盛斌

2020年11月20日，習近平主席以視頻方式出席APEC領導人非正式會議并發(fā)表重要講話，首次宣布“中方將積極考慮加入CPTPP”，引發(fā)國內外廣泛關注與巨大反響。之后，2020年底中央經(jīng)濟工作會議和2021年政府工作報告均再次明確重申了這一政策立場。加入CPTPP將使中國融入一個更加開放與充滿活力的全球和區(qū)域貿易網(wǎng)絡；通過致力于對標CPTPP高標準國際經(jīng)貿規(guī)則，中國可以通過深化全面開放倒逼國內改革，為供給側結構改革與制度創(chuàng)新注入活力，從而邁向一個更加開放與現(xiàn)代化的高水平社會主義市場經(jīng)濟體制；中國加入CPTPP也將向世界發(fā)出一個強有力的信號，表明中國在廣泛的改革政策中保持并承諾與全球規(guī)則的一致性。同時，也必須意識到中國加入CPTPP還面臨著國際和國內諸多因素的挑戰(zhàn)。

一、從P4到TPP再到CPTPP

《跨太平洋伙伴關系協(xié)定》（TPP）最初是由致力于高水平貿易自由化的四個國家？智利、新西蘭、新加坡和文萊于2005年達成的區(qū)域性經(jīng)貿協(xié)定（簡稱P4協(xié)定）。2009年11月美國奧巴馬政府高調宣布參與TPP談判，隨后澳大利亞、日本、加拿大、韓國等其他7個國家先后加入談判。2016年2月TPP12個談判方在新西蘭奧克蘭正式簽署協(xié)定文本，TPP也成為奧巴馬執(zhí)政期間最重要的經(jīng)貿領域成果。但特朗普在2017年1月上臺后隨即簽署行政命令，宣布美國正式退出該協(xié)定。余下TPP的11個成員在擱置了協(xié)定的部分條款后，簽署了《全面進步的跨太平洋伙伴關系協(xié)定》（CPTPP），該協(xié)議在通過各方立法機構的批準后于2018年12月30日正式生效。

TPP協(xié)定被譽為“21世紀的貿易協(xié)定”，它為以全球價值鏈為基礎的新商業(yè)規(guī)則與紀律設立了一個基準，具有高目標、高標準、新規(guī)則的特點。首先，TPP協(xié)定在貨物貿易、服務貿易以及商務人士流動領域大幅度消減壁壘，實現(xiàn)了“三零”（零關稅、零壁壘、零補貼）方式的全面和更高水平的市場準入。其次，TPP協(xié)定在服務貿易、投資、政府采購等領域采取“清單”準入或活動列明方式，尤其是在投資領域實施“準入前國民待遇+負面清單”模式。再次，TPP協(xié)定提供了更強有力的爭端解決機制，尤其是在投資領域引入了中立而透明的投資者-國家爭端解決機制（ISDS）。最后，TPP協(xié)定為應對創(chuàng)新、供應鏈貿易、數(shù)字經(jīng)濟、可持續(xù)發(fā)展、中小企業(yè)等新挑戰(zhàn)與新議題，引入了大量“規(guī)制融合”類的新條款與規(guī)則，以促進成員之間國內監(jiān)管的協(xié)調與一致性。

TPP協(xié)定對全球經(jīng)濟治理與亞太區(qū)域一體化具有巨大而深遠的影響，同時也體現(xiàn)出很強的兩面性。一方面，它將貿易協(xié)定的重心由傳統(tǒng)的以市場準入為主的“邊境措施”轉移到新的以規(guī)制協(xié)調為主的“邊境內措施”，創(chuàng)新性地制訂了一整套基于全球價值鏈、以規(guī)制一體化為核心、實現(xiàn)放松管制與為公共政策目標加強監(jiān)管之間平衡的“新一代”國際貿易規(guī)則體系；另一方面，TPP也是一個帶“牙齒”的協(xié)定，隨著愈發(fā)重視深層結構性問題的協(xié)調，它體現(xiàn)出很強的對國內體制的侵略性，從而使成員方能夠保留的國內政策空間越來越少。

與TPP相比，CPTPP協(xié)議保留了目的宗旨、基本框架和主要內容，但最終也擱置了具有爭議的22項條款內容，主要涵蓋投資、海關監(jiān)管和貿易便利化、服務貿易、金融服務、電信、政府采購、知識產(chǎn)權、環(huán)境、反腐敗等議題的條款，其中涉及投資和知識產(chǎn)權議題的較多。上述“暫?！睏l款大多是在TPP談判時由美國提出的“深度一體化”與“橫向”議題，美國對這些以規(guī)制融合為核心的“邊界內措施”（即“第二代貿易政策”）的高度重視和促使貿易規(guī)則的“現(xiàn)代化”一直是其工作目標的重點，但對于其他成員方來說實施難度或爭議較大。因此，可以說目前的CPTPP是一個經(jīng)過了“瘦身”的TPP，但依然是目前全球最高開放水平與最高規(guī)則標準的貿易與投資協(xié)定，代表了未來多邊貿易體制發(fā)展的方向與趨勢。

二、中國深化對外開放與CPTPP

在TPP/CPTPP談判過程及其達成時，中國曾經(jīng)感到壓力，這一方面來自以TPP為代表的全球貿易與投資新規(guī)則的挑戰(zhàn)，另一方面來自TPP所帶來的在亞太地區(qū)的地緣經(jīng)濟博弈。隨著美國政府后來退出TPP以及《區(qū)域全面經(jīng)濟伙伴關系協(xié)定》（RCEP）的達成，這種壓力有所緩解與釋放。但從長遠看，中國應積極考慮加入CPTPP協(xié)定。

第一，TPP/CPTPP協(xié)定所體現(xiàn)的高標準開放與中國構建開放型經(jīng)濟新體制的目標在總體上是一致的。2013年黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》首次提出要“實施新一輪高水平對外開放”，其中包括：深化貿易投資自由化；形成面向全球的高標準自貿區(qū)網(wǎng)絡；加快貿易與投資新規(guī)則和新議題談判，尤其是在貿易便利化、投資、電子商務、環(huán)境、政府采購等優(yōu)先領域。2017年黨的十九大報告提出推動形成“全面開放”新格局，主動參與和推動經(jīng)濟全球化進程，發(fā)展更高層次的開放型經(jīng)濟。新近公布的《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》（以下簡稱“十四五規(guī)劃”）再次強調“實施自由貿易區(qū)提升戰(zhàn)略”，明確要“積極考慮加入CPTPP”，推動商簽更多高標準自由貿易協(xié)定和區(qū)域貿易協(xié)定。以開放倒逼改革進而推動國內制度與國際規(guī)則接軌是建設有中國特色社會主義市場經(jīng)濟體制取得的寶貴經(jīng)驗之一，這尤其體現(xiàn)為中國加入WTO的進程及影響。因此，中國可通過積極加入CPTPP的賦能加快國內經(jīng)濟體制機制改革，破除頑疾與瓶頸，建立與國際貿易和投資新規(guī)則相適應的開放型經(jīng)濟新體制。

第二，TPP/CPTPP協(xié)定中的部分重要條款為中國在新時代實施“制度型開放”提供了有益標尺和參考。“制度型開放”是中國自2018年中央經(jīng)濟工作會議以來關于對外開放新理念、新思想、新措施的一個重要表述。它強調推動“由商品和要素流動型開放向規(guī)則等制度型開放轉變”?！笆奈逡?guī)劃”又明確指出要“穩(wěn)步拓展規(guī)則、規(guī)制、管理、標準等制度型開放”。全球價值鏈分工的深入發(fā)展大大推動了國際生產(chǎn)體系與市場的深度融合，全球高質量貿易協(xié)定已將國際經(jīng)貿規(guī)則的主題轉向以規(guī)制融合為核心的“第二代”貿易政策，包括標準一致化、競爭一致化和監(jiān)管一致化，TPP正是在這一背景下浮出水面。因此，制度型開放的重要性、趨勢性與緊迫性日益凸顯，中國亟待構建與國際先進規(guī)則相銜接的制度體系和監(jiān)管模式。這無疑將有利于中國融入和構建全球價值鏈體系，有利于改善營商環(huán)境，有利于建立現(xiàn)代經(jīng)濟體系，有利于提升國家治理水平。

第三，TPP/CPTPP協(xié)定中體現(xiàn)的部分內容已經(jīng)在中國自主性的對外開放中先行先試并取得良好業(yè)績。例如，在貿易便利化方面，中國在2 0 1 5年接受《WTO貿易便利化協(xié)定》，推廣電子口岸、單一窗口與通關一體化制度，推進實現(xiàn)“經(jīng)認證經(jīng)營者”互認，加強電子證書數(shù)據(jù)交換；在投資準入與監(jiān)管方面，2020年開始實施的《外商投資法》吸收了國際目前通行的先進外資政策理念與模式，按照內外資一致原則，實現(xiàn)了更高水平的投資權益保護與投資自由化，特別是實行準入前國民待遇以及負面清單制度、編制和公布外商投資指引、保障外商企業(yè)平等參與標準制定和政府采購活動等；在服務業(yè)對外開放方面，推進金融、教育、文化、醫(yī)療等服務業(yè)領域有序開放，放開育幼養(yǎng)老、建筑設計、會計審計、商貿物流、電子商務等服務業(yè)領域外資準入限制。特別需要指出的是，中國自2013年以來分批建立了共21個自由貿易試驗區(qū)，2018年又建立了海南自由貿易港，在推進高水平對外開放方面取得了豐碩的成果，尤其是形成一整套自主和集成制度創(chuàng)新體系，這突出地體現(xiàn)在：以國際貿易單一窗口為核心的貿易便利化管理制度、以準入前國民待遇和負面清單為核心的外商投資管理制度、以自由貿易（FT）賬戶分賬核算體系為核心的金融創(chuàng)新及監(jiān)管制度，并形成了一系列面向全國的可復制、可推廣經(jīng)驗與最佳實踐案例。上述改革與創(chuàng)新為中國加入CPTPP提供了一定的基礎條件與經(jīng)驗做法。

三、中國加入CPTPP的外部環(huán)境前瞻

由于CPTPP的成員資格是向世界任何國家或地區(qū)開放，除中國外，英國、韓國等已經(jīng)表示有興趣加入CPTPP。但最為引人注目的是，在拜登當選總統(tǒng)上臺后美國是否會加入CPTPP。他在競選期間曾多次提到要重返TPP，但他也同時表示，如果美國重返T P P，就必須修改現(xiàn)有CPTPP的一些協(xié)定條款。拜登政府考慮加入CPTPP的主要動機與因素包括以下幾點：

一是拜登希望恢復美國在全球與區(qū)域經(jīng)貿體制中的領導力。拜登在競選中一直在傳達一個連貫的信息，即美國要在制定貿易和投資規(guī)則方面重新獲得全球領導地位，美國還要重新回到亞太地區(qū)的主導角色。區(qū)別于特朗普的單邊主義，他希望通過合作行動與傳統(tǒng)盟友建立更加密切的關系。因此，重返TPP將成為拜登重拾多邊主義與區(qū)域主義的一個重要抓手。

二是CPTPP現(xiàn)有成員的積極推動與拉攏。一些成員尤其是日本多次公開強調CPTPP的“開放性”，并希望美國早日能夠重返TPP。日本和新加坡將在2021年和2022年分別擔任CPTPP主席國，它們都是熱衷CPTPP擴容的成員方，可以預見在其領導下將持續(xù)推動美國的再加入。此外，為了早日使美國回歸，現(xiàn)有CPTPP成員可能會接受讓步或進一步改革要求，例如在數(shù)字貿易、勞工、環(huán)境與氣候變化問題上，以使該協(xié)議對拜登政府具有吸引力。

三是RCEP協(xié)定簽署使美國感到被排斥于亞太經(jīng)濟一體化外的巨大壓力。RCEP最重要的條款之一？區(qū)域原產(chǎn)地規(guī)則為從15個成員國集團內而不是從區(qū)域外采購零部件提供關稅優(yōu)惠。這使美國公司感到被“歧視性”地排斥于亞洲供應鏈體系之外。

四是美國與CPTPP一些主要成員針對中國的戰(zhàn)略考慮。在它們看來，重返TPP將有助于加強美國在亞太地區(qū)的經(jīng)濟和戰(zhàn)略利益，遏制中國日益增長的主導地位，尤其是應對中國近年來通過RCEP、“一帶一路”及雙邊自由貿易協(xié)定擴大在該地區(qū)影響力的努力。甚至已有建議將TPP更名為“國際伙伴關系全面協(xié)議”（Comprehensive Agreement for International Partnership，CAIP），鼓吹通過該協(xié)定促使市場導向的國家加入到一個共同認可的高標準全球市場原則、制度與規(guī)則框架中來，并做出共同承諾，作為與中國模式和倡議相抗衡的首選。

不過，拜登政府未來重返TPP也會面臨以下三方面的挑戰(zhàn)與障礙：

一是美國國內貿易的政治限制。共和黨多數(shù)議員反對TPP協(xié)定，在民主黨內部也有反對的強烈聲音，尤其是工會力量的懷疑或公然反對，他們認為該協(xié)議的勞動和環(huán)境義務不充分，執(zhí)行不力。因此，美國加入CPTPP必須要滿足上述國內關注的訴求與利益，而且還要加上對保護美國產(chǎn)業(yè)和勞工有利的條款。此外，共和黨還可能會提出更高的“要價”，以阻止拜登政府重返TPP。

二是要對CPTPP的部分議題進行重新談判。如前所述，CPTPP擱置了早期達成TPP協(xié)議中具有爭議的條款內容，而這些內容恰恰是美國所強調的高標準規(guī)則，也反映了美國核心的政策理念與商業(yè)利益所在。與現(xiàn)有CPTPP成員進行重新談判也將是一個不簡單的過程。

三是擴大新協(xié)議的范圍。美國商界和智庫提議新協(xié)定應涵蓋數(shù)字治理、供應鏈彈性和外國投資審查等新興問題。還有建議談判者學習美墨加協(xié)定（USMCA）的經(jīng)驗，增加或擴展有關勞工、環(huán)境、數(shù)字貿易、貨幣政策和金融服務的章節(jié)內容，并增加一個關于貿易和氣候變化的新章節(jié)，其中包括鼓勵開發(fā)和分配可再生能源、禁止化石燃料補貼以及促進合作的綠色增長倡議，以減少溫室氣體排放。這些也將增加談判的難度與不確定性。

總之，美國拜登政府重返TPP不但將加劇亞太區(qū)域經(jīng)濟一體化的復雜格局，與RCEP形成新的規(guī)則競爭關系，更重要的是將進一步強化CPTPP協(xié)定中與公平貿易和國內監(jiān)管一致化有關的規(guī)則，特別是對競爭、環(huán)境和勞工標準的監(jiān)督與相應權利的執(zhí)行，這將對未來中美關系乃至中國加入的可能性產(chǎn)生極其重要的影響。

四、中國加入CPTPP的國內改革前瞻

中國是否加入CPTPP最終取決于自身的戰(zhàn)略與利益，“堅持實施更大范圍、更寬領域、更深層次對外開放”是中國的既定目標，因此，中國應保持定力，以我為主，夯實國內改革基礎，尋求加入機遇。如果條件成熟，可積極加入CPTPP；如果條件不利，也仍持續(xù)深化自主性的對外開放。

首先，對于CPTPP協(xié)定中的條款與規(guī)則制訂差別性的應對策略。對于電子商務、中小企業(yè)等議題，與中國發(fā)展戰(zhàn)略和政策重點相符，應主動引領與推進；對于貿易便利化、投資、透明度等議題，國內已有較好的實施基礎，可以積極接受并有序推進；對于知識產(chǎn)權、競爭政策、政府采購、規(guī)制一體化、環(huán)境、反腐敗等議題，達到高標準實施有一定難度，但與國內深化改革需要總體相一致，可以接受并持續(xù)改進與提高；對于勞工標準、補貼、國有企業(yè)、ISDS、數(shù)據(jù)流動等議題，暫時不能接受，但可以循序漸進探索改革。

其次，在現(xiàn)有的基礎上繼續(xù)細化和深化與高標準、高水平和高質量相符的市場準入與規(guī)制融合改革。例如，健全外商投資準入前國民待遇加負面清單管理制度，進一步縮減外資準入負面清單，落實準入后國民待遇，促進內外資企業(yè)公平競爭；建立健全跨境服務貿易負面清單管理制度；深入推進金融、電信、專業(yè)服務等關鍵服務領域開放；分類推進國有企業(yè)改革，實現(xiàn)“競爭中立”制度。此外，還應深入研究TPP/CPTPP條款與規(guī)則，仔細解構與分析相關議題的關鍵要素，實現(xiàn)從已具備成熟條件的分項上取得進展與突破。

再次，積極發(fā)揮中國自貿試驗區(qū)/自貿港的制度創(chuàng)新功能，對TPP協(xié)定的部分規(guī)則進行壓力測試和風險測試。自貿試驗區(qū)要充分發(fā)揮“為國家試制度”的特色功能，成為中國最高水平開放形態(tài)的樣板、踐行國際經(jīng)貿新規(guī)則的綜合試驗田以及推動制度型開放的政策高地。應主動適應國際經(jīng)貿規(guī)則重構新趨勢，賦予自貿試驗區(qū)更大改革自主權，在區(qū)內積極開展創(chuàng)新性制度的先行先試，深化首創(chuàng)性、集成化、差別化改革探索，建立與國際接軌的監(jiān)管標準和規(guī)范制度，并積極復制推廣制度創(chuàng)新成果。尤其是穩(wěn)步推進海南自由貿易港建設，打造貿易自由便利、投資自由便利、跨境資金流動自由便利、人員流動自由便利、運輸來往自由便利和數(shù)據(jù)安全有序流動的高水平開放政策體系，建立中國特色自由貿易港政策和制度體系。

最后，前瞻性地研究在未來可能的談判中最大限度地設置紅線、底線和尋求彈性承諾，有效保護本國核心利益。CPTPP的貿易新規(guī)則以正向一體化為主，通過主動引入共同的政策去除邊境內壁壘，實現(xiàn)國家間政策的深度協(xié)調，這要求締約方在一定程度上讓渡部分管轄裁量權。因此，中國應努力做好風險評估，以設置例外條款、爭取豁免權、爭取較長過渡期、實施貿易救濟等形式弱化約束力太強的規(guī)則，回避目前尚無法接受的承諾與規(guī)則。例如，在實行投資市場準入負面清單時，可就敏感領域采取禁止進入或限制市場主體資質、股權比例、經(jīng)營范圍、經(jīng)營業(yè)態(tài)、商業(yè)模式、空間布局等管理措施；在國有企業(yè)領域，可使用例外清單列明服務于國家戰(zhàn)略、保障國家安全和國民經(jīng)濟運行、發(fā)展前瞻性戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)以及承擔重大專項任務的國有企業(yè)，并保證其中國有資本控股地位；在政府采購領域，可通過雙邊磋商與談判嚴控中央和次中央級別采購開放實體，同時為敏感產(chǎn)業(yè)的國有機構爭取永久或一定期限的爭端豁免權；在金融、電信、知識產(chǎn)權、勞工、環(huán)境等領域，可要求獲得更長的過渡期以便統(tǒng)籌規(guī)劃、分步執(zhí)行、逐步滿足國際協(xié)定中的相關要求；在投資者-國家爭端解決問題上，明確要求先窮盡國內法律救濟后方可向第三方仲裁機構提起訴訟。