為突出。通過南曉社區(qū)村莊規(guī)劃的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，希望可以城市周邊區(qū)域的村莊提供一種規(guī)劃模式，傳遞城郊融合型村莊規(guī)劃的價(jià)值取向和建設(shè)管控要求，引導(dǎo)這類村莊有機(jī)融入城市，建成具有鄉(xiāng)村特色和城市活力的鄉(xiāng)村社區(qū)。