鄧潔

摘要：《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》中指出：建立現(xiàn)代財(cái)稅金融體制，健全政府債務(wù)管理制度。文章從地方政府債務(wù)形成原因、償債資金來源、債務(wù)管理機(jī)制等方面，對地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行了分析，同時從完善財(cái)政體制、梳理隱性債務(wù)、加強(qiáng)實(shí)體經(jīng)濟(jì)建設(shè)三個方面提出了相應(yīng)的具有一定參考性的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防和化解對策。

關(guān)鍵詞：政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn);債務(wù)償還;財(cái)政體制

2008年世界金融危機(jī)發(fā)生后，我國為了抵御國際經(jīng)濟(jì)環(huán)境對國內(nèi)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生的不利影響，中央決定采取積極的財(cái)政政策，放寬貨幣政策，加大對國內(nèi)基建、民生、生態(tài)環(huán)境等方面的投資，拉動內(nèi)需，保證經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)增長，同時提出了十項(xiàng)措施，預(yù)計(jì)投入4萬億元。地方政府結(jié)合中央的投資計(jì)劃，在地方財(cái)政支出短缺的情況下，采用多種形式開展融資活動，為基礎(chǔ)建設(shè)提供資金支持。截至2020年10月，我國政府債券的存量達(dá)到44.8億元，超過整個債券市場的40%。2020年10月29日通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》中指出：建立現(xiàn)代財(cái)稅金融體制，健全政府債務(wù)管理制度。

一、地方政府債務(wù)現(xiàn)狀

相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，2020年末，我國地方政府債務(wù)占GDP的比重均值為45.8%，低于國際警戒線60%;根據(jù)各省份公布的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)計(jì)算政府債務(wù)余額占政府綜合財(cái)力的比重，得到的政府債務(wù)率顯示，2020年末，有17個省份超過了國家制定的100%警戒線，而且債務(wù)率均值在97%左右，整體趨向于警戒線。

根據(jù)財(cái)政部6月公布的《2021年5月地方政府債券發(fā)行和債務(wù)余額情況》顯示，截至2021年5月，全國地方政府債務(wù)余額27.19萬億元，其中一般債務(wù)13.47萬億元，專項(xiàng)債務(wù)13.72萬億元;地方政府債務(wù)剩余平均年限為7.0年，平均利率3.52%。

在現(xiàn)有數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)中，部分平臺公司融資但由政府擔(dān)?；虺袚?dān)救助責(zé)任的債務(wù)數(shù)據(jù)未被統(tǒng)計(jì)，形成了隱性政府債務(wù)，有限的數(shù)據(jù)顯示，2020年，部分省份城投債還本付息金額占政府綜合財(cái)力的比重超過50%，償債壓力較大。

二、地方政府債務(wù)存在的風(fēng)險(xiǎn)問題

（一）分稅制下政府財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配

1994年我國開始實(shí)行分稅制改革，中央政府與地方政府根據(jù)稅種劃分稅收收入，2016年5月1日，全面推開營改增試點(diǎn)，地方稅收主體稅種營業(yè)稅應(yīng)稅項(xiàng)目，納入增值稅征收范圍。財(cái)稅體制的變革使得地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配，伴隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷加快，地方政府基礎(chǔ)建設(shè)需求不斷提升，地方政府財(cái)力無法自給自足，需要通過各種方式進(jìn)行融資，彌補(bǔ)政府財(cái)政的不足。

（二）地方政府償債資金來源單一

地方政府債務(wù)的償債資金來源基本依靠公共財(cái)政收入，而財(cái)政收入過度依賴土地使用權(quán)出讓收入，隨著城鎮(zhèn)化率進(jìn)一步提升，地方政府手中可出讓土地逐年減少，近年來國家對“住房不炒”理念的推行抑制了房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，地方政府土地使用權(quán)出讓收入增幅逐年下降，與此同時，土地使用權(quán)出讓收入還需撥出部分用以支付土地拆遷補(bǔ)償?shù)葎傂灾С霰壤鹉暝黾?，使得用于償還債務(wù)的資金減少，加大了地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

（三）債務(wù)規(guī)模與財(cái)政收入不匹配

在地方政府債務(wù)償還方面，一般債券還本付息支出納入地方政府財(cái)政預(yù)算，但部分政府財(cái)政收入入不敷出，面對到期債務(wù)，尤其是本金的償還上，采用“借新還舊”的辦法，重新進(jìn)行債務(wù)結(jié)構(gòu)配置，將時間短、償債壓力大的短期債務(wù)轉(zhuǎn)化為時間長、利率低的長期債務(wù)，一定程度上可以緩解地方政府償債壓力。但是，部分地方政府一味地追求短期政績，過度舉債，債務(wù)投資項(xiàng)目收效甚微，不足以支撐債務(wù)還本付息，如獨(dú)山縣年財(cái)政收入不足10億的情況下盲目舉債發(fā)展，債務(wù)存量與經(jīng)濟(jì)發(fā)展極度不匹配，不僅無法通過舉債發(fā)展基礎(chǔ)建設(shè)帶動當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，同時導(dǎo)致多個項(xiàng)目爛尾，讓地方陷入發(fā)展困境。

（四）隱性債務(wù)規(guī)模大

2014年頒布的新《預(yù)算法》提出，地方政府可在一定的限額范圍內(nèi)通過發(fā)行地方債券的形式進(jìn)行公共基礎(chǔ)建設(shè)，地方政府債券發(fā)行由本級人民代表大會常務(wù)委員會審批。對于地方政府而言，除了發(fā)行債券形成的債務(wù)外，還包括地方政府公開承諾，以及由于政府履行救助責(zé)任所形成的或有隱性債務(wù)。此部分債務(wù)規(guī)模較大且監(jiān)管力度不夠，缺乏透明度，融資項(xiàng)目收益能力評估系統(tǒng)不完善，對底層資產(chǎn)的獲利能力認(rèn)識不足，在融資期限及利率的制定上存在一定的盲目性，導(dǎo)致城投債的償債壓力增大且化解成本較高，進(jìn)一步擴(kuò)大了地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

（五）債務(wù)管理系統(tǒng)不完善

地方政府債務(wù)管理系統(tǒng)不完善，債務(wù)資金使用信息披露完善度不夠，資金往來渠道透明度不夠，償債制度制定不完善，地方政府債務(wù)未能及時的全口徑納入預(yù)算管理體系中。在融資項(xiàng)目評估和經(jīng)營的過程中，目前我國政府只編制年度預(yù)算，容易導(dǎo)致政府只考慮短期利益，在舉債時不考慮長期因素，在項(xiàng)目融資事前評估時，理想化項(xiàng)目收益，融資項(xiàng)目建設(shè)經(jīng)營過程中多頭管理，導(dǎo)致項(xiàng)目運(yùn)營效率不高。此外，政府債務(wù)借、用、還對應(yīng)部門的權(quán)力和義務(wù)責(zé)任分配不夠具體明確，職責(zé)范圍界定不明，未完全納入干部考核范圍，致使部分領(lǐng)導(dǎo)管借不管還，只顧眼前，隨意舉債發(fā)展。

三、地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)對策研究

（一）完善財(cái)政體制

梳理中央政府和地方政府間的財(cái)政關(guān)系，在國稅和地稅合并后，結(jié)合經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際情況，彈性調(diào)整稅收收入在中央和地方的分配比例，進(jìn)一步細(xì)化地方政府的事權(quán)，科學(xué)劃分上下級政府之間的支出責(zé)任，優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付制度，實(shí)現(xiàn)政府權(quán)力、責(zé)任和財(cái)力相統(tǒng)一，控制政府債務(wù)增長規(guī)模。完善預(yù)算管理制度，改革預(yù)算編制形式，由定期預(yù)算改為中期滾動預(yù)算，預(yù)算時間由1年延長至3～5年，實(shí)現(xiàn)財(cái)政資源的科學(xué)配置，便于收支政策的調(diào)整，避免地方政府出現(xiàn)短期盲目舉債的情況。

建立完善的地方政府債務(wù)償還備案機(jī)制[1]和融資項(xiàng)目評估機(jī)制，在地方政府進(jìn)行融資前，需進(jìn)行融資項(xiàng)目必要性、可行性和收益性評估，對于非必要收益低的形象工程項(xiàng)目融資需求不予通過，對于有一定商業(yè)價(jià)值的項(xiàng)目盡量引入社會資本，減少政府債務(wù)規(guī)模;通過項(xiàng)目評估予以融資的項(xiàng)目，在進(jìn)行融資前，需明確債務(wù)主體和還本付息資金來源，設(shè)立償債賬戶，對償債資金進(jìn)行單獨(dú)管理，避免償債資金出現(xiàn)挪用問題，實(shí)行“誰舉債誰償還”制度，力求按期還款，減少債務(wù)積壓。

結(jié)合不同地區(qū)地方政府GDP增長速度，建立地方政府債務(wù)“紅線”預(yù)警機(jī)制，充分發(fā)揮地方政府債務(wù)對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的正向促進(jìn)作用，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)收益的動態(tài)平衡，避免以單純的地理位置劃分確定債務(wù)限額，對于債務(wù)資本利用率高、管理能力強(qiáng)、融資項(xiàng)目帶動投資效應(yīng)大的地區(qū)，可以適當(dāng)增多債務(wù)發(fā)行限額;對于債務(wù)規(guī)模占GDP比重較大、政府過度投資出現(xiàn)社會資本被擠兌從而影響當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展活力的地區(qū)[2]，可適度壓縮政府債務(wù)配置限額，避免政府債務(wù)過大抑制地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的情況出現(xiàn)。

（二）梳理隱性債務(wù)，確定地方政府實(shí)際債務(wù)規(guī)模

隱性債務(wù)規(guī)模大、化解難，是地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的重要組成部分，在關(guān)注顯性債務(wù)化解的同時，隱性債務(wù)的梳理同樣需要被重視。對隱性債務(wù)的梳理可通過對地方國有資產(chǎn)抵押情況登記排查、地方資產(chǎn)負(fù)債表編制等方法，確定地方政府隱性債務(wù)的規(guī)模。隱性債務(wù)作為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展資金的來源之一，可引入經(jīng)濟(jì)附加值（EVA）模型對隱性債務(wù)運(yùn)營情況和償債能力進(jìn)行評估，若EVA指標(biāo)為正，則該項(xiàng)目稅后凈營業(yè)利潤大于債務(wù)資本成本與股本資本成本之和，在一定程度上對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展有促進(jìn)作用;對于EVA指標(biāo)為負(fù)的項(xiàng)目，可進(jìn)行項(xiàng)目性質(zhì)認(rèn)定，若為公共服務(wù)類項(xiàng)目，則需要加強(qiáng)政府監(jiān)管，讓項(xiàng)目資金流動、使用透明化，接受公眾監(jiān)督，若是商業(yè)性項(xiàng)目，則加大引資力度，引入社會資本，進(jìn)行市場化運(yùn)營，提升償債能力。

（三）加強(qiáng)實(shí)體經(jīng)濟(jì)建設(shè)

經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展是化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的根本，實(shí)體經(jīng)濟(jì)相對服務(wù)業(yè)擁有更強(qiáng)的韌性和抗壓力，對于政府債務(wù)規(guī)模較大的地區(qū)，尤其是負(fù)債率較高的西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)，應(yīng)結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，引入社會資本，推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型[3]，申請國家專項(xiàng)資金，引入高新科技設(shè)備，由傳統(tǒng)工業(yè)、農(nóng)業(yè)向高端制造業(yè)、現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型，將污染重、價(jià)值低的初級工業(yè)產(chǎn)品向高精尖現(xiàn)代工業(yè)產(chǎn)品轉(zhuǎn)變，加大招商力度，靈活招商政策，由“土地財(cái)政”向“稅收財(cái)政”轉(zhuǎn)變，引進(jìn)國內(nèi)外農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)或項(xiàng)目投資企業(yè)，打通農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、加工、銷售一體化渠道，提高農(nóng)產(chǎn)品的附加值，拓展地方稅源，拓寬地方財(cái)政收入來源，同時可以拉動就業(yè)，讓受疫情影響的返鄉(xiāng)農(nóng)民工實(shí)現(xiàn)再就業(yè)，進(jìn)一步拉動當(dāng)?shù)貎?nèi)需，增加地方經(jīng)濟(jì)活力，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)良性循環(huán)，提高償債本息保障倍數(shù)，緩解地方債務(wù)償還壓力。

四、結(jié)束語

地方政府舉債的目的是完善地方基礎(chǔ)建設(shè)，營造良好的招商環(huán)境，促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，而較大的地方政府債務(wù)規(guī)模反而不利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，可能還會導(dǎo)致金融風(fēng)險(xiǎn)，在政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防上，我們需要建立全方位的管控機(jī)制，優(yōu)化地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，充分發(fā)揮政府債務(wù)對經(jīng)濟(jì)的促進(jìn)作用。

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