閆富林

在空間維度的治理轉(zhuǎn)向中，依托法治能動(dòng)作用，實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理中市域立法精準(zhǔn)發(fā)力，聯(lián)動(dòng)執(zhí)法凝聚合力，開放協(xié)作彌合張力，在西寧市探索形成綠色發(fā)展、民族團(tuán)結(jié)、生態(tài)良性的市域特色法治化治理之路，以期為市域社會(huì)治理現(xiàn)代化試點(diǎn)城市建設(shè)奠定良法善治基石。

一、市域社會(huì)治理法治化共性目標(biāo)

法治是走向治理現(xiàn)代化的必由之路，共建共商共享格局下的多元主體之間的信賴保護(hù)與賦權(quán)賦能均應(yīng)法治化構(gòu)建，以法治化進(jìn)程破題社會(huì)治理脫實(shí)向虛結(jié)構(gòu)化矛盾，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)循法而行、依法而治。

（一）治理轉(zhuǎn)向：堅(jiān)定“五治融合”治理理念

理念是方向性問(wèn)題的先導(dǎo)，市域空間維度的治理轉(zhuǎn)向要以綜合為治的至全狀態(tài)為方向，實(shí)現(xiàn)法治與政治、德治、自治、智治高度融合。這種理念引領(lǐng)下的功能性融合，并非指多元治理主體功用簡(jiǎn)單相加，而是實(shí)現(xiàn)彼此間的相互嵌入，以激發(fā)各主體間的效用疊加釋放，以形成倍增效能。以西寧火車站區(qū)域“夏都樞紐”為例，就是融合模式的成功轉(zhuǎn)型，以黨建為引領(lǐng)統(tǒng)籌部門職能，開展集體協(xié)作，對(duì)涉及到民生服務(wù)、社會(huì)治安、環(huán)境整治等事項(xiàng)進(jìn)行合力對(duì)接，形成閉環(huán)式治理。

（二）良法善治：恪守“循法而行”治理方式

習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)，“法治是國(guó)家治理體系和治理能力的重要依托?！狈ㄖ螝w根到底是要服務(wù)于一定的實(shí)質(zhì)性目的，實(shí)現(xiàn)善治就是其根本指向。善治首要依托在于良法，關(guān)鍵在于政府依法行政，基底則在于推動(dòng)社會(huì)整體循法而行。2017年以來(lái)，西寧市先后制定《西寧市建設(shè)綠色發(fā)展樣板城市促進(jìn)條例》《西寧市文明行為促進(jìn)條例》等5部地方法規(guī)，出臺(tái)《西寧市綠道管理辦法》《西寧市河長(zhǎng)制湖長(zhǎng)制規(guī)定》等13件政府規(guī)章，為市域社會(huì)治理提供了較為充分的立法性保障，切實(shí)在市域?qū)蛹?jí)強(qiáng)化了制度性供給。目前，西寧市規(guī)范性文件審查報(bào)備規(guī)范化率達(dá)100%，各級(jí)政府依法決策、依法行政全面走向法治化軌道。

（三）化解矛盾：搭建“多元聯(lián)動(dòng)”治理體系

市域社會(huì)治理法治化之路就是以化解不同層級(jí)不同場(chǎng)域的社會(huì)矛盾糾紛為導(dǎo)向，運(yùn)用多元糾紛解決機(jī)制將重大矛盾風(fēng)險(xiǎn)等不安定因素消解在市域范圍，從而實(shí)現(xiàn)社會(huì)整體秩序安定。西寧市搭建“多元聯(lián)動(dòng)”治理體系，不斷深化大調(diào)解工作機(jī)制。在行政復(fù)議案件辦理方式中，創(chuàng)新推行行政復(fù)議“三次調(diào)解制度”，強(qiáng)化了復(fù)議案件調(diào)解力度。推行“檢調(diào)對(duì)接”刑事和解制度、探索“訴調(diào)對(duì)接”以及人民調(diào)解+法律援助等多元化銜接機(jī)制。同時(shí)結(jié)合掃黑除惡專項(xiàng)斗爭(zhēng)，全市人民調(diào)解組織開展“大調(diào)研、大排查、大調(diào)解”，不斷將調(diào)解工作延伸到基層社區(qū)，協(xié)商多元化的調(diào)節(jié)方式實(shí)現(xiàn)了舉措更精細(xì)、溝通更順暢、矛盾更好解。

（四）規(guī)則意識(shí)：提升“協(xié)同共治”治理效能

法不足以自行，法治規(guī)則意識(shí)重在宣教，但更在踐行。提升“協(xié)同共治”治理效能，必然要求社會(huì)全體成員廣泛尊法、用法，勢(shì)必要求公共法律服務(wù)更加廣泛、更加精準(zhǔn)、更加均等。目前，西寧市已在全省率先實(shí)現(xiàn)了三級(jí)公共法律服務(wù)實(shí)體平臺(tái)全覆蓋。面向社會(huì)公眾以及市場(chǎng)主體提供各類法律咨詢，開展矛盾糾紛調(diào)處，實(shí)施法律援助等。公共法律服務(wù)的有效供給為市域社會(huì)治理法治化提供了平臺(tái)支撐，使得規(guī)則之治的理性意識(shí)得以更好普及，綜合權(quán)威、便民高效的法律服務(wù)圈也將更好助推社會(huì)主體有序參與共建共治。

二、市域社會(huì)治理法治化特色指引

圍繞如何在法治軌道上探尋與地方區(qū)域發(fā)展特色相融合，與地方習(xí)慣傳統(tǒng)相銜接的嵌入式社會(huì)治理方式，對(duì)西寧市而言，既是挑戰(zhàn)也是機(jī)遇，更是對(duì)政策與法治可塑性與可行性的一種考驗(yàn)。

（一）綠色發(fā)展西寧樣板

以綠色發(fā)展理念引領(lǐng)生態(tài)文明建設(shè)，是西寧市在經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后、生態(tài)環(huán)境脆弱地區(qū)實(shí)現(xiàn)地域轉(zhuǎn)型發(fā)展提質(zhì)升級(jí)的優(yōu)選路徑。近年來(lái)，西寧市依托區(qū)位比較優(yōu)勢(shì)、統(tǒng)籌環(huán)境資源，整體謀劃布局，不斷在政策支撐和法治保障上提供制度性供給，《西寧市建設(shè)綠色發(fā)展樣板城市促進(jìn)條例》作為全國(guó)首部地方綠色發(fā)展的法規(guī)，其中的亮點(diǎn)就在于以法治保障的形式確保了社會(huì)治理與城市綠色發(fā)展一體推進(jìn)、同步建設(shè)。以社會(huì)治理為切入點(diǎn)，有效統(tǒng)籌資源利用、兼顧環(huán)境治理與生態(tài)保護(hù)，運(yùn)用立法護(hù)航綠色發(fā)展，破解經(jīng)濟(jì)提質(zhì)增效與生態(tài)環(huán)境保護(hù)之間的張力，從而實(shí)現(xiàn)兩者的協(xié)同發(fā)展。

（二）民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步示范

社會(huì)結(jié)構(gòu)與環(huán)境是影響社會(huì)治理成效的重要關(guān)鍵因素，西寧市在民族團(tuán)結(jié)工作中不斷創(chuàng)新發(fā)展“十進(jìn)”工作機(jī)制，廣泛動(dòng)員多元主體，分級(jí)分類推進(jìn)民族團(tuán)結(jié)創(chuàng)建工作，橫向覆蓋多領(lǐng)域縱向延展到基層。依法治理宗教事務(wù)是社會(huì)治理領(lǐng)域的重要環(huán)節(jié)，更是推進(jìn)民族團(tuán)結(jié)創(chuàng)建工作的基本原則，西寧市依托治安隱患大排查、安全整治大攻堅(jiān)、三調(diào)對(duì)接大調(diào)解等六項(xiàng)活動(dòng)，精準(zhǔn)依法處置涉及少數(shù)民族權(quán)益的各類糾紛矛盾，確保依法依規(guī)平等對(duì)待、公正保護(hù)。近年來(lái)，西寧城市公共安全指數(shù)位居全國(guó)前列，全市各族群眾的安全感切實(shí)得到保障。

（三）“楓橋經(jīng)驗(yàn)”西寧樣本

“楓橋經(jīng)驗(yàn)”立足群防群治群調(diào)，實(shí)現(xiàn)矛盾就地化解，確保風(fēng)險(xiǎn)不外溢。目前，西寧市已在全域形成點(diǎn)面全覆蓋、兼具行業(yè)性與專業(yè)化的人民調(diào)解網(wǎng)狀布局。隨著調(diào)解組織規(guī)范化建設(shè)不斷提升，“防激化，創(chuàng)四無(wú)”矛盾糾紛排查調(diào)處活動(dòng)成效顯著，切實(shí)從源頭治理領(lǐng)域，將不穩(wěn)定因素消解于萌芽狀態(tài)?！皸鳂蚪?jīng)驗(yàn)”西寧樣本的另一突出亮點(diǎn)在于社會(huì)治安分級(jí)評(píng)價(jià)機(jī)制的推進(jìn)，通過(guò)“五色治安等級(jí)圖譜”，切實(shí)將社會(huì)治安評(píng)判權(quán)交給群眾。另外，“楓橋式”派出所的打造，“鄰里牽手”微信群的實(shí)踐，激活了基層治理資源的互補(bǔ)性優(yōu)勢(shì)，派出所的協(xié)調(diào)處置，架起了警民聯(lián)動(dòng)的連心橋，走出了西寧共建共治的亮點(diǎn)路。

三、市域社會(huì)治理法治化路徑選擇

社會(huì)治理法治化歸根到底是法治之行，市域空間作為國(guó)家治理系統(tǒng)中承上啟下的關(guān)鍵樞紐，理應(yīng)實(shí)現(xiàn)治理理念、方式以及社會(huì)主體協(xié)同參與等全流程要素的循法而行。西寧市域社會(huì)治理現(xiàn)代化的試點(diǎn)實(shí)施更要圍繞地方特色指引，充分發(fā)揮法治保障作用，不斷以法治思維理念為引領(lǐng)，優(yōu)化頂層設(shè)計(jì)，以市域立法增加制度創(chuàng)新供給，縱向推進(jìn)法治政府，深化全周期性多維協(xié)作，確保依法推動(dòng)社會(huì)協(xié)同，以期共商共建治理格局下各領(lǐng)域全面邁向法治軌道進(jìn)程。

（一）法治思維理念引領(lǐng)，優(yōu)化頂層設(shè)計(jì)

制度是治理之用，涉及社會(huì)治理領(lǐng)域的制度安排更要做到“于法有據(jù)”。地方政府治理中空間嵌入的運(yùn)用，首先要解決好合法性問(wèn)題，權(quán)責(zé)職能的條塊劃分與系統(tǒng)性再整合，均要做好改革與法治相協(xié)調(diào)，政策與法規(guī)相銜接，不斷推進(jìn)政策法治化進(jìn)程，以解決好制度改革在前，法治保障滯后的問(wèn)題。規(guī)則是治理之策，法治思維方式是實(shí)現(xiàn)凝聚共識(shí)、平衡利益、化解風(fēng)險(xiǎn)的最佳化路徑。唯有堅(jiān)持法治理念，才能確保黨的領(lǐng)導(dǎo)依法執(zhí)政，政府負(fù)責(zé)依法行政，社會(huì)協(xié)同依法推動(dòng)，公眾參與依法進(jìn)行，最終達(dá)到市域社會(huì)治理法治化的至全狀態(tài)。

（二）完備市域法規(guī)體系，強(qiáng)化建章立制

法治作為一種規(guī)則之治，立法是規(guī)則的直接來(lái)源，同樣是治理制度法治化的重要保障。西寧市應(yīng)圍繞地方特色指引，加緊完備在城市管理綜合執(zhí)法、網(wǎng)格化管理建設(shè)、多元矛盾糾紛化解，生態(tài)環(huán)境治理等重點(diǎn)領(lǐng)域的市域立法，推動(dòng)相關(guān)地方性法規(guī)與政策完善，從而形成與市域社會(huì)治理中前沿領(lǐng)域改革、城市發(fā)展特色相一致的地方性法規(guī)體系。尤其要通過(guò)建章立制細(xì)化各領(lǐng)域的正向激勵(lì)考評(píng)機(jī)制嵌入到具體制度之中，激發(fā)綜合治理的系統(tǒng)優(yōu)勢(shì)，積極推動(dòng)城市管理綜合執(zhí)法與河湖流域綜合治理相同步，社會(huì)治理網(wǎng)格化服務(wù)與市域生態(tài)管護(hù)相融合，矛盾糾紛多元化解與環(huán)境污染治理相銜接，切實(shí)推動(dòng)市域社會(huì)治理與城市綠色發(fā)展一體推進(jìn)、共同建設(shè)。

（三）縱向推進(jìn)法治政府，細(xì)化扁平治理

市域社會(huì)治理中的公共事務(wù)管理和公共服務(wù)供給都與法治政府建設(shè)緊密相關(guān)。要處理好政府綜合施策與單項(xiàng)問(wèn)題具體解決的關(guān)系，強(qiáng)化職能部門邊際間的合作就要破解信息孤島的弊端。西寧市域跨部門大數(shù)據(jù)中心平臺(tái)的建設(shè)可考慮運(yùn)用區(qū)塊鏈技術(shù)，實(shí)現(xiàn)政府職能部門間的信息共享、執(zhí)法聯(lián)動(dòng)、實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)、分流處置等方面的信息化治理應(yīng)用。政府扁平化治理中，要尤為注重行政與司法間的銜接協(xié)調(diào)。就化解矛盾糾紛而言，由政府主導(dǎo)的大調(diào)解機(jī)制與司法一站式多元解紛機(jī)制應(yīng)進(jìn)一步整合，共同融入地方黨委領(lǐng)導(dǎo)下的訴源治理機(jī)制中，實(shí)現(xiàn)各方的相互嵌入、深度融入。

（四）健全社會(huì)協(xié)同保障機(jī)制，深化共建共治

市域社會(huì)治理共建共治格局的深化，需要在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，將黨組織有機(jī)內(nèi)嵌到社會(huì)組織、民營(yíng)企業(yè)之中，以黨建引領(lǐng)對(duì)社會(huì)協(xié)同主體進(jìn)行“賦權(quán)增能”。完善政府向社會(huì)組織轉(zhuǎn)移事項(xiàng)清單，建立企業(yè)社會(huì)責(zé)任評(píng)估和激勵(lì)獎(jiǎng)懲機(jī)制，堅(jiān)持依法推動(dòng)社會(huì)協(xié)同，鼓勵(lì)引導(dǎo)企業(yè)參與城鄉(xiāng)社會(huì)治理，承擔(dān)社會(huì)責(zé)任，貢獻(xiàn)社會(huì)參與力量。同時(shí)還可借鑒杭州市“公述民評(píng)”制度問(wèn)政活動(dòng)的有益做法，有效激發(fā)社會(huì)公眾參與社會(huì)治理的廣度和深度，不斷夯實(shí)基層自治力量，有序引導(dǎo)公眾參與協(xié)商民主實(shí)踐，以保障機(jī)制切實(shí)激發(fā)社會(huì)協(xié)同力量，實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理的共建共治。

（作者單位：西寧市委黨校）責(zé)任編輯：陳奇