李漢文

摘要：論文首先明確了政府間支出責(zé)任劃分的原則，特別是結(jié)合我國(guó)實(shí)際創(chuàng)造性地增加了“上級(jí)幫扶原則”和“跨區(qū)域向上轉(zhuǎn)移原則”。在對(duì)貴州省P縣進(jìn)行實(shí)地調(diào)研的基礎(chǔ)上，分析了我國(guó)政府間支出責(zé)任劃分的現(xiàn)狀，發(fā)現(xiàn)相對(duì)于其財(cái)力而言，P縣的支出責(zé)任過(guò)大，這個(gè)結(jié)論實(shí)際上擴(kuò)大到西部絕大部分縣都是成立的；并且政府間支出責(zé)任的劃分在整體上缺乏明確性和制度保障，進(jìn)而導(dǎo)致不確定因素太多。最后，提出了優(yōu)化我國(guó)政府間支出責(zé)任劃分的政策建議，認(rèn)為在充分考慮“分稅制”和“轉(zhuǎn)移支付制度”的前提下，下一步我國(guó)政府間支出責(zé)任的劃分必須做到明確化和制度化。

關(guān)鍵詞：財(cái)政體制；政府；支出責(zé)任

文章編號(hào)：2095-5960（2015）04-0062-11；中圖分類號(hào)：F810；文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

一、引言及文獻(xiàn)述評(píng)

2014年6月30日，中共中央政治局召開(kāi)會(huì)議，審議通過(guò)了《深化財(cái)稅體制改革總體方案》，該方案明確提出要調(diào)整中央和地方政府間財(cái)政關(guān)系，在保持中央和地方收入格局大體穩(wěn)定的前提下，進(jìn)一步理順中央和地方收入劃分，合理劃分政府間事權(quán)和支出責(zé)任，促進(jìn)權(quán)力和責(zé)任、辦事和花錢相統(tǒng)一，建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度。也就是說(shuō)，政府間支出責(zé)任的劃分制度上升到了黨和國(guó)家戰(zhàn)略的高度。

然而，從現(xiàn)有的文獻(xiàn)來(lái)看，對(duì)這一問(wèn)題的研究還較為薄弱，國(guó)外學(xué)者主要是從財(cái)政分權(quán)角度在理論上來(lái)研究這個(gè)問(wèn)題的。如馬斯格雷夫（Musgrave，1959）在其研究中構(gòu)建了分權(quán)模型，該模型認(rèn)為，由于公共品的受益范圍會(huì)隨著居民偏好的不同而有所差異，因而應(yīng)有不同的政府來(lái)提供差異化的公共品。[1]各級(jí)政府提供公共品的財(cái)力保障實(shí)際上就可以理解為是其“支出責(zé)任”。蒂布特（Tiebout，1956）在其經(jīng)典論文中提出了“用腳投票”模型，該模型說(shuō)明了通過(guò)居民自由流動(dòng)在選擇居住轄區(qū)的同時(shí)，也促進(jìn)了地方政府競(jìng)爭(zhēng)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)了全社會(huì)的最優(yōu)。[2]一般而言，地方政府競(jìng)爭(zhēng)力的高低與其具有的財(cái)力水平密切相關(guān)，而地方政府必須承擔(dān)的競(jìng)爭(zhēng)成本就可以理解為其“支出責(zé)任”。

國(guó)內(nèi)學(xué)者更多是從實(shí)踐的角度對(duì)這一問(wèn)題進(jìn)行研究的。比較有代表意義的如：薛菁（2014）認(rèn)為，財(cái)權(quán)、財(cái)力、事權(quán)和支出責(zé)任的匹配關(guān)系是處理中央和地方政府間財(cái)政關(guān)系的關(guān)鍵。它們之間的匹配必須遵循一個(gè)規(guī)律——“一級(jí)政府干多少事，必須有多少錢，負(fù)相應(yīng)的責(zé)任”。[3]姚金武和周震虹（2014）認(rèn)為，我國(guó)政府間事權(quán)和支出責(zé)任劃分不合理，造成了地方財(cái)政特別是地方市縣財(cái)政困難。從地方層面看，改革思路與措施是：把完善省以下轉(zhuǎn)移支付制度作為啟動(dòng)改革的突破口，從完善縣級(jí)財(cái)政基本財(cái)力保障機(jī)制等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題著力，從清理地方區(qū)域性稅收優(yōu)惠政策等具體問(wèn)題抓起，發(fā)揮“營(yíng)改增”成果的帶動(dòng)效應(yīng)作用等。[4]財(cái)政部干教中心課題組（2014）研究認(rèn)為，按照“外部性、復(fù)雜性、激勵(lì)相容性”三原則，劃清政府間支出責(zé)任，進(jìn)而匹配相應(yīng)財(cái)力，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家調(diào)整政府間財(cái)政關(guān)系的普遍做法。[5]

綜上所述，可以發(fā)現(xiàn)：學(xué)界對(duì)政府間支出責(zé)任劃分制度的研究還缺乏一定的系統(tǒng)性，也就是說(shuō)沒(méi)有在全面考慮政府間財(cái)政關(guān)系的基礎(chǔ)上討論這一問(wèn)題。毫無(wú)疑問(wèn)，政府間支出責(zé)任的劃分制度必須和政府間的事權(quán)劃分制度相結(jié)合，同時(shí)也必須和政府間財(cái)力的初次分配制度和再分配制度——分稅制和轉(zhuǎn)移支付制度相適應(yīng)。爰此，本文將以貴州省P縣為典型案例，系統(tǒng)分析我國(guó)政府間支出責(zé)任劃分制度需要遵循的原則和現(xiàn)狀，并在此基礎(chǔ)上提出優(yōu)化我國(guó)政府間支出責(zé)任劃分的政策建議，希望能夠?qū)?wèn)題的解決有所裨益。

二、問(wèn)題的提出

（一）財(cái)政體制的概念及內(nèi)容

所謂“體制”①①長(zhǎng)期以來(lái)理論界和實(shí)務(wù)界經(jīng)?；煊谩爸贫取?、“體制”、“管理體制”幾個(gè)概念。筆者認(rèn)為所有的規(guī)則都可以叫做制度，因此“制度”有微觀、中觀、宏觀之分，而“體制”則是一個(gè)中觀以上的概念，在本文中其和“制度”的區(qū)別如文中所述。同時(shí)，基本上所有的體制都與政府的活動(dòng)密切相關(guān)，都不可避免地涉及到了行政管理問(wèn)題，所以“體制”往往又稱為“管理體制”。由于“制度”概念的內(nèi)涵和外延很大，其和“體制”之間的關(guān)系在不同的語(yǔ)境下應(yīng)該有不同的解讀。還有一點(diǎn)需要注意的是，大的體制下面往往又可分為一些小的體制，比如市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制就可以分為財(cái)政體制、金融體制等。所以，習(xí)慣上這幾個(gè)概念的運(yùn)用往往容易混淆。但有一點(diǎn)可以肯定的是，即使換一種提法來(lái)代替本文中的“制度”、“體制”概念，都不會(huì)影響本文的研究。指的是某一領(lǐng)域內(nèi)相關(guān)的諸多制度構(gòu)成的一有機(jī)整體，這些制度相互作用、相互影響，共同規(guī)制著這一領(lǐng)域內(nèi)的活動(dòng)秩序。要想體制運(yùn)轉(zhuǎn)順暢、行之有效，那么構(gòu)成該體制的制度之間必須相互融合而不能相互掣肘。然而，隨著誘致性因素的不斷積累和強(qiáng)制性壓力的不斷出現(xiàn)，制度總是沿著其慣有的路徑不停變遷。由于體制內(nèi)各項(xiàng)制度變遷在時(shí)間上或多或少存在差異②②體制內(nèi)各項(xiàng)制度同步變遷幾乎沒(méi)有可能出現(xiàn)，即使有，那也只能是特例中的特例。 ，先變遷的制度和后變遷的制度之間將打破其以前的均衡，制度之間或許變得更加融合，或許變得更加掣肘，前者將推動(dòng)體制運(yùn)行更加有效，后者則相反。

財(cái)政體制也是如此。首先，構(gòu)成財(cái)政體制的是一系列相關(guān)的制度，財(cái)政體制按照其制度規(guī)制領(lǐng)域的不同，還可以細(xì)分為三個(gè)大的類別。第一個(gè)類別的財(cái)政體制為規(guī)制政府和市場(chǎng)財(cái)政關(guān)系的制度體系③③政府和市場(chǎng)的關(guān)系包含的內(nèi)容非常復(fù)雜，這里只考慮它們之間的財(cái)政關(guān)系，也就是考慮政府作為財(cái)政投資主體時(shí)和市場(chǎng)之間的關(guān)系，實(shí)際上就是考慮財(cái)政投資的范圍問(wèn)題。；第二個(gè)類別的財(cái)政體制為規(guī)制財(cái)政部門和其他部門財(cái)政關(guān)系的制度體系；第三個(gè)類別的財(cái)政體制為規(guī)制政府間財(cái)政關(guān)系的制度體系，這也是整個(gè)財(cái)政體制的核心內(nèi)容。其次，隨著改革開(kāi)放的逐漸深入、社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐漸完善，財(cái)政體制中各項(xiàng)制度變遷的誘致性因素和強(qiáng)制性壓力層出不窮，實(shí)際上1994年我國(guó)所建立起來(lái)的分稅制財(cái)政體制基本上一直都處于動(dòng)態(tài)調(diào)整的狀態(tài)之中。到如今，財(cái)政體制中的一些制度之間已經(jīng)不可避免地出現(xiàn)了掣肘現(xiàn)象，尤其是在規(guī)制政府間財(cái)政關(guān)系的制度之間。為了優(yōu)化我國(guó)現(xiàn)行財(cái)政體制，必須調(diào)整一系列相關(guān)制度。

（二）政府間支出責(zé)任劃分制度是我國(guó)現(xiàn)行財(cái)政體制中亟待研究的對(duì)象

我國(guó)現(xiàn)行財(cái)政體制包括三個(gè)大方面的制度體系，前兩個(gè)方面的制度體系基本運(yùn)轉(zhuǎn)順暢，問(wèn)題主要出現(xiàn)在第三個(gè)方面的制度體系——規(guī)制政府間財(cái)政關(guān)系的制度體系，歸納起來(lái)，這些問(wèn)題主要包括以下兩個(gè)方面。

一是，我國(guó)現(xiàn)行規(guī)制事權(quán)和支出責(zé)任劃分時(shí)政府間財(cái)政關(guān)系的制度處于缺失狀態(tài)。按照歷史慣例和紅頭文件執(zhí)行事權(quán)和支出責(zé)任的做法背后實(shí)際上就是政府間的博弈，由于政府間還存在著事實(shí)上的行政管理關(guān)系，所以這些博弈主體之間的談判勢(shì)力差別很大，層級(jí)越高的政府談判勢(shì)力越強(qiáng)，層次越低的政府談判勢(shì)力越弱，此時(shí)政府間博弈的結(jié)果必然就是事權(quán)和支出責(zé)任的層層下移。后文的分析將為這點(diǎn)提供充分的證據(jù)。對(duì)于沒(méi)有納入政府間博弈的事權(quán)和支出責(zé)任，各級(jí)政府往往就會(huì)相互推委、扯皮，造成政府的缺位。

二是，理想的政府間財(cái)政關(guān)系應(yīng)該是各級(jí)政府事權(quán)和支出責(zé)任與其財(cái)力相匹配。要做到這點(diǎn)最根本的就是需要各級(jí)政府在計(jì)算其一定時(shí)期內(nèi)的事權(quán)和支出責(zé)任以及財(cái)力時(shí)心中有數(shù)，否則就不可能有和諧的政府間財(cái)政關(guān)系。綜觀我國(guó)現(xiàn)行規(guī)制政府間財(cái)政關(guān)系的制度體系，分稅制作為初次分配的制度能夠基本算清各級(jí)政府初次財(cái)力。轉(zhuǎn)移支付制度雖然存在一定的隨意性，但這種隨意性主要體現(xiàn)在各種項(xiàng)目資金上，一般性轉(zhuǎn)移支付各級(jí)政府也能勉強(qiáng)做到心中有數(shù)。問(wèn)題的關(guān)鍵出現(xiàn)在政府間事權(quán)和支出責(zé)任的劃分上，首先，什么是事權(quán)？什么是支出責(zé)任？對(duì)這兩個(gè)概念的理解各方存在很多分歧，顯然這將影響財(cái)政體制的正常運(yùn)行。其次，我國(guó)政府間事權(quán)和支出責(zé)任的劃分雖然可以在一些法規(guī)中找到零星條款，但卻沒(méi)有一種專門的制度來(lái)劃分，顯然我們急需這種制度。最后，分稅制和轉(zhuǎn)移支付制度多年來(lái)一直是財(cái)政實(shí)證研究的對(duì)象，但關(guān)于政府間事權(quán)和支出責(zé)任劃分的成果還較為鮮見(jiàn)。綜上所述，政府間事權(quán)和支出責(zé)任劃分制度屬于我國(guó)現(xiàn)行財(cái)政體制亟需建立的制度，因此，本文的選題具有一定的理論和實(shí)踐意義。由于篇幅的限制，本文僅將研究政府間支出責(zé)任劃分制度，政府間事權(quán)劃分制度將另文專述。

三、對(duì)本文幾個(gè)問(wèn)題的說(shuō)明

（一）支出責(zé)任和事權(quán)的區(qū)別

支出責(zé)任和事權(quán)都與政府的職能密切相關(guān)，在現(xiàn)有文獻(xiàn)以及我國(guó)的實(shí)際政策中往往將兩者混為一談，其實(shí)不然。政府職能是一個(gè)具體的概念，反映了政府活動(dòng)的內(nèi)涵，但政府職能太過(guò)籠統(tǒng)，只有落實(shí)到具體的領(lǐng)域中才有意義，這些領(lǐng)域就是事權(quán)。實(shí)際上事權(quán)范疇與財(cái)政支出的功能性分類是一致的，這樣政府間的事權(quán)劃分就可以理解為各種公共品應(yīng)該由哪級(jí)政府或者哪幾級(jí)政府來(lái)生產(chǎn)的問(wèn)題，也就是這些事權(quán)應(yīng)該由哪級(jí)政府或者哪幾級(jí)政府來(lái)履行的問(wèn)題。比如國(guó)防就屬于中央政府的事權(quán)，這種公共品就應(yīng)該由中央政府來(lái)生產(chǎn)；社會(huì)治安屬于地方政府的事權(quán)，各級(jí)地方政府就應(yīng)該為其轄區(qū)內(nèi)的居民“生產(chǎn)”出安定、和諧的生活環(huán)境。事權(quán)的履行必然產(chǎn)生財(cái)政支出，而這些支出應(yīng)該由哪級(jí)或者哪幾級(jí)政府來(lái)“買單”就可以說(shuō)成是該項(xiàng)事權(quán)的支出責(zé)任屬于哪級(jí)或者哪幾級(jí)政府。如果說(shuō)事權(quán)可以理解為政府履行職能而形成各種各樣公共品的“生產(chǎn)”問(wèn)題，那么支出責(zé)任就可以理解為這些公共品的“提供”問(wèn)題。簡(jiǎn)而言之，政府各項(xiàng)職能的具體化就是事權(quán)，而履行事權(quán)產(chǎn)生的財(cái)政支出應(yīng)該由哪級(jí)或者哪幾級(jí)政府負(fù)責(zé)就是所謂的支出責(zé)任，兩者在財(cái)政預(yù)決算表上的口徑是一致的，這也是容易導(dǎo)致人們將兩者混為一談的原因所在，但實(shí)質(zhì)上卻相差甚遠(yuǎn)。政府間的事權(quán)劃分實(shí)際上就是劃分某種具體的政府職能應(yīng)該由哪級(jí)政府或者哪幾級(jí)政府來(lái)履行，政府間的支出責(zé)任劃分實(shí)際上就是劃分履行某項(xiàng)事權(quán)時(shí)產(chǎn)生的財(cái)政支出應(yīng)該由哪級(jí)政府或者哪幾級(jí)政府來(lái)買單。這是一個(gè)問(wèn)題的兩個(gè)方面，但絕不是同一個(gè)問(wèn)題。基層政府，尤其是實(shí)行了“省直管縣”改革和“鄉(xiāng)財(cái)縣管鄉(xiāng)用”改革后的縣級(jí)政府基本承擔(dān)了除去外交以外的所有事權(quán)，但履行這些事權(quán)的支出責(zé)任很多卻屬于上級(jí)政府，如果將兩者混為一談，那么基層政府將超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)，上級(jí)政府卻很容易做到輕松前進(jìn)，所以要改變這種不合理的情況，必須明確界定這兩個(gè)概念，尤其是它們之間的區(qū)別所在。

（二）為什么只考慮中央、省、縣三級(jí)財(cái)政

本文認(rèn)為，隨著“省直管縣”和“鄉(xiāng)財(cái)縣管鄉(xiāng)用”改革的穩(wěn)步推進(jìn)，我國(guó)的財(cái)政層級(jí)將由原來(lái)的五級(jí)減少為三級(jí)，也就是說(shuō)在不久的將來(lái)，市級(jí)財(cái)政和鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政將被撤消，而且這種趨勢(shì)已經(jīng)非常明朗。為了適應(yīng)這一趨勢(shì)，本文對(duì)政府間支出責(zé)任劃分的研究將只考慮中央、省和縣三級(jí)財(cái)政，下文不再贅述。

（三）為什么只選擇了一個(gè)縣為分析對(duì)象

政府間支出責(zé)任的劃分雖然涉及到了中央、省、縣三級(jí)政府，但是我國(guó)各級(jí)政府的預(yù)決算表所采取的科目是一致的，所以選取一個(gè)縣的預(yù)決算表作為分析對(duì)象并不會(huì)遺漏任何一項(xiàng)支出責(zé)任。同時(shí)，筆者還調(diào)研了貴州省其他地方，發(fā)現(xiàn)情況和該縣大同小異，因此最后決定只采用一個(gè)縣為分析對(duì)象。總之，本文只選擇了一個(gè)縣作為分析對(duì)象不會(huì)有管中窺豹之嫌，本文的結(jié)論將具強(qiáng)的普適性，即使將之放大到全國(guó)也是可以的。

四、政府間支出責(zé)任劃分的原則

履行各種事權(quán)產(chǎn)生的支出責(zé)任應(yīng)該在政府間如何分配，先賢們對(duì)這一問(wèn)題有過(guò)較為深入的研究，具有代表性的觀點(diǎn)如下：

英國(guó)學(xué)者巴斯特布爾（C.F.Bastable）對(duì)此提出了最為著名的三原則：（1）受益原則。對(duì)于政府提供的公共服務(wù)，凡受益對(duì)象是全國(guó)公眾，或事關(guān)國(guó)家范圍內(nèi)整體利益的，支出責(zé)任屬于中央政府；凡受益對(duì)象屬不同層級(jí)范圍的民眾，或與地方利益有直接關(guān)系的，支出責(zé)任屬于地方政府。實(shí)際上這個(gè)原則和公共品的層級(jí)性密切相關(guān)，政府活動(dòng)最終將形成各種各樣的公共品，凡外溢性范圍為全國(guó)地域的公共品的支出責(zé)任屬于中央政府；凡外溢性范圍為省級(jí)地域的公共品的支出責(zé)任屬于省級(jí)政府；凡外溢性范圍為縣級(jí)地域的公共品的支出責(zé)任屬于縣級(jí)政府。（2）行動(dòng)原則。政府的公共服務(wù)行為凡需要在全國(guó)范圍內(nèi)統(tǒng)一規(guī)劃的，其支出責(zé)任屬于中央政府；政府公共活動(dòng)如果需要因地制宜、分別進(jìn)行決策的，其支出責(zé)任屬于地方政府。（3）政府活動(dòng)或公共工程，如果屬于范圍廣、規(guī)模大，需要高度的技術(shù)水平才能完成的項(xiàng)目，其支出責(zé)任屬于中央政府；反之，那些一般性的，且需要適時(shí)監(jiān)督的活動(dòng)或者公共工程，其支出責(zé)任屬于地方政府。

美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家塞力格曼（Seligman）強(qiáng)調(diào)在和合理劃分政府間支出責(zé)任時(shí)，一是要遵循效率標(biāo)準(zhǔn)，二是要考慮規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)。他認(rèn)為規(guī)模較大的支出責(zé)任屬于中央政府，規(guī)模較小的支出責(zé)任屬于地方政府。[6]

不過(guò)并不能直接把上述觀點(diǎn)應(yīng)用于本文，因?yàn)樯鲜鲇^點(diǎn)是西方主流財(cái)政體制下的產(chǎn)物，而西方尤其是美國(guó)的財(cái)政體制屬于“財(cái)政聯(lián)邦主義”，我國(guó)財(cái)政體制屬于“財(cái)政單一主義”，兩者對(duì)政府間支出責(zé)任劃分的影響有所區(qū)別，所以必須加以適當(dāng)?shù)匦拚脱a(bǔ)充。

本文認(rèn)為，要在我國(guó)現(xiàn)行財(cái)政體制下合理劃分政府間的支出責(zé)任，必須遵循以下一些原則：（1）受益原則。對(duì)于政府提供的公共服務(wù)，凡受益對(duì)象是全國(guó)公眾，或事關(guān)國(guó)家范圍內(nèi)整體利益的，支出責(zé)任屬于中央政府；凡受益對(duì)象屬一省民眾，或與一省利益有直接關(guān)系的，支出責(zé)任屬于省級(jí)政府；凡受益對(duì)象屬一縣民眾，或與一縣利益有直接關(guān)系的，支出責(zé)任屬于縣級(jí)政府。換句話說(shuō)，全國(guó)性公共品應(yīng)該由中央政府提供；省級(jí)公共品應(yīng)該由省級(jí)政府提供；縣級(jí)公共品應(yīng)該由縣級(jí)政府提供。（2）行動(dòng)原則。政府的公共服務(wù)行為凡需要在全國(guó)范圍內(nèi)統(tǒng)一規(guī)劃的，其支出責(zé)任屬于中央政府；政府公共活動(dòng)如果需要在各省因地制宜、分別進(jìn)行決策的，其支出責(zé)任屬于省級(jí)政府；政府公共活動(dòng)如果需要在各縣因地制宜、分別進(jìn)行決策的，其支出責(zé)任屬于縣級(jí)政府。（3）技術(shù)規(guī)模原則。對(duì)于那些技術(shù)要求水平最高、涉及范圍最廣的政府事務(wù)和項(xiàng)目，其支出責(zé)任屬于中央政府；對(duì)于那些技術(shù)要求水平較高、涉及范圍較廣的政府事務(wù)和項(xiàng)目，其支出責(zé)任屬于省級(jí)政府；對(duì)于那些技術(shù)要求水平一般、涉及范圍較小的政府事務(wù)和項(xiàng)目，其支出責(zé)任屬于縣級(jí)政府。（4）上級(jí)幫扶原則。對(duì)于有些下級(jí)政府必須承擔(dān)但又沒(méi)有財(cái)力承擔(dān)的支出責(zé)任，其上級(jí)政府負(fù)有不可推卸的責(zé)任。比如縣級(jí)政府承擔(dān)了一部分義務(wù)教育的支出責(zé)任，但如果某個(gè)縣財(cái)力困難到難以承擔(dān)其本應(yīng)承擔(dān)的部分，此時(shí)就需要省級(jí)甚至是中央政府的幫扶。（5）跨區(qū)域向上轉(zhuǎn)移原則。一些支出責(zé)任的承擔(dān)可能涉及到跨區(qū)域的問(wèn)題，如果由該區(qū)域的某一或者所有的同級(jí)主管層級(jí)政府獨(dú)立或者共同承擔(dān)此項(xiàng)支出責(zé)任，那么其協(xié)調(diào)難度是很大的，此時(shí)最好的辦法是轉(zhuǎn)移到這些涉及區(qū)域的上一級(jí)政府來(lái)承擔(dān)相應(yīng)支出責(zé)任。比如跨縣的支出責(zé)任應(yīng)該轉(zhuǎn)移到省，跨省的支出責(zé)任應(yīng)該轉(zhuǎn)移到中央。（6）尊重歷史原則。多年來(lái)，政府間支出責(zé)任的劃分形成了諸多慣例，本文認(rèn)為除了極少情況下需要調(diào)整外，絕大部分情況下應(yīng)該尊重歷史，以前怎樣劃分的以后照舊。因?yàn)闊o(wú)論將支出責(zé)任在政府間怎樣劃分，即使有些劃分并不合理，只要處理政府間財(cái)政關(guān)系的財(cái)政體制能夠做到財(cái)力和支出責(zé)任相匹配，那么這樣的財(cái)政體制就是有效的，同時(shí)維持制度的穩(wěn)定性也非常重要。

五、我國(guó)政府間支出責(zé)任劃分現(xiàn)狀

相對(duì)事權(quán)劃分而言，我國(guó)政府間支出責(zé)任的劃分更加缺乏法理基礎(chǔ)，因?yàn)槲覀兓菊也坏綆讞l具有可操作性的法律條文。但是與事權(quán)劃分相比，支出責(zé)任劃分更加直觀，因?yàn)槟臣?jí)政府的年度決算表就如實(shí)反映了該級(jí)政府實(shí)際承擔(dān)的支出責(zé)任，對(duì)于縣級(jí)政府而言，其年度決算表不僅反映了其獨(dú)立承擔(dān)的支出責(zé)任，還反映了其和上級(jí)政府（省級(jí)政府、中央政府）共同承擔(dān)的支出責(zé)任，因此和本文的研究目的更加吻合，所以下面僅以貴州省P縣為例來(lái)詳細(xì)分析這一問(wèn)題，具體情況如表1所示。

表1以貴州省P縣為典型案例，詳細(xì)說(shuō)明了我國(guó)2014年政府支出責(zé)任在政府間劃分的實(shí)際，通過(guò)分析，我們不難得出以下結(jié)論：

（一）各級(jí)政府對(duì)縣級(jí)政府支出責(zé)任幫扶的比重

在P縣2014年的69447萬(wàn)元財(cái)政支出中，即在其總支出責(zé)任69447萬(wàn)元中，縣級(jí)承擔(dān)了45000萬(wàn)元，占總數(shù)的64.8%；州級(jí)僅承擔(dān)1989萬(wàn)元，占總數(shù)的2.86%；省級(jí)承擔(dān)了10224萬(wàn)元，占總數(shù)的14.72%；中央承擔(dān)了12235萬(wàn)元，占總數(shù)的17.62%?？梢?jiàn)州級(jí)對(duì)縣級(jí)支出責(zé)任的幫扶基本可以忽略，這說(shuō)明了盡快將民族區(qū)域自治地區(qū)納入“省直管縣”改革的必要性，也肯定了本文只考慮支出責(zé)任在中央、省、縣三級(jí)政府間劃分的合理性。

（二）縣級(jí)初次分配財(cái)力遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足其支出責(zé)任

P縣財(cái)政收入不能足額承擔(dān)其支出責(zé)任，2014年該縣縣級(jí)財(cái)政收入僅為22448萬(wàn)元（初次分配財(cái)力），而同期其支出責(zé)任卻高達(dá)69447萬(wàn)元①①實(shí)際支出責(zé)任應(yīng)該大于這個(gè)數(shù)字，因?yàn)槠湔w財(cái)政收支狀況是“入不敷出”，所以必然會(huì)產(chǎn)生一些沒(méi)有得到足額承擔(dān)甚至是完全沒(méi)有承擔(dān)的支出責(zé)任。 ，其缺口是巨大的，只能靠著上級(jí)的幫助才能勉強(qiáng)度日。在現(xiàn)行財(cái)政體制下，在可以預(yù)見(jiàn)的未來(lái)，這一趨勢(shì)還將繼續(xù)下去。同時(shí)并不是特例，整個(gè)西部尤其是貴州省大部分縣都是如此，長(zhǎng)此以往，將嚴(yán)重影響基層政權(quán)的穩(wěn)定，所以必須想辦法解決這一問(wèn)題，這也是本文研究的目的之一。

（三）中央和省對(duì)縣級(jí)支出責(zé)任的幫扶缺乏制度化

每年中央和省都會(huì)對(duì)縣級(jí)政府支出責(zé)任有一定的幫扶，當(dāng)然中央也會(huì)對(duì)省級(jí)政府有幫扶，但整體而言，這些幫扶絕大部分是以項(xiàng)目資金方式進(jìn)行的，其中又以一次性?？顬橹?，比如P縣2013年共接受上級(jí)財(cái)政補(bǔ)助59032萬(wàn)元，光一次性?？罹陀?2949萬(wàn)元，加上其他的專項(xiàng)資金，實(shí)際上59032萬(wàn)元中絕大部分都是項(xiàng)目資金。我們知道，我國(guó)現(xiàn)在項(xiàng)目資金的下達(dá)基本不能做到有制度可循，客觀上存在一定的隨意性，再加之一般性財(cái)政補(bǔ)助的計(jì)算的因素取舍也值得商榷，因此縣級(jí)政府對(duì)其再分配財(cái)力在一定程度上是失控的，必須想辦法解決這一問(wèn)題。

（四）政府間支出責(zé)任的劃分缺乏明晰化

結(jié)合以往年度的決算表，很容易發(fā)現(xiàn)P縣的縣級(jí)政府支出責(zé)任每年都在變動(dòng)，總量都在上升，結(jié)構(gòu)也在變化（中央和省級(jí)政府也是如此），并且看不出其中的變化規(guī)律，這從一個(gè)方面說(shuō)明了我國(guó)現(xiàn)行政府間支出責(zé)任的劃分并不明晰，各級(jí)政府對(duì)自身未來(lái)年度的支出責(zé)任并不能做到心中有數(shù)。這可能造成上級(jí)政府將不清楚的支出責(zé)任憑借其行政權(quán)力直接下壓給下級(jí)政府，下級(jí)政府要么舉債承擔(dān)，要么通過(guò)不作為的方式逃避，不管那種情況出現(xiàn)都會(huì)影響政府間財(cái)政關(guān)系的和諧，因此我們也必須解決這一問(wèn)題。

六、優(yōu)化我國(guó)政府間支出責(zé)任劃分的政策建議

如果說(shuō)優(yōu)化政府間事權(quán)劃分的目的僅僅是讓政府間在履行各項(xiàng)具體事權(quán)時(shí)各司其職，防止出現(xiàn)“越位”、“缺位”和“行政重疊“現(xiàn)象的出現(xiàn)，那么優(yōu)化政府間支出責(zé)任的意義則要重大得多。這是因?yàn)檎g支出責(zé)任的劃分實(shí)際上就是界定了各級(jí)政府財(cái)政支出的具體范圍，據(jù)此各級(jí)政府能夠?qū)ξ磥?lái)年度將要發(fā)生的財(cái)政支出心中有數(shù)，這樣政府預(yù)算才可能擺脫隨意性而走上科學(xué)性。②②因?yàn)檎鎸?shí)性是科學(xué)性的前提，只有劃分清楚了政府間的支出責(zé)任，各項(xiàng)預(yù)算數(shù)據(jù)才可能具有真實(shí)性。同時(shí)結(jié)合對(duì)財(cái)力的初次分配制度（分稅制）和再分配制度（轉(zhuǎn)移支付）的分析可以得知，我國(guó)現(xiàn)行分稅制能夠基本算清各級(jí)政府的初次分配財(cái)力，先將一級(jí)政府的初次分配財(cái)力和支出責(zé)任相比較，此時(shí)要么出現(xiàn)缺口、要么出現(xiàn)盈余，然后再通過(guò)轉(zhuǎn)移支付制度“削峰填谷”的作用，就真正可能實(shí)現(xiàn)支出責(zé)任和財(cái)力相匹配的完美情況，這是和諧政府間財(cái)政關(guān)系的集中體現(xiàn)。要做到這點(diǎn)，至少需要以下幾個(gè)方面的努力。

（一）政府間的支出責(zé)任劃分必須做到明確化

明確化要求在劃分政府間支出責(zé)任時(shí)做到明晰，各級(jí)政府對(duì)其承擔(dān)的支出責(zé)任心中有數(shù)，具有可操作性。為了做到這點(diǎn)，本文將在我國(guó)現(xiàn)行政府支出責(zé)任具體內(nèi)容的基礎(chǔ)上，結(jié)合政府間支出責(zé)任劃分的原則，嘗試著將十五大一級(jí)支出責(zé)任分配給中央、省、縣三級(jí)政府。由于是嘗試性的研究，并且二級(jí)支出責(zé)任、三級(jí)支出責(zé)任種類太過(guò)繁多，所以本文的劃分比較粗略，還有待于以后的進(jìn)一步完善，具體情況如表2所示。

（二）政府間的支出責(zé)任劃分必須做到制度化

制度化要求在劃分政府間的支出責(zé)任時(shí)，必須把所有的相關(guān)事項(xiàng)通過(guò)立法的方式固定下來(lái)，使各級(jí)政府都對(duì)自己應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的支出責(zé)任心中有數(shù)，并且也必須按照這些法律的規(guī)定承擔(dān)其支出責(zé)任，上級(jí)政府不能把其支出責(zé)任壓給下級(jí)政府，下級(jí)政府也不能以不作為的方式逃避其支出責(zé)任的承擔(dān)，否則它們都必須承擔(dān)違法的代價(jià)。要做到制度化，需要建立和改革以下制度：

1.建立明確劃分政府間支出責(zé)任的法規(guī)體系

由于我國(guó)缺乏劃分政府間支出責(zé)任的法規(guī)，但固定化、制度化政府間支出責(zé)任的劃分又是優(yōu)化我國(guó)現(xiàn)行財(cái)政體制尤其是優(yōu)化政府間財(cái)政關(guān)系的重要前提，因此必須盡快建立相關(guān)法規(guī)體系。結(jié)合政府間事權(quán)的劃分，劃分政府間支出責(zé)任和事權(quán)的法律體系不妨以《中華人民共和國(guó)政府間事權(quán)和支出責(zé)任劃分法》為主，再輔以其他法規(guī)，構(gòu)成較為完善的法律體系才可能有效。這一法規(guī)體系將明確政府間支出責(zé)任的劃分，界定各級(jí)政府財(cái)政支出的具體范圍，使各級(jí)政府能夠?qū)ξ磥?lái)年度將要發(fā)生的財(cái)政支出早做規(guī)劃，使政府預(yù)算具有科學(xué)性。

2.其他配套制度改革

本文的出發(fā)點(diǎn)是建立政府間的支出責(zé)任劃分制度，但落腳點(diǎn)是優(yōu)化我國(guó)政府間的財(cái)政關(guān)系，而要做到這點(diǎn)，除了按上文所研究的具體辦法盡快建立明確劃分政府間支出責(zé)任的法規(guī)體系外，還得考慮劃分政府間財(cái)力制度的優(yōu)化問(wèn)題。

（1）優(yōu)化分稅制

分稅制決定了各級(jí)政府初次財(cái)力的分配，所以優(yōu)化分稅制的根本問(wèn)題在于分稅制的具體規(guī)定能夠清晰、明確，各級(jí)政府可以根據(jù)這些規(guī)定計(jì)算出其一定時(shí)期內(nèi)的初次財(cái)力，至于優(yōu)化分稅制的其他問(wèn)題，由于不是本文研究的重點(diǎn)，所以這里不再深入探討。

（2）優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付制度、建立縣級(jí)財(cái)力保障制度

作為一個(gè)制度體系，在明確了各級(jí)政府通過(guò)分稅制可以獲得的初次財(cái)力和通過(guò)劃分政府間支出責(zé)任的法規(guī)確定的財(cái)政支出以后，接下來(lái)只需要優(yōu)化政府間財(cái)力再分配的轉(zhuǎn)移支付制度，使其能夠做到調(diào)節(jié)一級(jí)政府初次財(cái)力和支出責(zé)任之間的缺口或盈余即可。也就是說(shuō)，通過(guò)轉(zhuǎn)移支付制度彌補(bǔ)這個(gè)缺口或者向上轉(zhuǎn)移這個(gè)盈余即可。由于西部地區(qū)，特別是貴州省大部分縣按這個(gè)辦法都會(huì)出現(xiàn)財(cái)力缺口，所以在建立明確政府間支出責(zé)任的法規(guī)體系和優(yōu)化分稅制以后，優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付制度將有助于貴州省縣級(jí)財(cái)力的保障，這和中央的號(hào)召又是一致的。而要優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付制度，結(jié)合我國(guó)實(shí)際，需要從以下方面努力。

一是合并具有均等化作用的一般性轉(zhuǎn)移支付，建立縣級(jí)財(cái)力保障轉(zhuǎn)移支付制度。具體做法是合并現(xiàn)有具有均等化作用的所有一般性轉(zhuǎn)移支付制度，如稅收返還、原體制補(bǔ)助及上解、以獎(jiǎng)代補(bǔ)等轉(zhuǎn)移支付，在中央、省和縣級(jí)財(cái)政建立財(cái)力保障轉(zhuǎn)移支付調(diào)劑專門帳戶，用以統(tǒng)籌其下級(jí)政府以及本級(jí)各部門的財(cái)力保障，各級(jí)政府的一般預(yù)算收入必須全部存入這個(gè)專戶，其所有的一般預(yù)算支出也從這個(gè)專戶列支。具體的辦法是該調(diào)劑專戶如果有缺口則由上級(jí)政府調(diào)劑專戶按缺口足額下?lián)?，該調(diào)劑專戶如果有節(jié)余則將該節(jié)余全額上劃給上級(jí)政府調(diào)劑專戶。

二是優(yōu)化專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付制度。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付并不是平衡性財(cái)政資金，其主要的功能是促進(jìn)地方發(fā)展，因此可以在現(xiàn)有辦法的基礎(chǔ)上增加一些激勵(lì)性指標(biāo)，并且用因素法完全取代基數(shù)法，優(yōu)化現(xiàn)有的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付制度。特別的是，為了激勵(lì)富裕地區(qū)的積極性，本文建議設(shè)立一種新的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，名稱叫財(cái)力保障節(jié)余專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，具體的做法是當(dāng)某省或某縣財(cái)力在滿足其財(cái)力保障后還有節(jié)余，就將節(jié)余的一半即50%作為獎(jiǎng)勵(lì)通過(guò)財(cái)力保障節(jié)余專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付下劃給該省或該縣，但該項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付只能用于促進(jìn)地方發(fā)展的范圍而不能用作其他領(lǐng)域。

三是建立政策性轉(zhuǎn)移支付制度。這就需要我們?cè)诒Ａ衄F(xiàn)有的民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付、工資增長(zhǎng)轉(zhuǎn)移支付、農(nóng)村稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付等現(xiàn)有轉(zhuǎn)移支付制度的基礎(chǔ)上，認(rèn)識(shí)到這一類型的轉(zhuǎn)移支付都是為了體現(xiàn)國(guó)家的相關(guān)政策，可以把它們合并為政策性轉(zhuǎn)移支付。

四是建立省對(duì)縣的省以下轉(zhuǎn)移支付資金劃撥機(jī)制。實(shí)行新的轉(zhuǎn)移支付制度后，除了在各級(jí)政府都建立的財(cái)力保障轉(zhuǎn)移支付調(diào)劑專門帳戶外，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付和政策性轉(zhuǎn)移支付均只采取省對(duì)縣的形式，這樣可以保障資金劃撥的及時(shí)性，同時(shí)這也是“省直管縣”改革的必經(jīng)之路。

五是建立中央完全對(duì)省的轉(zhuǎn)移支付資金劃撥機(jī)制?，F(xiàn)階段我國(guó)中央對(duì)下級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付有的到省、有的到縣，省財(cái)政往往難以準(zhǔn)確統(tǒng)計(jì)和管理。然而，建立縣級(jí)財(cái)力保障體系后的財(cái)政支出壓力最終將轉(zhuǎn)移到省級(jí)，為了方便省統(tǒng)籌財(cái)力保障，該體系建立起來(lái)后，應(yīng)該將中央對(duì)下級(jí)的轉(zhuǎn)移支付全部集中到省級(jí)。

六是協(xié)調(diào)好財(cái)政部門和其他部門在轉(zhuǎn)移支付制度中的管理權(quán)限。理論上講，所有的財(cái)政資金，包括轉(zhuǎn)移支付資金都應(yīng)該納入財(cái)政管理。然而現(xiàn)實(shí)情況是，我國(guó)的轉(zhuǎn)移支付，特別是中央對(duì)下級(jí)的轉(zhuǎn)移支付并不全是來(lái)自財(cái)政部門，中央各部委也掌握了大量的轉(zhuǎn)移支付資金，尤其是專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金。由于政出多門，地方政府對(duì)這些“跑部錢進(jìn)”的轉(zhuǎn)移支付資金完全不具有可預(yù)測(cè)性，而且由于諸多部門實(shí)行垂直管理，財(cái)政部門對(duì)這些資金往往只能望洋興嘆。然而建立縣級(jí)財(cái)力保障體系后的財(cái)政支出壓力最終將轉(zhuǎn)移到省級(jí)，所以應(yīng)該由省財(cái)政來(lái)管理和協(xié)調(diào)所有的中央轉(zhuǎn)移支付資金，中央各部委包括中央財(cái)政對(duì)下級(jí)的轉(zhuǎn)移支付資金都不應(yīng)該跳過(guò)省級(jí)財(cái)政。

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責(zé)任編輯：常明明 吳錦丹 蕭敏娜 常明明