趙先信 李巖

2008年金融危機(jī)是一場(chǎng)深刻的大銀行大機(jī)構(gòu)危機(jī)，危機(jī)暴露出歐美金融體系在大型機(jī)構(gòu)監(jiān)管方面存在一系列深層次問(wèn)題，加強(qiáng)對(duì)系統(tǒng)重要性銀行等大機(jī)構(gòu)的監(jiān)管是危機(jī)后國(guó)際金融監(jiān)管改革的重點(diǎn)。借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)并結(jié)合我國(guó)銀行業(yè)實(shí)際，本文提出，我國(guó)實(shí)施系統(tǒng)重要性銀行監(jiān)管應(yīng)注重發(fā)揮資本的約束機(jī)制，促進(jìn)風(fēng)險(xiǎn)有效處置，充分發(fā)揮中央銀行的宏觀審慎管理職能，建立健全公共部門(mén)風(fēng)險(xiǎn)處置機(jī)制。

結(jié)合我國(guó)銀行業(yè)現(xiàn)狀和風(fēng)險(xiǎn)特征，按照實(shí)質(zhì)重于形式原則，我國(guó)實(shí)施系統(tǒng)重要性銀行監(jiān)管應(yīng)注重把握好三個(gè)方面：一是強(qiáng)化資本約束機(jī)制，提高機(jī)構(gòu)自身風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)能力和風(fēng)險(xiǎn)可處置性，壓實(shí)機(jī)構(gòu)的主體責(zé)任。二是宏觀審慎管理與微觀審慎監(jiān)管相結(jié)合，充分發(fā)揮中央銀行宏觀審慎管理職能。三是在嚴(yán)格落實(shí)各主體責(zé)任前提下，建立健全公共部門(mén)風(fēng)險(xiǎn)處置機(jī)制。

2008年金融危機(jī)是一場(chǎng)深刻的大銀行大機(jī)構(gòu)危機(jī)

美國(guó)次貸危機(jī)是大蕭條以來(lái)最嚴(yán)重的全球金融危機(jī)，歐美大銀行、大機(jī)構(gòu)成為風(fēng)暴中心。貝爾斯登并入摩根大通，美林被美國(guó)銀行收購(gòu)，雷曼兄弟破產(chǎn)，高盛和摩根士丹利轉(zhuǎn)型為銀行控股公司，美國(guó)國(guó)際集團(tuán)、房地美和房利美被美國(guó)政府注資和接管。英國(guó)北巖銀行、蘇格蘭皇家銀行、勞埃德銀行、比利時(shí)富通銀行等被臨時(shí)國(guó)有化。受危機(jī)沖擊，2008年至2012年，美國(guó)倒閉的中小銀行共465家，資產(chǎn)規(guī)模合計(jì)6890億美元，占近20年來(lái)美國(guó)倒閉銀行總數(shù)的83%，資產(chǎn)規(guī)模的96%（見(jiàn)圖1）。據(jù)國(guó)際貨幣基金組織2009年估計(jì)，全球銀行業(yè)在危機(jī)中遭受信貸損失約2.8萬(wàn)億美元。

金融危機(jī)重創(chuàng)全球經(jīng)濟(jì)。美國(guó)、歐元區(qū)、英國(guó)、日本等發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體自2008年下半年開(kāi)始陷入衰退，2009年經(jīng)濟(jì)負(fù)增長(zhǎng)，失業(yè)率大幅攀升。2008年1月至2009年10月，美國(guó)失業(yè)率從5%上升到10%，歐洲失業(yè)率從7.2%上升到9.6%。為避免危機(jī)進(jìn)一步惡化，各國(guó)政府不得不動(dòng)用大量公共救助資金對(duì)金融體系進(jìn)行救助。截至2009年2月，美國(guó)政府和聯(lián)儲(chǔ)共動(dòng)用公共救助資金約9.7萬(wàn)億美元，占2008年美國(guó)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）的66%;英國(guó)和歐洲分別動(dòng)用公共救助資金約0.9萬(wàn)億美元、1.4萬(wàn)億美元（見(jiàn)圖2）。

危機(jī)暴露出歐美金融體系在大型機(jī)構(gòu)監(jiān)管方面存在一系列深層次問(wèn)題。一是大型機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)和損失吸收能力不足，缺乏充足的合格資本與債務(wù)工具吸收損失，風(fēng)險(xiǎn)和損失嚴(yán)重外溢。二是大型機(jī)構(gòu)的組織架構(gòu)和業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)過(guò)于復(fù)雜，金融體系關(guān)聯(lián)度高，難以有序清算和處置。三是監(jiān)管部門(mén)反應(yīng)滯后，針對(duì)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)防、管控和處置能力不足。

加強(qiáng)對(duì)系統(tǒng)重要性銀行等大機(jī)構(gòu)的監(jiān)管是危機(jī)后國(guó)際金融監(jiān)管改革的重點(diǎn)

第一，增強(qiáng)系統(tǒng)重要性銀行的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)能力。主要體現(xiàn)為大幅提高了核心一級(jí)資本要求，以增強(qiáng)吸收正常經(jīng)營(yíng)中損失和緩沖風(fēng)險(xiǎn)的能力。危機(jī)前，巴塞爾協(xié)議Ⅱ僅要求銀行滿足2%的核心一級(jí)資本充足率要求。危機(jī)后，巴塞爾協(xié)議Ⅲ將核心一級(jí)資本充足率要求提高到7%，新增加的逆周期資本和系統(tǒng)重要性銀行附加資本要求，均須用額外的核心一級(jí)資本來(lái)滿足。

第二，增強(qiáng)系統(tǒng)重要性銀行的損失承擔(dān)能力。主要體現(xiàn)為增加了可以減記或轉(zhuǎn)股的資本和債務(wù)工具要求，以增強(qiáng)股東和特定債權(quán)人在處置階段吸收損失和防止風(fēng)險(xiǎn)外溢的能力。根據(jù)金融穩(wěn)定理事會(huì)（FSB，2015）確定的總損失吸收能力（TLAC）標(biāo)準(zhǔn)，全球系統(tǒng)重要性銀行（G-SIB）TLAC工具總額2019年須達(dá)到風(fēng)險(xiǎn)加權(quán)資產(chǎn)（RWA）的16%和表內(nèi)外總資產(chǎn)的6%，2022年分別提高至18%和6.75%，新興市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體的全球系統(tǒng)重要性銀行可延后6年達(dá)標(biāo)。歐元區(qū)大型銀行要滿足自有資金和合格負(fù)債的最低要求（MREL），用于提高損失承擔(dān)能力。

第三，破除“大而不能倒”（Too-big-to-fail）預(yù)期，增強(qiáng)系統(tǒng)重要性銀行的風(fēng)險(xiǎn)可處置性（Resolvability）。系統(tǒng)重要性銀行混業(yè)程度高，內(nèi)部業(yè)務(wù)關(guān)聯(lián)度高，與外部市場(chǎng)關(guān)聯(lián)性強(qiáng)，是導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)無(wú)法處置或有序處置、倒逼公共部門(mén)救助的重要原因。提高可處置性的關(guān)鍵是銀行制定合格的處置計(jì)劃，預(yù)先籌劃重大風(fēng)險(xiǎn)情形下的應(yīng)對(duì)措施，壓實(shí)股東和債權(quán)人等各主體責(zé)任。例如，美國(guó)的系統(tǒng)重要性銀行每年要制定和更新處置計(jì)劃，并提交美聯(lián)儲(chǔ)和聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司共同審查。美聯(lián)儲(chǔ)和聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司曾于2016年4月否決了摩根大通、美國(guó)銀行、紐約梅隆銀行、高盛集團(tuán)、摩根斯坦利、道富銀行和富國(guó)銀行等7家機(jī)構(gòu)的處置計(jì)劃，要求這些機(jī)構(gòu)在6個(gè)月內(nèi)修改后重新提交，否則將對(duì)其實(shí)施更嚴(yán)格的資本、杠桿率、流動(dòng)性等審慎監(jiān)管要求，限制其業(yè)務(wù)和規(guī)模增長(zhǎng)，甚至要求剝離特定資產(chǎn)和業(yè)務(wù)。

第四，系統(tǒng)重要性銀行由中央銀行直接監(jiān)管。中央銀行作為最后貸款人，掌握多種金融穩(wěn)定工具，負(fù)有維護(hù)金融穩(wěn)定的職責(zé)，充分發(fā)揮中央銀行的監(jiān)管職能對(duì)于防控系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)具有重要意義。次貸危機(jī)后，突出金融穩(wěn)定目標(biāo)以及強(qiáng)化中央銀行對(duì)大型機(jī)構(gòu)的直接監(jiān)管成為監(jiān)管改革的重要方向。2010年，美聯(lián)儲(chǔ)在內(nèi)部設(shè)立大型金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管協(xié)調(diào)委員會(huì)（LISCC），直接監(jiān)管美國(guó)的國(guó)內(nèi)系統(tǒng)重要性銀行，包括美國(guó)的全球系統(tǒng)重要性銀行和在美國(guó)系統(tǒng)重要性程度較高的外國(guó)銀行組織。LISCC從業(yè)務(wù)和機(jī)構(gòu)兩個(gè)維度對(duì)銀行進(jìn)行監(jiān)管，為每家銀行成立一個(gè)專門(mén)的監(jiān)管小組負(fù)責(zé)日常監(jiān)管。2014年，歐元區(qū)開(kāi)始實(shí)施單一監(jiān)管機(jī)制（SSM），歐央行上收了各國(guó)監(jiān)管當(dāng)局對(duì)大型銀行的日常監(jiān)管權(quán)，同時(shí)統(tǒng)一制定中小銀行最低監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)。截至2020年末，歐央行直接監(jiān)管的大型銀行共115家，占?xì)W元區(qū)銀行業(yè)總資產(chǎn)的81%。歐央行為每家銀行組建專門(mén)的聯(lián)合監(jiān)管小組，由歐央行工作人員擔(dān)任組長(zhǎng)，銀行母國(guó)監(jiān)管當(dāng)局工作人員擔(dān)任副組長(zhǎng)。2013年，英國(guó)撤銷了負(fù)責(zé)銀行監(jiān)管的金融服務(wù)局（FSA），在英格蘭銀行內(nèi)部設(shè)立金融政策委員會(huì)（FPC）負(fù)責(zé)宏觀審慎政策，成立審慎監(jiān)管局（PRA）負(fù)責(zé)銀行業(yè)的微觀審慎監(jiān)管，同時(shí)單獨(dú)設(shè)立行為監(jiān)管局（FCA）。納入中央銀行監(jiān)管后，歐美大型銀行的資本狀況、資產(chǎn)質(zhì)量、流動(dòng)性水平得到顯著改善，大型銀行的抗風(fēng)險(xiǎn)能力明顯提升。

第五，強(qiáng)化公共部門(mén)針對(duì)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的處置能力。針對(duì)2008年金融危機(jī)期間各國(guó)監(jiān)管當(dāng)局在處置權(quán)限、處置工具和處置資金池等方面存在的不足，金融穩(wěn)定理事會(huì)制定了《金融機(jī)構(gòu)有效處置機(jī)制核心要素》，要求各國(guó)明確處置當(dāng)局，賦予處置當(dāng)局必要的處置權(quán)限，籌措充足的處置基金，確保對(duì)機(jī)構(gòu)進(jìn)行破產(chǎn)清算時(shí)既不動(dòng)用納稅人的資金，也不影響金融體系的正常運(yùn)作。歐元區(qū)2014年開(kāi)始建立單一處置機(jī)制（SRM），設(shè)立單一處置委員會(huì)（SRB）作為專門(mén)的處置機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)處置歐央行直接監(jiān)管的大型銀行和其他跨國(guó)銀行，各成員國(guó)處置當(dāng)局負(fù)責(zé)處置其他中小銀行。為提高單一處置機(jī)制的可信度，單一處置委員會(huì)從2016年開(kāi)始建立單一處置基金（SRF），作為風(fēng)險(xiǎn)處置中吸收損失的最后資金來(lái)源，確保不動(dòng)用公共資金用于處置。此外，歐元區(qū)還在探索建立統(tǒng)一的歐洲存款保險(xiǎn)計(jì)劃（EDIS），在銀行倒閉時(shí)用于向存款人進(jìn)行賠付。美國(guó)早在20世紀(jì)30年代大蕭條后就逐步建立起以聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司為核心的銀行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)處置機(jī)制，聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司既是存款人的“付款箱”，也是銀行處置的“資金池”。危機(jī)后，考慮到應(yīng)對(duì)一次金融危機(jī)通常需要存款保險(xiǎn)基金達(dá)到受保存款（Insured Deposits）總額的2%，美國(guó)將存款保險(xiǎn)基金最低目標(biāo)比率設(shè)置為受保存款總額的1.35%，長(zhǎng)期目標(biāo)比率設(shè)置為受保存款總額的2%。

我國(guó)銀行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)特征和監(jiān)管體制顯著有別于歐美

近20年來(lái)，我國(guó)銀行業(yè)飛速發(fā)展。英國(guó)《銀行家》雜志發(fā)布數(shù)據(jù)顯示，2020年末，在全球排名前1000位的銀行中我國(guó)占144家，在全球前十大銀行中我國(guó)四大行位居前四位。與歐美發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體相比，我國(guó)銀行業(yè)在業(yè)務(wù)特征、風(fēng)險(xiǎn)特征、風(fēng)險(xiǎn)形成機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)緩釋機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)處置機(jī)制以及監(jiān)管體制等方面均有顯著差異。

第一，我國(guó)銀行業(yè)業(yè)務(wù)復(fù)雜性不高，系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)主要來(lái)自銀行體系的順周期風(fēng)險(xiǎn)。與歐美相比，我國(guó)金融分業(yè)經(jīng)營(yíng)格局明顯，大銀行混業(yè)程度低，機(jī)構(gòu)和業(yè)務(wù)復(fù)雜性低，全球活躍程度不高。2020年，從全球系統(tǒng)重要性銀行得分看，我國(guó)四大行規(guī)模指標(biāo)得分較高，復(fù)雜性和跨境活躍度得分明顯低于歐美國(guó)家的銀行（見(jiàn)圖3）。從全球系統(tǒng)重要性銀行的附屬機(jī)構(gòu)數(shù)量看，我國(guó)和日本平均為243家，而美國(guó)、歐洲平均分別為2163家、1024家。

我國(guó)銀行業(yè)的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)主要來(lái)自信貸周期風(fēng)險(xiǎn)，銀行信貸規(guī)模和宏觀杠桿率上升較快。央行及銀保監(jiān)會(huì)數(shù)據(jù)顯示，2008—2020年，銀行信貸余額從32萬(wàn)億元上升到178.4萬(wàn)億元，年均增速15.4%。銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)資產(chǎn)從62.4萬(wàn)億元上升到312.7萬(wàn)億元，年均增速14.4%。同期，宏觀杠桿率從145%上升到279.4%，年均上升11.2個(gè)百分點(diǎn)。隨著經(jīng)濟(jì)增速持續(xù)放緩，周期性、結(jié)構(gòu)性、體制性矛盾疊加，銀行體系不良貸款壓力上升，長(zhǎng)期積累的各類金融風(fēng)險(xiǎn)開(kāi)始“水落石出”。

第二，我國(guó)銀行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)分化顯著，大型銀行經(jīng)營(yíng)總體穩(wěn)健，中小銀行風(fēng)險(xiǎn)較高。從實(shí)際風(fēng)險(xiǎn)暴露看，近年來(lái)中小銀行風(fēng)險(xiǎn)高發(fā)頻發(fā)。2020年末，根據(jù)央行金融機(jī)構(gòu)評(píng)級(jí)結(jié)果，24家大型銀行評(píng)級(jí)好，風(fēng)險(xiǎn)低。另有442家機(jī)構(gòu)評(píng)級(jí)差，風(fēng)險(xiǎn)高，主要為城市商業(yè)銀行、農(nóng)合機(jī)構(gòu)（包括農(nóng)村商業(yè)銀行、農(nóng)村合作銀行、農(nóng)信社）和村鎮(zhèn)銀行。

大型銀行經(jīng)營(yíng)總體穩(wěn)健，主要受益于穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和信貸需求，同時(shí)也得益于中央銀行實(shí)施正常的貨幣政策，信貸需求和利差水平有利于銀行保持較強(qiáng)的盈利能力和風(fēng)險(xiǎn)處置能力。多年來(lái)，大型銀行持續(xù)從營(yíng)業(yè)收入中計(jì)提大規(guī)模的信用減值損失，用于不良貸款處置與核銷，效果顯著。如圖4所示，18家A股上市大型銀行2010年計(jì)提信用減值損失占營(yíng)業(yè)收入的比例為9%，2015年上升到18%，2020年進(jìn)一步上升到28%。

第三，資本的風(fēng)險(xiǎn)緩沖機(jī)制尚未鞏固。銀行業(yè)靠資本吸收損失的前提是資產(chǎn)分類準(zhǔn)確、撥備充足。在用資本沖抵損失方面不存在政策或制度障礙。但我國(guó)目前的情況是，相當(dāng)一部分銀行為了追求賬面業(yè)績(jī)，習(xí)慣以時(shí)間換空間，不愿意及時(shí)、真實(shí)暴露風(fēng)險(xiǎn)，資產(chǎn)分類不夠嚴(yán)肅，更傾向于用新增收入來(lái)抵補(bǔ)風(fēng)險(xiǎn)損失。2017—2020年，我國(guó)銀行業(yè)累計(jì)處置不良貸款8.8萬(wàn)億元，占2020年末銀行業(yè)貸款余額的4.9%，超過(guò)之前12年的總和。同期，商業(yè)銀行不良貸款率仍穩(wěn)中有升，從1.74%上升到1.84%。新增營(yíng)業(yè)收入取代資本成為消化存量不良貸款的主要資源，資本既沒(méi)有在事前有效約束銀行風(fēng)險(xiǎn)資產(chǎn)擴(kuò)張，也沒(méi)有在事后承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)損失，資本約束機(jī)制有待進(jìn)一步深化。

第四，公共部門(mén)對(duì)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的處置機(jī)制有待建立健全。在中小銀行處置中，常見(jiàn)的情形是地方政府牽頭監(jiān)管部門(mén)采取“一事一議”的方式與問(wèn)題機(jī)構(gòu)管理層、股東、債權(quán)人和投資人協(xié)商，談判達(dá)成最終處置方案。地方政府為了維穩(wěn)和保護(hù)地方相關(guān)機(jī)構(gòu)，可能不愿主動(dòng)暴露風(fēng)險(xiǎn)，更不愿意及時(shí)主動(dòng)采取風(fēng)險(xiǎn)處置措施。地方政府和金融機(jī)構(gòu)以社會(huì)穩(wěn)定為由倒逼中央政府、中央銀行承擔(dān)高昂救助成本的問(wèn)題仍然存在。金融風(fēng)險(xiǎn)無(wú)法及時(shí)出清，很容易在上游形成風(fēng)險(xiǎn)堰塞湖，引發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。此外，銀保監(jiān)會(huì)發(fā)布數(shù)據(jù)顯示，2019年末，全國(guó)共組建債委會(huì)約1.9萬(wàn)家，涉及用信余額約21萬(wàn)億元，占當(dāng)年銀行業(yè)信貸余額的13%，2020年債委會(huì)進(jìn)一步增加到2萬(wàn)家。

第五，銀行監(jiān)管體系需要持續(xù)完善。“風(fēng)起于青萍之末”，系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)事件大都經(jīng)歷了從小到大、從局部到整體、從積累到爆發(fā)的長(zhǎng)期演變過(guò)程。各風(fēng)險(xiǎn)防線先后失守是風(fēng)險(xiǎn)爆發(fā)的重要原因。金融機(jī)構(gòu)作為市場(chǎng)主體，是防范化解金融風(fēng)險(xiǎn)的第一道防線，必須確保公司治理和內(nèi)控機(jī)制健全有效，確保資本充足。銀行監(jiān)管部門(mén)負(fù)責(zé)銀行業(yè)日常監(jiān)管，是防范化解金融風(fēng)險(xiǎn)的第二道防線。監(jiān)管部門(mén)應(yīng)推動(dòng)金融機(jī)構(gòu)形成股東、管理層、監(jiān)管部門(mén)三方良性互動(dòng)機(jī)制，避免內(nèi)部人控制和外部人控制，促進(jìn)公司治理健全有效。針對(duì)行業(yè)層面的潛在系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，監(jiān)管部門(mén)負(fù)有及時(shí)發(fā)現(xiàn)、揭示、糾正和處置責(zé)任。中央銀行肩負(fù)維護(hù)金融穩(wěn)定重任，是防范化解系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的第三道防線。中央銀行須在認(rèn)定和監(jiān)管系統(tǒng)重要性銀行方面充分發(fā)揮作用，在合理設(shè)置安全網(wǎng)范圍、有效防范制度性道德風(fēng)險(xiǎn)方面發(fā)揮關(guān)鍵性作用。對(duì)照來(lái)看，中央銀行宏觀審慎管理職責(zé)和作用還有待進(jìn)一步加強(qiáng)。

按照實(shí)質(zhì)重于形式原則做好我國(guó)系統(tǒng)重要性銀行監(jiān)管工作

借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)并結(jié)合我國(guó)銀行業(yè)實(shí)際，在實(shí)施系統(tǒng)重要性銀行監(jiān)管時(shí)，應(yīng)著力把握好以下幾個(gè)方面：

一是堅(jiān)持用資本吸收損失，通過(guò)附加監(jiān)管要求強(qiáng)化資本約束機(jī)制。資本約束機(jī)制是銀行監(jiān)管的基礎(chǔ)性制度，關(guān)鍵是要發(fā)揮資本在事前約束風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)，在事后吸收正常經(jīng)營(yíng)中損失的作用。為落實(shí)資本約束機(jī)制，必須嚴(yán)肅會(huì)計(jì)制度，提高資產(chǎn)分類的真實(shí)性，消除用資本核銷損失的政策障礙，讓資本在經(jīng)營(yíng)中確實(shí)可損失、能損失，確保資本凈額真實(shí)，避免銀行資本成為名義上的擺設(shè)。系統(tǒng)重要性銀行附加資本是整體資本要求的一部分，應(yīng)從整體視角，統(tǒng)籌做好銀行資本充足率監(jiān)管。宜結(jié)合壓力測(cè)試定期對(duì)銀行整體資本狀況進(jìn)行全面評(píng)估，針對(duì)壓力情景下可能出現(xiàn)的資本缺口，督促銀行補(bǔ)充資本，確保資本充足。切實(shí)發(fā)揮資本吸收經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)性作用，避免通過(guò)進(jìn)一步的資產(chǎn)擴(kuò)張和未來(lái)的營(yíng)業(yè)收入吸收損失，形成更大的潛在風(fēng)險(xiǎn)。

二是降低系統(tǒng)重要性銀行的復(fù)雜性，通過(guò)恢復(fù)和處置計(jì)劃提高銀行的風(fēng)險(xiǎn)可處置性。經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期探索和實(shí)踐，我國(guó)逐漸形成了分業(yè)經(jīng)營(yíng)基本格局。系統(tǒng)重要性銀行往往擁有多張金融牌照，在落實(shí)分業(yè)經(jīng)營(yíng)監(jiān)管要求、降低業(yè)務(wù)復(fù)雜度、防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)方面面臨挑戰(zhàn)較大。系統(tǒng)重要性銀行應(yīng)制定集團(tuán)層面的恢復(fù)和處置計(jì)劃，并提交中央銀行牽頭的危機(jī)管理小組審查。通過(guò)恢復(fù)和處置計(jì)劃，降低機(jī)構(gòu)和業(yè)務(wù)復(fù)雜性，提高透明度，預(yù)先籌劃重大風(fēng)險(xiǎn)情形下的應(yīng)急預(yù)案，提高對(duì)特定業(yè)務(wù)條線和法人機(jī)構(gòu)的處置能力，壓實(shí)股東和債權(quán)人等各主體責(zé)任，破除“大而不能倒”預(yù)期，確保發(fā)生重大風(fēng)險(xiǎn)情形下可以快速恢復(fù)或有序處置。

三是宏觀審慎管理與微觀審慎監(jiān)管相結(jié)合，積極發(fā)揮中央銀行的宏觀審慎管理職能。要強(qiáng)化中央銀行的宏觀審慎管理職能。中央銀行從防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的角度，強(qiáng)化對(duì)系統(tǒng)重要性銀行的評(píng)估認(rèn)定和監(jiān)管工作，強(qiáng)化資本約束機(jī)制，推動(dòng)系統(tǒng)重要性銀行增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)能力和風(fēng)險(xiǎn)可處置性。在強(qiáng)化機(jī)構(gòu)監(jiān)管的同時(shí)注重加強(qiáng)業(yè)務(wù)監(jiān)管，針對(duì)業(yè)務(wù)擴(kuò)張過(guò)快、關(guān)聯(lián)度和復(fù)雜性過(guò)高、業(yè)務(wù)不透明等可能產(chǎn)生系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的問(wèn)題強(qiáng)化事前風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警。銀行監(jiān)管部門(mén)注重做好微觀審慎監(jiān)管，在統(tǒng)一做好資本監(jiān)管的同時(shí)，及時(shí)糾正系統(tǒng)重要性銀行在公司治理、關(guān)聯(lián)交易、股東行為、業(yè)務(wù)模式、風(fēng)險(xiǎn)管控等方面的問(wèn)題，做到風(fēng)險(xiǎn)早發(fā)現(xiàn)、早提示、早預(yù)警、早處置，避免小問(wèn)題演變?yōu)榇髥?wèn)題。注重做好行為監(jiān)管，切實(shí)保障金融消費(fèi)者合法權(quán)益。

四是在壓實(shí)各相關(guān)主體責(zé)任的前提下，建立健全公共部門(mén)風(fēng)險(xiǎn)處置機(jī)制。建立健全公共處置機(jī)制必須在制度和機(jī)制上最大限度消除道德風(fēng)險(xiǎn)。針對(duì)我國(guó)系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)特別是地方中小銀行風(fēng)險(xiǎn)現(xiàn)狀，需要壓實(shí)各方責(zé)任，包括金融機(jī)構(gòu)及其股東的主體責(zé)任、地方政府的“實(shí)際控制人”責(zé)任和屬地責(zé)任、金融監(jiān)管部門(mén)的監(jiān)管責(zé)任等，對(duì)重大金融風(fēng)險(xiǎn)形成和處置中的責(zé)任進(jìn)行嚴(yán)肅追責(zé)問(wèn)責(zé)。在壓實(shí)責(zé)任和嚴(yán)格問(wèn)責(zé)的前提下，建立健全金融風(fēng)險(xiǎn)處置和金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)化退出機(jī)制，逐步積累風(fēng)險(xiǎn)處置資金池，充分發(fā)揮存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)專業(yè)化、市場(chǎng)化處置平臺(tái)作用，提高公共部門(mén)的風(fēng)險(xiǎn)處置能力，有效防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。

（趙先信為資深風(fēng)險(xiǎn)管理人士，李巖供職于中國(guó)人民銀行。本文僅代表作者個(gè)人觀點(diǎn)，與供職單位無(wú)關(guān)。本文編輯/秦婷）