楊一欣

摘要：金融監(jiān)管長(zhǎng)期以來(lái)被視為中央事權(quán)，地方政府雖有職能，但基本處于監(jiān)管無(wú)權(quán)、處罰無(wú)據(jù)、監(jiān)督無(wú)憑的狀態(tài)。近年來(lái)各地屢屢暴雷的P2P等金融風(fēng)險(xiǎn)，凸顯了傳統(tǒng)監(jiān)管體制存在的缺位和弊端。加快建立完善的地方金融監(jiān)管制度，進(jìn)一步優(yōu)化配置地方監(jiān)管權(quán)力，對(duì)防范和化解金融風(fēng)險(xiǎn)尤為重要。

關(guān)鍵詞：地方金融監(jiān)管;權(quán)力配置優(yōu)化;體制改革

引言

“十三五”時(shí)期，中國(guó)在防范和化解重大金融風(fēng)險(xiǎn)攻堅(jiān)戰(zhàn)中，取得了來(lái)之不易的重要階段性成果，金融監(jiān)管領(lǐng)域的覆蓋范圍逐漸擴(kuò)大，中央垂直監(jiān)管和地方屬地監(jiān)管并行的雙層金融監(jiān)管模式初見(jiàn)雛形。步入“十四五”，金融風(fēng)險(xiǎn)防控形勢(shì)依然嚴(yán)峻。2021年4月8日，國(guó)務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)第五十次會(huì)議中提到，部分地方金融機(jī)構(gòu)存在風(fēng)險(xiǎn)，內(nèi)部治理和外部監(jiān)管均待完善，政府有關(guān)部門應(yīng)予以高度重視?？梢?jiàn)，地方金融監(jiān)管正處于風(fēng)險(xiǎn)形成、擴(kuò)散與蔓延的前沿地帶，地方金融監(jiān)管體制亟待健全和完善。

一、現(xiàn)行地方金融監(jiān)管體制的缺陷及法制原因

目前，中央和地方的金融監(jiān)管體制存在兩個(gè)重大缺陷。一是事權(quán)劃分較為模糊，有些領(lǐng)域監(jiān)管機(jī)構(gòu)疊床架屋，有些又無(wú)人監(jiān)管。如2017年，中央將“7+4類”機(jī)構(gòu)的監(jiān)管權(quán)限下放給地方金融監(jiān)管部門，但仍有P2P借貸平臺(tái)等一些類金融企業(yè)卻尚未明確監(jiān)管主體。二是金融監(jiān)管部門在監(jiān)管過(guò)程中受行政部門的制約和監(jiān)管對(duì)象的影響，監(jiān)管職能行使受到很大制約，難以實(shí)施有效監(jiān)管。

造成當(dāng)下地方金融監(jiān)管存在上述問(wèn)題的主要原因。一是上位法律缺失，法律授權(quán)具有局限性。從立法位階上來(lái)看，金融監(jiān)管的部分事權(quán)已經(jīng)從中央下放到地方，但其監(jiān)管依據(jù)卻并非為法律法規(guī)層級(jí)，大多數(shù)對(duì)地方金融組織機(jī)構(gòu)的監(jiān)管要求仍然散落在涉及市場(chǎng)準(zhǔn)入的各類文件中，或是間接地體現(xiàn)在對(duì)金融組織機(jī)構(gòu)的規(guī)范性要求中，以“7+4”類機(jī)構(gòu)的監(jiān)管依據(jù)為例，只有《融資擔(dān)保公司監(jiān)管條例》屬于行政法規(guī)，其他行業(yè)均為效力層級(jí)較低的部門規(guī)章，甚至存在立法空白。地方金融監(jiān)管法律依據(jù)缺失，效力先天不足，層次普遍偏低。二是金融監(jiān)管縱向權(quán)責(zé)劃分不清，監(jiān)管主體不明。金融監(jiān)管法律法規(guī)的匱乏導(dǎo)致地方金融監(jiān)管主體授權(quán)不明確、執(zhí)法手段缺位，執(zhí)行機(jī)關(guān)難以憑借效力較低的規(guī)范性文件，結(jié)合當(dāng)?shù)鼐唧w情況采取行動(dòng)。此外，地方金融監(jiān)管部門在何種程度上擁有執(zhí)法權(quán)也仍無(wú)定論，金融監(jiān)管權(quán)作為一種行政權(quán)力缺少有效抓手，行使監(jiān)管權(quán)力時(shí)常會(huì)處于一種名不正言不順的尷尬監(jiān)管處境。

二、地方金融監(jiān)管體制改革的現(xiàn)實(shí)訴求

一是防范化解地方金融風(fēng)險(xiǎn)的必要。地方金融機(jī)構(gòu)被視為金融制度、規(guī)則和政策的具體執(zhí)行者，肩負(fù)著地方金融風(fēng)險(xiǎn)處置的屬地責(zé)任，具有經(jīng)營(yíng)機(jī)制靈活、地緣優(yōu)勢(shì)明顯的特點(diǎn)，是增強(qiáng)金融服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)效能的重要力量。當(dāng)前風(fēng)險(xiǎn)管理寬松、杠桿率較高等是地方金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)存在的主要問(wèn)題，這些不足亟須通過(guò)完善地方金融監(jiān)管制度、強(qiáng)化對(duì)地方金融機(jī)構(gòu)的管理力度來(lái)彌補(bǔ)。

二是適應(yīng)央地金融體制改革的需求。加快推進(jìn)地方金融監(jiān)管體制改革，是貫徹落實(shí)中央金融體制改革的決策部署、以及實(shí)現(xiàn)地方金融治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。早在2017年全國(guó)金融工作會(huì)議上，習(xí)近平總書(shū)記就多次強(qiáng)調(diào)，地方政府應(yīng)當(dāng)始終堅(jiān)持在中央事權(quán)進(jìn)行金融管理的前提下，不斷加強(qiáng)對(duì)地方金融組織的監(jiān)督管理。國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于新時(shí)代加快完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的意見(jiàn)》中也提到，要依法依規(guī)地界定中央和地方之間的金融監(jiān)管權(quán)責(zé)和分工，強(qiáng)化地方政府的屬地金融監(jiān)管職責(zé)和風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任?？梢?jiàn)，在近年來(lái)不斷深化的金融體制改革中，對(duì)央地金融監(jiān)管權(quán)進(jìn)行合理劃分是一個(gè)核心問(wèn)題，央、地金融監(jiān)管權(quán)的配置只有不斷適應(yīng)金融發(fā)展的需要，才能及時(shí)防范和化解接連出現(xiàn)的各類金融風(fēng)險(xiǎn)。

三是合理配置地方金融監(jiān)管權(quán)的選擇。地方金融機(jī)構(gòu)和金融市場(chǎng)的迅猛發(fā)展，意味著當(dāng)前金融業(yè)發(fā)展正逐步從中央集權(quán)向地方分權(quán)轉(zhuǎn)變，即金融分權(quán)。地方金融監(jiān)管權(quán)科學(xué)配置的一個(gè)理想狀態(tài)，就是在中央與地方適度劃分權(quán)限的基礎(chǔ)上，將各種權(quán)力控制在合理的限度內(nèi)，使其之間能夠相互配合、相互制衡。經(jīng)濟(jì)學(xué)家華萊士·E·奧茨在1972年提出的“權(quán)力分散理論”中提到，國(guó)家提供公共物品的責(zé)任，應(yīng)該被盡可能地細(xì)分到能夠?qū)⒊杀竞褪找鎯?nèi)部化的最小地理管轄范圍內(nèi)。目前，中央雖然給予了地方金融發(fā)展權(quán)，但未明確給予分化的金融監(jiān)管權(quán)，使得地方金融監(jiān)管權(quán)在配置上呈現(xiàn)出偏位化、碎片化的特點(diǎn)，加大了地方金融風(fēng)險(xiǎn)。構(gòu)建地方金融風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)的分級(jí)參與機(jī)制，明晰監(jiān)管職責(zé)，實(shí)現(xiàn)地方金融監(jiān)管權(quán)的理性歸位具有現(xiàn)實(shí)性和緊迫性。

三、完善地方金融監(jiān)管權(quán)配置的路徑

重視科學(xué)的價(jià)值取向。完善地方金融監(jiān)管權(quán)配置，必須要處理好金融安全、金融效率和金融民主這三者之間的關(guān)系。首先，金融安全作為國(guó)家安全的重要構(gòu)成，是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的核心要義。防范金融風(fēng)險(xiǎn)、維護(hù)金融安全是金融監(jiān)管體制改革的首要前提。地方各級(jí)金融監(jiān)管部門的當(dāng)務(wù)之急，就是要嚴(yán)格排查各類金融風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，采取措施重點(diǎn)控制增量，著力處置存量，監(jiān)控穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)杠桿率，加大對(duì)逃廢債等市場(chǎng)違法違規(guī)行為的打擊力度，以促進(jìn)地方金融完成“脫虛向?qū)崱钡霓D(zhuǎn)變，為地方實(shí)體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展“清淤輸血”。其次，在合理配置地方金融監(jiān)管權(quán)時(shí)，還應(yīng)平衡好金融安全與金融效率之間的關(guān)系。歷史實(shí)踐表明，適度的監(jiān)管能夠最大化地提高當(dāng)前地方金融市場(chǎng)的收益，監(jiān)管過(guò)嚴(yán)或過(guò)松都不利于金融資源的優(yōu)化配置。推進(jìn)金融監(jiān)管體制改革，必須以保證金融安全為前提，持續(xù)創(chuàng)新監(jiān)管手段，提升監(jiān)管效能。此外，還要持續(xù)推進(jìn)金融民主化進(jìn)程。實(shí)施對(duì)地方金融的彈性化監(jiān)管，可以給予地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)一定的自由裁量權(quán)，同時(shí)賦予地方性金融自律組織等部門參與金融監(jiān)管的義務(wù)和權(quán)力，同時(shí)，要堅(jiān)持金融監(jiān)管的公平性，在確保風(fēng)險(xiǎn)可控的前提下，充分協(xié)調(diào)各職能部門，推動(dòng)金融民主化的有序穩(wěn)定發(fā)展。

構(gòu)建縱橫聯(lián)動(dòng)的雙向監(jiān)管體系。配置地方金融監(jiān)管權(quán)，應(yīng)著力解決好縱向法定授權(quán)不明確、橫向權(quán)力配置不集中的問(wèn)題?？v向上促進(jìn)監(jiān)管事權(quán)有法可依，一方面要盡快從中央政府層面制定出臺(tái)相應(yīng)的法律法規(guī)，對(duì)金融監(jiān)管主體及監(jiān)管事項(xiàng)作出明確規(guī)定，提升金融監(jiān)管政策的起點(diǎn)高度。法律法規(guī)要全面覆蓋各類地方金融機(jī)構(gòu)，對(duì)地方金融監(jiān)管部門的風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任進(jìn)行明確劃分，明確監(jiān)督管理的權(quán)限和罰則，使地方監(jiān)管當(dāng)局有法可依，提高執(zhí)法的參考性。另一方面，在相關(guān)法律法規(guī)尚未覆蓋的領(lǐng)域，可以采取由地方政府牽頭制定地方政府規(guī)章等手段，充分發(fā)揮地方立法資源優(yōu)勢(shì)，針對(duì)不同業(yè)態(tài)的性質(zhì)、特點(diǎn)，通過(guò)制度化手段不斷完善監(jiān)督管理細(xì)則和條例框架，將相關(guān)監(jiān)管事權(quán)法治化，構(gòu)建一套相對(duì)完整的地方金融監(jiān)管法律體系。橫向上要整合金融監(jiān)管權(quán)力配置。一是明晰監(jiān)管主體，實(shí)施職能監(jiān)管，減少多重監(jiān)管和監(jiān)管空白的情況，將民間金融、互聯(lián)網(wǎng)金融等多種新興部門納入金融監(jiān)管的權(quán)力范圍內(nèi)，對(duì)新業(yè)態(tài)實(shí)行包容審慎的監(jiān)管制度，建設(shè)現(xiàn)代金融監(jiān)管框架，真正實(shí)現(xiàn)地方金融監(jiān)管的職能統(tǒng)一。同時(shí)，因地因業(yè)制宜地實(shí)施差異化監(jiān)管，適度調(diào)整監(jiān)管的具體要求，更好地釋放地方金融機(jī)構(gòu)活力。二是進(jìn)一步構(gòu)建金融監(jiān)管工作的協(xié)調(diào)機(jī)制，注重與地方不同監(jiān)管部門以及跨省級(jí)監(jiān)管部門的協(xié)調(diào)溝通，建立健全信息共享平臺(tái)和工作溝通渠道，增強(qiáng)各地方對(duì)金融監(jiān)管的合力。具體而言，地方可以通過(guò)搭建金融組織信息共享平臺(tái)等方式提升各類金融組織的信息透明度，使各地方金融監(jiān)管部門能夠有針對(duì)性地對(duì)存在信用問(wèn)題的金融組織進(jìn)行重點(diǎn)審查，從而提升監(jiān)管效能。三是通過(guò)整合來(lái)優(yōu)化地方部門職責(zé)，堅(jiān)持設(shè)立地方金融監(jiān)督管理局的改革目標(biāo)，將分散在地區(qū)金融辦、財(cái)政廳等不同政府部門的監(jiān)管事權(quán)進(jìn)行統(tǒng)一的歸納整合，使其劃歸到地方金融監(jiān)督管理局，從而確保金融監(jiān)管權(quán)的獨(dú)立性，不受其他部門的制約。

此外，還應(yīng)強(qiáng)化監(jiān)管治理能力。一方面要強(qiáng)化地方金融監(jiān)管隊(duì)伍和能力建設(shè)，提高監(jiān)管人員的準(zhǔn)入門檻，對(duì)監(jiān)管人員的資格進(jìn)行嚴(yán)格審查。同時(shí)明確監(jiān)管權(quán)的監(jiān)督問(wèn)責(zé)機(jī)制，對(duì)監(jiān)管工作實(shí)行嚴(yán)格的評(píng)價(jià)制度。另一方面，要建立地方金融專項(xiàng)監(jiān)管報(bào)告制度和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制，運(yùn)用監(jiān)管沙盒等現(xiàn)代監(jiān)管技術(shù)手段對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行及時(shí)跟蹤，用監(jiān)管創(chuàng)新帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新。

四、結(jié)束語(yǔ)

目前，地方金融監(jiān)管權(quán)的法制缺位問(wèn)題已經(jīng)成為影響金融行業(yè)健康發(fā)展的一個(gè)重要因素。金融從業(yè)人員需要深入分析造成該問(wèn)題的原因，明確上位法律缺失以及縱向監(jiān)管權(quán)責(zé)任劃分不明確等問(wèn)題產(chǎn)生的背景，結(jié)合地方實(shí)際情況明確地方金融監(jiān)管體制改革的現(xiàn)實(shí)需求，并通過(guò)重視科學(xué)的價(jià)值取向、構(gòu)建縱橫聯(lián)動(dòng)的雙向監(jiān)管體系、強(qiáng)化監(jiān)管治理能力等方式，對(duì)地方金融監(jiān)管體制進(jìn)行創(chuàng)新與完善，有效解決地方金融監(jiān)管權(quán)法律缺位問(wèn)題，為地方金融行業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展提供制度保障。

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