林海波+毛程連

摘要：地方政府的事權(quán)是所謂“縣域競爭”的直接手段，那么地方政府事權(quán)在R&D投入領(lǐng)域的效果如何呢？通過構(gòu)建精細(xì)化的科技財政分權(quán)的新指標(biāo)系列，選取2008—2013年中國省級面板數(shù)據(jù)，實證檢驗了科技財政分權(quán)對于專利產(chǎn)出的彈性系數(shù)。研究表明：直接受益人群人均值作為分權(quán)指標(biāo)具有合理性；分權(quán)因素對于科技產(chǎn)出有正向效果；東部、中部和西部分權(quán)因素對于科技產(chǎn)出的影響效應(yīng)存在差異；由于東部地區(qū)更加著眼于更加宏大和長遠(yuǎn)的命題，因此中部在僅僅按照專利作為產(chǎn)出指標(biāo)的競賽中取得了當(dāng)期的優(yōu)勝。

關(guān)鍵詞：財政分權(quán)指標(biāo)；科技投入； 區(qū)域競爭

文章編號：2095-5960（2015）04-0034-07；中圖分類號：F812.45；文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

一、引言

自1995年中國開始實施科教興國戰(zhàn)略，政府在科技教育方面的經(jīng)費投入持續(xù)增長，尤其從2005年以后，科技研發(fā)財政經(jīng)費的增速更加迅猛，從2005年的1354.9億元提高到2013年的6184.9億元。巨大的科技經(jīng)費增量的同時，如何衡量科技經(jīng)費的產(chǎn)出效率成為研究熱點，尤其是把握不同省際的差異及其原因，對于未來我國提高科技經(jīng)費投入效率具有重要意義。

已有討論財政分權(quán)的文獻(xiàn)主要考察了經(jīng)濟增長和分權(quán)的關(guān)系，而刻畫單一事權(quán)和對應(yīng)產(chǎn)出的文獻(xiàn)較少，并且其中使用的各種不同的分權(quán)指標(biāo)缺乏內(nèi)在機理的說明。本文著眼于政府科技投入的分權(quán)指標(biāo)——一個更加細(xì)分的事權(quán)。地方政府資助的科技項目，當(dāng)然期望主要為地方的經(jīng)濟增長服務(wù)。雖然中央政府制定了多樣化的數(shù)量和質(zhì)量的考核指標(biāo)，但仍然無法動搖地方政府科技投入極其明確的利己目的。張軍（2007）[1]分析了中國的分權(quán)有經(jīng)濟上分權(quán)和政治上集權(quán)的特征，政治上的集權(quán)對于官員考核具有異質(zhì)性（經(jīng)濟上的考核相比而言具有更多的同質(zhì)性），但是在一些細(xì)分的專業(yè)部門，特別是科技管理各部門，由于其指標(biāo)不是復(fù)雜的總量指標(biāo)，所以，對于地方主觀的考察，會更加趨向于同質(zhì)化。也就是說更加符合傳統(tǒng)（第一代）分權(quán)理論的前提條件。

在這樣非常專一的目標(biāo)下，地方政府的投入到底有多大的作用，并且相對于中央政府科技投入而言，在一個狹義和清晰的創(chuàng)新指標(biāo)作為目標(biāo)的情況下，地方政府是否有更加好的成績呢？本文試圖通過研究揭示三個主題：1.按照直接受益人平均的新分權(quán)指標(biāo)體系的正確性；2.地方政府科技投入的必要程度和現(xiàn)有分權(quán)制度安排的效果；3.通過東中西部比較來觀察科技發(fā)展是否存在強者恒強的趨勢。

二、文獻(xiàn)綜述

在Blank，David M.，George J. Stigler（1957）開始對政府科技投入的績效做了評估的努力之后[2]，隨著政府投入策略越來越顯著，這方面的文獻(xiàn)也越來越多，主要集中在四個方面：第一，政府科技投入作為解釋變量對于經(jīng)濟增長的影響系數(shù)的分析（Martinez-Vazquez，McNab，2002）；[3] 第二，政府科技投入對于企業(yè)科技投入的作用系數(shù)以及機理研究（Zvi Griliches ，1979）；第三，以稅收來實現(xiàn)的政府科技投入的效果評估（Warda，1999；[4]Jacek Zhu，[5]Pingfang等，2006；蔣建軍、齊建國，2007[6]）；第四，政府R&D投入的綜合績效評估（李濤、黃純純，2008；[7]解茹玉，2009；[8]馬少強，2011[9]）。第一類研究實際是集中于測度生產(chǎn)函數(shù)中廣義技術(shù)的貢獻(xiàn)，這個廣義技術(shù)，實際上不能區(qū)分除了資本和人力資源以外其他所有影響產(chǎn)出的因素，所以和狹義（或者說精確）的技術(shù)創(chuàng)新的貢獻(xiàn)率概念還有很大差別。早在1979年Zvi Griliches就指出這種在生產(chǎn)函數(shù)中對于資本人力的補充的廣義技術(shù)的分解是困難的，這種思路的研究試圖通過計量實證，討論政府R&D投入對于企業(yè)R&D投入是促進(jìn)抑或擠出，在機理的說明上比較牽強。第三個關(guān)于稅收優(yōu)惠的問題，國外研究較多，雖然國內(nèi)學(xué)者做了些工作，但是由于中國的數(shù)據(jù)難以取得，所以貢獻(xiàn)寥寥。

張五常（2008）總結(jié)和歸納了對于分權(quán)的正面評價：財政分權(quán)有利于提高地方政府積極性和對于地方異質(zhì)性的處理，在激勵和資源配置方面作用明顯，這種被稱作“縣域競爭”的治理模式促進(jìn)了中國三十年的經(jīng)濟高速發(fā)展。而負(fù)面的評價在于：第一，區(qū)域分割導(dǎo)致科技投入作為一個準(zhǔn)公共品有被擠出的問題（李濤、黃純純，2008）；第二，區(qū)域不平等的加?。ń馊阌瘢?009）；第三，信息不對稱被分權(quán)強化，從而使得上級的監(jiān)督更加不易（馬少強，2011）；第四，中國式分權(quán)，只是在中央監(jiān)督層面對于地方的放寬，而地方層面仍然是集中，那么行政色彩濃厚的政府誘導(dǎo)型波動就會是一個慣例，這點和Ti Bout（1956）及Musgrave（1959）[10]等對于分權(quán)的定義是有區(qū)別的。關(guān)于分權(quán)討論的另外一個特點是主要集中于總量意義上的經(jīng)濟增長和分權(quán)的關(guān)系。而縱向部門中的分權(quán)，由于更多地吸納下級參與者意見，更加趨近于國外文獻(xiàn)討論的“聯(lián)邦分權(quán)”。在科技投入?yún)⑴c者中，科技部及下屬各地的廳局、中科院及分院、大型學(xué)校和大中型企業(yè)還有正在壯大的國家投資公司（或產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金），大致可以形成一個“聯(lián)邦體制”，并且由于主體增加，R&D投資目的也越來越有多元化、市場化的傾向。這種狀況使得對于政府科技投入的分析，能夠接近于理想的理論假設(shè)條件；第五，無論是第一代分權(quán)理論還是走得很遠(yuǎn)的第二代分權(quán)理論，Duc Hong Vo（2009）[11]認(rèn)為都需要扎實的實證來檢驗。

通過文獻(xiàn)梳理看出，對于政府R&D投入的正向作用，基本還是肯定意見居多，但是對于政府R&D投入的合意比例和績效評估有很多分歧。對于政府投入決策機制的分析，也沒有精確的模型。本文目的在于通過分解政府作用這個外生變量，來觀察地方政府科技投入的產(chǎn)出效率。以期通過不同初始稟賦的省份科技投入效率的比較，尋求產(chǎn)出效率改進(jìn)的邏輯。

三、指標(biāo)構(gòu)建、數(shù)據(jù)與計量模型

（一）指標(biāo)構(gòu)建

對于分權(quán)指標(biāo)的更加精細(xì)化的設(shè)定，一直存在很多不同的意見。如何針對中國的特殊情況構(gòu)建合理的指標(biāo)劃分方法，周業(yè)安、章泉（2005）[12]，張晏、龔六堂（2005）[13]等都有詳細(xì)地討論。在總量討論中有時候使用支出收入的對應(yīng)指標(biāo)來分析分權(quán)，但是在單項支出中，無法確認(rèn)對應(yīng)收入，所以用單獨的支出來代表事權(quán)劃分的比例。本文基于直接受益人群人均值而不是總量或者總?cè)丝谄骄ɑ诳萍贾С龅氖褂谜叩木唧w指向，用科技人員群體作為人數(shù)平均的基礎(chǔ)具有更加現(xiàn)實的邏輯）構(gòu)建了六個指標(biāo)，科技人員和“科學(xué)家”（中高級職稱）都具有左右政府科技投入的作用，所以，用科技人員和“科學(xué)家”作為省級政府科技分權(quán)指標(biāo)的分母，更加具體和有指向性。同時為了進(jìn)一步確認(rèn)指標(biāo)的穩(wěn)健性，又使用了幾個常規(guī)指標(biāo)作為參考。

試圖用這兩個人均分權(quán)指標(biāo)來分析各個省級區(qū)域科技分權(quán)的效果和投入的傾向性（對于專利的增長如果是指向明確的，那么可以認(rèn)為至少財政對于科技的投入是短期目標(biāo)明晰的，長期的影響由于缺少長時間序列的數(shù)據(jù)，所以超出了本文實證分析的范疇）。

（二）數(shù)據(jù)來源和處理

本文數(shù)據(jù)來源為《中國科技統(tǒng)計年鑒》（2008年—2013年），外商直接投資數(shù)據(jù)則選取了中國商務(wù)部的數(shù)據(jù)。各?。ㄒ勒諔T例不包括西藏和海南）的財政科技投入沒有在年鑒中列出，用科研院所大中型企業(yè)和大專院校的科技經(jīng)費籌集中的財政籌集作為各省的科技財政投入（包括中央和地方兩級財政的投入）。依據(jù)以上兩個代替指標(biāo)算出的各省地方財政科技投入和各省財政科技總投入的比例（加總各個省的這兩個數(shù)據(jù)）從2008年到2013年分別為0.34，0.34，0.42，0.36，0.34，0.38。而同期的科技統(tǒng)計年鑒中給出的全國總的地方財政科技投入和總的（包括中央和地方）財政科技投入分別為：0.368，0.374，0.355，0.368，0.394，0.4。兩者比例基本接近，由此，我們認(rèn)為拆分的各省省級地方政府科技財政投入是逼近事實的。觀察到2008-2013年的全國科技活動內(nèi)部支出經(jīng)費中，勞務(wù)費對總內(nèi)部支出的比值為43.5%（均值），固定資產(chǎn)構(gòu)建費占內(nèi)部支出的比值為56.5%（均值），所以我們使用了PIC權(quán)重44%，PII權(quán)重56%的價格調(diào)整指數(shù)構(gòu)建。（朱平芳等2003年提出的科技投入價格調(diào)整方法，是用PII權(quán)重45%，PIC權(quán)重55%[13]），本文計算使用軟件為stata12和eviews6.0版本。

（三）變量和計量模型

本文以專利數(shù)量為被解釋變量，應(yīng)用柯布道格拉斯函數(shù)的基本形式，并加入了控制變量：

6個分權(quán)指標(biāo)df1-6作為自變量，被解釋變量為各省份專利數(shù)zl，控制變量常用GDP作為大的經(jīng)濟環(huán)境的刻畫，經(jīng)濟環(huán)境的改善和增長不僅能夠直接指向進(jìn)一步的科技投入，而且社會的綜合環(huán)境包括不限于教育生活狀況制度環(huán)境等也會間接促進(jìn)技術(shù)增長。外商直接投資（FDI）被大量文獻(xiàn)作為外部科技沖擊的指標(biāo)變量，所以這里也用來作為控制變量。在直接投入中，分列地方政府科技投入df，，各省份非財政的科技投入用qt表示。下標(biāo)i為省份，t為年份。所有變量取對數(shù)，以計算增長率。

四、實證結(jié)果及分析

（一）單整和協(xié)整

為避免偽回歸和偏誤，首先進(jìn)行單位根檢驗，使用LLC檢驗并且為了避免LLC檢驗要求每個個體的自回歸西湖都相等的缺點，聯(lián)合使用IPS檢驗，兩種方法的檢驗結(jié)果都表明除了GDP以外的其他變量都通過了零階單位根檢驗。

由于有非單整變量的存在，所以要進(jìn)行協(xié)整檢驗以判斷變量之間是否存在協(xié)整關(guān)系，使用Kao（1998）提出的ADF檢驗。以下是具體結(jié)果（以分權(quán)指標(biāo)1為例，其他分權(quán)指標(biāo)結(jié)果基本相似），見表3：

（二）固定效應(yīng)或隨機效應(yīng)

由于中國各個省份具有稟賦的差異性，使用固定效應(yīng)模型是穩(wěn)健的方法。雖然以hausman檢驗結(jié)果來判斷是否使用隨機效應(yīng)有爭議（Allison，2009），我們?nèi)匀唤o出了hausman檢驗的結(jié)果（篇幅原因，沒有給出隨機效應(yīng)實證結(jié)果），亦表明不支持使用隨機效應(yīng)模型?？紤]到可能存在自相關(guān)及異方差問題，采用了分省層面聚類調(diào)整標(biāo)準(zhǔn)誤的方法（Petersen，2009）。

計量結(jié)果（表4）表明六個分權(quán)指標(biāo)都通過了顯著性檢驗，但是在使用同樣控制變量的實證結(jié)果中，使用前兩個分權(quán)指標(biāo)的擬合度為0.738和0.791，明顯高于后面四個模型擬合度（0.461，0.491，0.417，0.578）。在六個分權(quán)指標(biāo)中，說明這兩個以技術(shù)人員或者“科學(xué)家”為分母的人均指標(biāo)明顯好于按照總?cè)丝谄骄姆謾?quán)指標(biāo)，也好于不按照人口計算的分權(quán)指標(biāo)，由此可以認(rèn)為，這種劃分事權(quán)的指標(biāo)，既有邏輯上的合理性也有實證上的說服力。也就是說，基于縱向部門層面（而不是按照省級地域劃分）的分權(quán)指標(biāo)應(yīng)該按照具體受益者人均值而不是總?cè)丝谄骄鶃頊y度。

為了考察滯后因素的作用，我們在基本回歸模型中加入各變量的滯后項，包括滯后一期和二期，對于系數(shù)不顯著的（滯后）變量進(jìn)行刪除（限于篇幅，不列示結(jié)果，需要可向作者索?。１?為使用六個分權(quán)指標(biāo)的六個模型在選取了合適的控制變量滯后期后的實證結(jié)果。

表5的結(jié)果，我們采用了分權(quán)指標(biāo)1和分權(quán)指標(biāo)2及滯后項，地方政府滯后一期的投入增長，可以增加58% （e0.459-1=58%）的科技成果增長。而GDP滯后二期的增長，則對于科技成果增長有更加顯著的效果。外商直接投資則表現(xiàn)為一個負(fù)面的影響。在使用其他非人均分權(quán)指標(biāo)的模型3、4、5、6中，地方政府科技投入滯后一期的增長對于科技產(chǎn)出帶來了負(fù)面的影響，這樣的結(jié)論顯然不是能讓人信服的，也說明了使用人均分權(quán)指標(biāo)的正確性。

五、區(qū)域因素的分解

繼續(xù)進(jìn)行傳統(tǒng)意義上東、中、西三個地區(qū)的分別回歸，用上面的計量模型，使用科技分權(quán)指標(biāo)1作為因變量對東部、中部、西部地區(qū)分成三個樣本組分別進(jìn)行回歸，發(fā)現(xiàn)東部和中部擬合良好，而西部樣本大部分系數(shù)無法通過顯著性檢驗。在東、中部的基礎(chǔ)上加入重慶、四川和陜西，我們發(fā)現(xiàn)沒有模型系數(shù)的顯著差異，說明重慶、四川、陜西等和其他西部省份沒有同質(zhì)性，而和東、中部大樣本具有同質(zhì)性（重慶、四川和陜西是歷史上的教育科研資源集中地，所以，在科技領(lǐng)域，從一般經(jīng)濟地理角度劃分的西部在R&D研發(fā)的地理劃分上并不合適）。按區(qū)域的回歸分析結(jié)果如表6所示。

專利和地方政府投入和地方政府自主權(quán)有著明顯的正相關(guān)關(guān)系，并且滯后期最顯著在滯后一期（地方政府投入）和當(dāng)期（分權(quán)），有人計算的地方政府投入對于專利產(chǎn)出的顯著性最強的在滯后5年（朱平芳，2005），可能的原因除了樣本不同之外（上海和全國），還有可能是數(shù)據(jù)截取區(qū)間不同（朱平芳數(shù)據(jù)稍早），越到后來，某些技術(shù)的發(fā)展加速越快，“干中學(xué)”起到了作用。還有一個重要原因，就是分權(quán)指標(biāo)設(shè)定的不同。

用GDP來刻畫鼓勵創(chuàng)新和技術(shù)進(jìn)步的大環(huán)境，可能有一定的意義，因為是滯后二期，不能完全地說根據(jù)三年前的GDP增長來決定三年后的財政投入，可以設(shè)想GDP增長引致諸如教育，人才引進(jìn)方面的措施的增加和落實，使得創(chuàng)新有更好的土壤（中部滯后二期GDP增長影響了專利產(chǎn)出0.98，東部為0.5）。外商直接投資FDI對于國內(nèi)專利的產(chǎn)出系數(shù)沒有統(tǒng)計顯著性，外資應(yīng)該不會在這么短的時間內(nèi)就通過人員流失或者外包等形式形成知識保護(hù)框架下的外溢性，這和其他文獻(xiàn)的分析結(jié)果一致，長期內(nèi)，我們還是樂于假設(shè)有外資帶來的技術(shù)對于國內(nèi)創(chuàng)新的正面作用，這樣考察長時期內(nèi)的知識外溢沒有長時間的時間序列數(shù)據(jù)作為支持（2008年以前數(shù)據(jù)的統(tǒng)計口徑和2008年以后不一致）。

地方政府科技投入發(fā)揮了顯著的效應(yīng)，但是不意味著越發(fā)達(dá)就對于短期科技創(chuàng)新（如果認(rèn)為大多數(shù)專利是相當(dāng)于一些更加重大的創(chuàng)新來說短期化的成果）的支持力度越大，中部地區(qū)政府滯后一期投入取得了對于專利產(chǎn)出0.81的顯著性高于東部地區(qū)的0.65，是否從一個側(cè)面說明了中部地區(qū)由于有盡快趕超或接近發(fā)達(dá)地區(qū)的沖動從而對于短期效應(yīng)的重視。而西部沒有很好的表現(xiàn)，我們簡單分析可能是基礎(chǔ)太過于薄弱或者人才流失。分權(quán)的影響在當(dāng)期（東部0.66中部1.03），和一般的常識可能不一致，因為專利還是一個需要時間積累的過程，但是，由于解釋變量是專利差分，所以，是否可以理解地方政府極其迅速的反應(yīng)？在一些使用包絡(luò)分析（DEA）或者隨機前沿方法討論科技效率的文獻(xiàn)中（劉玲利、李建華，2008[14]；方愛平、李虹，2013[15]），無論是用新產(chǎn)品產(chǎn)值，還是專利申請量和GDP作為被解釋變量，都發(fā)現(xiàn)了東部地區(qū)某些發(fā)達(dá)省份（直轄市）的財政科技投入的低效率，這個低效率和本文實證結(jié)果具有一致性，可能有三個原因，一個是這些經(jīng)濟發(fā)達(dá)地區(qū)可能重視其他指標(biāo)，比如基礎(chǔ)性的研究，另外一個是，可能這些經(jīng)濟發(fā)達(dá)地區(qū)的投入確實太多了。最后就是由于缺乏數(shù)據(jù)，我們沒有進(jìn)行“有效專利”的統(tǒng)計，因為根據(jù)有效專利的概念，這些經(jīng)濟發(fā)達(dá)地區(qū)的有效專利比例明顯高于其他省份，所以單純以專利申請作為變量，是有一定局限性的，但是根據(jù)前面敘述我們找不到更加好的變量。

六、結(jié)論和建議

綜合前述對財政投入對科技進(jìn)步、技術(shù)效率的影響的理論與實證分析結(jié)果，可以得出以下結(jié)論：

首先，分權(quán)指標(biāo)設(shè)定，應(yīng)該考慮具體的直接受益人群，特別地，科技分權(quán)不能用簡單的人均財政支出作為指標(biāo)，更加不適合用總量指標(biāo)。其次，地方政府在短期科技創(chuàng)新中的作用是明顯的，特別是中部地區(qū)表現(xiàn)出了急迫的業(yè)績意識，這種傾向至少在短期內(nèi)是值得鼓勵的。再次，東部地區(qū)地方政府財政科技投入作用不如中部，可能是把錢用到了中長期研究項目上，所以沒有理由懷疑地方政府對于信息的掌握和做出的判斷，科技財政支出的地方自主權(quán)，值得增加。最后，雖然缺乏知識產(chǎn)權(quán)以參股入股方式交易的數(shù)據(jù)從而不能進(jìn)行實證分析，但可以想象交易機制對于科技創(chuàng)新的正面作用。

在財政分權(quán)的制度背景下，財政支出結(jié)構(gòu)對科技效率有很大的影響，調(diào)整和優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，能夠推動我國生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變，提升我國的科技創(chuàng)新水平，是我國政府亟須完善的重中之重。 首先，除了少數(shù)幾個西部省份或者民族地區(qū)，大多數(shù)省份表現(xiàn)出了對于財政科技資金的比較有效地利用。因此從短期科技成果發(fā)展的角度，可以多向地方政府做放權(quán)的傾斜，給地方更多的財政自主權(quán)，也希望能在新一輪改稅體制改革即將進(jìn)行之際，設(shè)計方案進(jìn)一步提高地方財政的積極性以及財政科技投入的效率。其次，注重逐漸降低地區(qū)之間的財政科技投入效率的差異性。從分析可知，西部地區(qū)，可能是處于資金扶持沒有到達(dá)一個底線標(biāo)準(zhǔn)的階段，所以其產(chǎn)出效應(yīng)不明顯。西部地區(qū)也有一些很有特色的研究院所和大中型企業(yè)，對于他們的科技支持應(yīng)該加大，從而讓他們走上可能的中部地區(qū)的科技發(fā)展路徑上來。再次，注重科技人才的培養(yǎng)。要加快科技創(chuàng)新體制的改革，培養(yǎng)大量的創(chuàng)新人才?；诒疚呢斦謾?quán)以科技人員人數(shù)作為分母的合理性，那么財政科技投入和科技人員數(shù)量的關(guān)系非常緊密。在西部地區(qū)，可以遵循科技研發(fā)資金配置的內(nèi)在規(guī)律，壯大和增加有特色的科研機構(gòu)和人員隊伍，從而多渠道增加科技財政資金的扶持。

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責(zé)任編輯：蕭敏娜 吳錦丹 蕭敏娜 常明明