呂忠梅

【關鍵詞】習近平法治思想 生態(tài)文明 法治理論 環(huán)境法典 【中圖分類號】D922.6 【文獻標識碼】A

按照習近平總書記在中央全面依法治國工作會議上提出的“適時推動條件成熟的立法領域法典編纂工作”的明確要求，推動編纂環(huán)境法典具有重大意義。編纂環(huán)境法典，是“十四五”時期加強生態(tài)文明法治建設的重大決策，更是中國邁向全面建成社會主義現(xiàn)代化強國新征程上具有標志意義的法治事件；意味著中國生態(tài)環(huán)境領域立法的法律地位上升到國家基本典章高度，生態(tài)環(huán)境領域法律的作用范圍更加廣泛、立法的體系性和科學性也大大增強。要深刻領會習近平法治思想中的生態(tài)文明法治理論，站在“生態(tài)文明建設是關系中華民族永續(xù)發(fā)展的根本大計”的高度，堅持生態(tài)興則文明興的自然歷史觀、良好的生態(tài)環(huán)境是最普惠的民生福祉的基本民生觀、人與自然和諧共生的自然辯證觀、綠水青山就是金山銀山的綠色發(fā)展觀、山水林田湖草沙統(tǒng)籌治理的整體系統(tǒng)觀、建設美麗中國全民行動的公眾參與觀、共謀全球生態(tài)文明建設的世界共贏觀，編纂一部體系嚴密、規(guī)定嚴格、保障有力的保護生態(tài)環(huán)境的好法典。

編纂環(huán)境法典是新時代加強生態(tài)文明建設的迫切要求

《中華人民共和國民法典》的頒布實施，標志著中國進入“法典化時代”。法典編纂首先是國家法治建設的重大決策，然后才是法學理論和立法技術的合理選擇。因此，是否應該啟動以及能夠啟動環(huán)境法典的編纂工作，需要我們從國家戰(zhàn)略與生態(tài)文明法治建設的高度加以準確把握。

中國生態(tài)文明建設取得巨大成就但仍面臨嚴峻挑戰(zhàn)?；仡櫺轮袊闪⒁詠淼沫h(huán)境保護歷史，我們走出了一條具有鮮明中國特色的環(huán)境保護道路。自1972年中國政府代表團參加聯(lián)合國第一次人類環(huán)境會議后，中國就將環(huán)境保護提上重要議事日程，一直大力推進生態(tài)文明建設，強調(diào)綜合運用法律、經(jīng)濟、技術和必要的行政辦法解決環(huán)境問題。

黨的十八大以來，為全面加強生態(tài)文明建設，中國開展了一系列根本性、開創(chuàng)性工作，推動生態(tài)文明建設和生態(tài)環(huán)境保護從認識到實踐發(fā)生了歷史性、轉(zhuǎn)折性、全局性變化。一是生態(tài)文明建設在國家戰(zhàn)略中的謀劃部署不斷加強，先后納入“五位一體”總體布局、新時代堅持和發(fā)展中國特色社會主義基本方略、新發(fā)展理念、三大攻堅戰(zhàn)、社會主義現(xiàn)代化強國目標。二是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源結(jié)構(gòu)、交通運輸結(jié)構(gòu)、農(nóng)業(yè)投入結(jié)構(gòu)調(diào)整成效顯著，綠色經(jīng)濟加快發(fā)展。三是人民群眾的生態(tài)環(huán)境獲得感、幸福感、安全感顯著增強，污染防治攻堅戰(zhàn)取得明顯成效，“十三五”規(guī)劃綱要確定的九項生態(tài)環(huán)境約束性指標超額完成，森林覆蓋率、自然保護地面積明顯提升。四是生態(tài)文明體制改革順利推進，出臺數(shù)十項生態(tài)文明建設相關具體改革方案，為構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系奠定體制基礎。五是全球環(huán)境治理貢獻日益凸顯，引領全球氣候變化談判進程，展現(xiàn)負責任大國擔當，深入開展綠色“一帶一路”建設，生態(tài)文明建設成就獲得國際社會高度認可。

中國加強生態(tài)文明建設的實踐表明：生態(tài)環(huán)境保護和經(jīng)濟發(fā)展是相輔相成的辯證統(tǒng)一關系。建設生態(tài)文明，推動綠色低碳發(fā)展，不僅可以滿足人民日益增長的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要，而且可以推動實現(xiàn)更高質(zhì)量、更有效率、更加公平、更可持續(xù)、更為安全的發(fā)展，走出一條生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路。但是，當前中國生態(tài)文明建設仍然面臨諸多矛盾和挑戰(zhàn)，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量向好的基礎還不穩(wěn)固，從量變到質(zhì)變的拐點尚未到來，生活環(huán)境質(zhì)量與人民群眾的期盼相比、與美麗中國建設目標相比、與全面建設社會主義現(xiàn)代化國家的要求相比，都還存在較大差距?！笆奈濉币?guī)劃和2035年遠景目標綱要，提出了建設“人與自然和諧共生”現(xiàn)代化的新目標，因此，必須加快推進生態(tài)文明體制改革，更加注重同步推進物質(zhì)文明和生態(tài)文明建設，堅持節(jié)約資源和保護環(huán)境基本國策，堅持節(jié)約優(yōu)先、保護優(yōu)先、自然恢復為主的方針，形成節(jié)約資源和保護環(huán)境的空間格局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式、生活方式，統(tǒng)籌污染治理、生態(tài)保護，應對氣候變化，促進生態(tài)環(huán)境持續(xù)改善，為世界提供生態(tài)環(huán)境治理的中國方案。

中國生態(tài)文明立法體系亟待通過法典編纂實現(xiàn)“提檔升級”。用法治思維和法治方式推進國家環(huán)境治理體系建設、保護生態(tài)環(huán)境，是世界范圍內(nèi)環(huán)境保護的成功經(jīng)驗。中國從1950年開始，先后頒布《礦產(chǎn)資源保護試行條例》《水土保持暫行綱要》等法規(guī)、規(guī)章，既鼓勵開發(fā)利用自然資源、發(fā)展生產(chǎn)，又強調(diào)保護資源、綜合利用。1954年《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）確立自然資源國家所有權(quán)。1978年《憲法》、1982年《憲法》均將保護環(huán)境確立為國家責任。2018年《中華人民共和國憲法修正案》，將“生態(tài)文明”納入并確立了美麗中國建設目標，同時，明確了國務院“領導和管理經(jīng)濟工作和城鄉(xiāng)建設、生態(tài)文明建設”的職權(quán)，為深化生態(tài)文明體制改革奠定了憲法基礎。

自1979年《中華人民共和國環(huán)境保護法（試行）》頒布實施始，國家立法機關不斷加快制定污染防治類、資源利用與保護類單行法的進程，先后制定了40余部法律；與此同時，國務院制定了60余部環(huán)境行政法規(guī)，國務院有關部門制定了600余部環(huán)境行政規(guī)章，頒布了1200多部國家環(huán)境標準。這些法律、法規(guī)和標準為加強生態(tài)環(huán)境保護、鞏固生態(tài)文明體制改革成果、實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展提供了法律保障。

但是，隨著生態(tài)文明體制改革的推進和建設人與自然和諧共生的現(xiàn)代化目標提出，現(xiàn)行法律、法規(guī)的實施出現(xiàn)了幾個明顯問題。一是雖然立法數(shù)量多，但重復率高、矛盾沖突多，法律適用困難。二是在中國的立法體系中，生態(tài)環(huán)境立法分屬于行政法、經(jīng)濟法兩個子系統(tǒng)，生態(tài)環(huán)境立法具有深刻的“部門主導”烙印。由于在環(huán)境法律實施領域中缺乏一個統(tǒng)一的、根本的精神指引和原則性規(guī)范，而是將整體生態(tài)環(huán)境按照要素和區(qū)域進行分割，因此在嚴重重疊的同時還存在諸多缺漏。因此，法典編纂給現(xiàn)行環(huán)境法律提供了一個從分散走向內(nèi)部協(xié)調(diào)一致的機會。

黨的十八大以來，生態(tài)環(huán)境體制改革步伐明顯加快，新構(gòu)建的源頭嚴防、過程嚴管、后果嚴懲的全過程管理體制大大超越了過去的污染防治型體制?！笆奈濉睍r期，中國生態(tài)文明建設將朝著以降碳為重點的戰(zhàn)略方向邁進，這將推動減污降碳協(xié)調(diào)增效，促進經(jīng)濟社會發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型，實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善由量變到質(zhì)變的轉(zhuǎn)變。同時，我們更加迫切地需要建立統(tǒng)籌污染治理、生態(tài)保護、氣候變化應對、生態(tài)環(huán)境質(zhì)量持續(xù)改善的生態(tài)環(huán)境保護法律體系。以引領社會關系變革為主要功能，是法典化所具備的最大優(yōu)勢。通過環(huán)境法典編纂，一方面，可以將生態(tài)文明建設的國家戰(zhàn)略具體化，推動形成節(jié)約資源和保護環(huán)境的空間格局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式、生活方式；另一方面，可以克服現(xiàn)行立法存在的分要素立法、分部門立法、整體性不足、法律實施困難等弊端，為實現(xiàn)人與自然和諧共生的現(xiàn)代化國家目標提供體系化、協(xié)調(diào)性、便于實施的法律制度保障。