嚴(yán) 瑾 高 娜 劉晶晶

（中國(guó)地震應(yīng)急搜救中心，北京 100049）

引言

菲律賓位于亞歐板塊和太平洋板塊的交界處，地處環(huán)太平洋火山地震帶的突出位置，長(zhǎng)期遭受火災(zāi)、臺(tái)風(fēng)、地震等自然災(zāi)害的侵襲。據(jù)聯(lián)合國(guó)防災(zāi)減災(zāi)署（UNDRR）和災(zāi)害傳染病學(xué)研究中心（CRED）2020年發(fā)布的報(bào)告顯示，2000—2019年期間，菲律賓全球自然災(zāi)害事件排名第4。另?yè)?jù)菲律賓統(tǒng)計(jì)局2020年發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，過(guò)去20年菲律賓自然災(zāi)害對(duì)本國(guó)農(nóng)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施等造成嚴(yán)重影響，累計(jì)損失達(dá)4630億比索（約合95.5億美元）。在這些重大的自然災(zāi)害中，氣象災(zāi)害最多，其次為地震災(zāi)害[1]。菲律賓各類(lèi)自然災(zāi)害頻發(fā)且傷亡損失嚴(yán)重，據(jù)統(tǒng)計(jì)資料[2-3]顯示，2000—2013年菲律賓自然災(zāi)害死亡近2萬(wàn)人，即每年近1500人死亡。為減少災(zāi)害損失，提高抗災(zāi)韌性，菲律賓政府自2010年起頒布相關(guān)政策，致力于本國(guó)國(guó)家減災(zāi)計(jì)劃的制定與災(zāi)難管理體系的完善。政策頒布實(shí)施后，每年（2014—2019年）因自然災(zāi)害死亡人數(shù)已降至500人。由此可見(jiàn)，菲政府國(guó)家自然災(zāi)害響應(yīng)體系已初顯成效。目前對(duì)菲律賓綜合風(fēng)險(xiǎn)研究方面偏重于對(duì)某次自然災(zāi)害事件的響應(yīng)及評(píng)價(jià)[4]，或是對(duì)菲律賓自然災(zāi)害的調(diào)查統(tǒng)計(jì)，本文從菲律賓國(guó)家層面研究其自然災(zāi)害響應(yīng)體制，總結(jié)分析菲政府在應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害中的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)。

1 菲律賓減災(zāi)與管理體系

為應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害侵襲，菲政府2010年5月27日頒布《共和國(guó)法案10121》（簡(jiǎn)稱(chēng)RA10121），強(qiáng)調(diào)國(guó)家減災(zāi)與管理的重要性，提供國(guó)家減災(zāi)與管理框架，將國(guó)家減災(zāi)與管理計(jì)劃制度化。該法案將已有國(guó)家災(zāi)害協(xié)調(diào)委員會(huì)（NDCC）擴(kuò)大為國(guó)家減災(zāi)與管理委員會(huì)（NDRRMC），國(guó)防部（DND）部長(zhǎng)擔(dān)任主席，另設(shè)有4個(gè)副主席39個(gè)成員，民防辦公室（OCD）為執(zhí)行機(jī)構(gòu)，即秘書(shū)處。

菲政府建立的減災(zāi)與管理體系（DRRM）包含國(guó)家、區(qū)域、省、市、都市和縣鎮(zhèn)等6級(jí)，各級(jí)減災(zāi)與管理委員會(huì)均設(shè)立一個(gè)減災(zāi)與管理行動(dòng)中心，進(jìn)行災(zāi)害管理與協(xié)調(diào)、指揮和控制。國(guó)家減災(zāi)與管理委員會(huì)（NDRRMC）聯(lián)合社會(huì)福利與發(fā)展部（DSWD）和民防辦公室（OCD），圍繞災(zāi)害準(zhǔn)備、響應(yīng)、恢復(fù)3個(gè)階段，共同編制菲律賓國(guó)家災(zāi)害響應(yīng)計(jì)劃（NDRP），以促進(jìn)國(guó)家與地方部門(mén)及機(jī)構(gòu)間協(xié)同應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害。

隨著共和國(guó)法案10121的實(shí)施，國(guó)家減災(zāi)與管理計(jì)劃（NDRRMP）應(yīng)運(yùn)而生，涉及防災(zāi)減災(zāi)、備災(zāi)、應(yīng)急響應(yīng)和恢復(fù)重建4部分內(nèi)容（圖1），其中針對(duì)應(yīng)急響應(yīng)階段菲律賓制定了國(guó)家災(zāi)害響應(yīng)計(jì)劃（NDRP）。該計(jì)劃是菲律賓政府應(yīng)對(duì)水文氣象災(zāi)害、地震與海嘯、恐怖主義等災(zāi)害事件的參考手冊(cè)。國(guó)家層面計(jì)劃制定及實(shí)施后，菲政府不斷縱向深入，制定區(qū)域及省/都市/市/縣鎮(zhèn)減災(zāi)與管理計(jì)劃，督促區(qū)域及地方層面制定相應(yīng)的操作手冊(cè)及響應(yīng)計(jì)劃。

圖1 國(guó)家、區(qū)域及地方減災(zāi)與管理計(jì)劃Fig.1 National，regional and local disaster reduction and management plans

NDRRMC國(guó)家層面的運(yùn)營(yíng)中心為國(guó)家緊急行動(dòng)中心（NEOC），該中心位于奎松市，由民防辦公室（OCD）運(yùn)維，作為災(zāi)時(shí)國(guó)家災(zāi)害響應(yīng)成員組的指揮中心。該中心設(shè)有NDRRMC指派的聯(lián)絡(luò)人，在災(zāi)時(shí)負(fù)責(zé)全面協(xié)調(diào)工作。在區(qū)域?qū)用妫瑓^(qū)域緊急行動(dòng)中心（REOC）一般在災(zāi)時(shí)自動(dòng)轉(zhuǎn)為區(qū)域緊急行動(dòng)中心（EOC），如若達(dá)到一定的響應(yīng)級(jí)別，則會(huì)征用更大場(chǎng)所（類(lèi)似酒店、教堂等）。地方各級(jí)減災(zāi)與管理委員會(huì)（LDRRMC）在災(zāi)時(shí)也隨即啟動(dòng)地方緊急行動(dòng)中心（LEOC），開(kāi)展應(yīng)急處置工作，并實(shí)時(shí)上報(bào)災(zāi)情。

2 菲律賓災(zāi)害響應(yīng)計(jì)劃

菲律賓災(zāi)害響應(yīng)計(jì)劃NDRP為菲律賓災(zāi)害響應(yīng)工作提供參考與指導(dǎo)。一旦菲律賓境內(nèi)發(fā)生災(zāi)害事件且已經(jīng)或者可能造成一定的影響，NDRRMC主席隨即啟動(dòng)響應(yīng)流程。響應(yīng)計(jì)劃總體框架如圖2所示，涉及災(zāi)前、災(zāi)時(shí)和災(zāi)后3個(gè)階段。并非所有的災(zāi)害事件均包含災(zāi)前、災(zāi)時(shí)和災(zāi)后3個(gè)階段，例如水文氣象災(zāi)害響應(yīng)涉及災(zāi)前、災(zāi)時(shí)和災(zāi)后3個(gè)階段，而地震/海嘯災(zāi)害只涉及災(zāi)時(shí)和災(zāi)后兩個(gè)階段。該框架中的11個(gè)災(zāi)害響應(yīng)成員組，由菲律賓政府于2007年提出，目的是在災(zāi)害發(fā)生時(shí)迅速調(diào)動(dòng)一切力量，充分發(fā)揮各部門(mén)優(yōu)勢(shì)，協(xié)同應(yīng)對(duì)災(zāi)害。

圖2 災(zāi)害響應(yīng)總框架Fig.2 General framework for disaster response

災(zāi)害響應(yīng)行動(dòng)從NDRRMC發(fā)布的啟動(dòng)命令開(kāi)始，該命令以預(yù)警機(jī)構(gòu)發(fā)布預(yù)警信息為依據(jù)。例如，對(duì)于水文氣象災(zāi)害，響應(yīng)啟動(dòng)以菲律賓氣象局（PAGASA）預(yù)警信息為依據(jù)；對(duì)于地震/海嘯災(zāi)害，響應(yīng)啟動(dòng)則是依據(jù)菲律賓火山和地震學(xué)研究所（PHIVOLCS）預(yù)警信息。NDRRMC定義了明確的預(yù)警級(jí)別及對(duì)應(yīng)的工作內(nèi)容，從低到高分別為白色、藍(lán)色和紅色。一旦響應(yīng)啟動(dòng)，社會(huì)福利與發(fā)展部（DSWD）響應(yīng)副主席將啟動(dòng)災(zāi)害響應(yīng)成員組，NDRRMC執(zhí)行主席在必要時(shí)派遣國(guó)家事故管理團(tuán)隊(duì)（ITM）前往現(xiàn)場(chǎng)開(kāi)展救援工作。除國(guó)家層面，在區(qū)域/省/都市/市/縣鎮(zhèn)等地方層面的響應(yīng)主席則隨即啟動(dòng)所在層面的災(zāi)害響應(yīng)成員組及ITM。為有效應(yīng)對(duì)災(zāi)害事件，菲政府將響應(yīng)級(jí)別分為3級(jí)，其中3級(jí)為最高級(jí)別，1級(jí)為最低級(jí)別。

菲律賓災(zāi)害響應(yīng)運(yùn)作模式包含早期預(yù)警、災(zāi)害響應(yīng)和早期恢復(fù)3個(gè)階段。早期預(yù)警主要需要對(duì)災(zāi)害進(jìn)行監(jiān)測(cè)、跟蹤、預(yù)警及應(yīng)急準(zhǔn)備。災(zāi)害響應(yīng)包括人員搜救、災(zāi)區(qū)損失快速評(píng)估、當(dāng)?shù)卣枨髨?bào)告及響應(yīng)成員組間協(xié)作等。在災(zāi)區(qū)撤離群眾明顯減少、搜救行動(dòng)明顯減少、當(dāng)?shù)厣a(chǎn)生活逐漸恢復(fù)常態(tài)化，以及當(dāng)?shù)卣心芰^續(xù)治理的情況下，災(zāi)害響應(yīng)將進(jìn)入早期恢復(fù)階段，即災(zāi)害響應(yīng)成員組結(jié)束救援工作并將后續(xù)工作移交當(dāng)?shù)卣僧?dāng)?shù)卣_(kāi)始展開(kāi)恢復(fù)重建工作（圖3）。

圖3 災(zāi)害響應(yīng)運(yùn)作流程圖Fig.3 Flow chart of disaster response operations

3 災(zāi)害應(yīng)對(duì)

超級(jí)臺(tái)風(fēng)“海馬”位居菲律賓歷史最強(qiáng)臺(tái)風(fēng)排行榜前10，于2016年10月19日登陸菲律賓的呂宋島，影響菲律賓2個(gè)區(qū)域（區(qū)域1、區(qū)域2）20余個(gè)省份，導(dǎo)致菲律賓呂宋島大部分地區(qū)學(xué)校停課，航班取消，輪渡和海面作業(yè)全面停止，共造成菲律賓19人死亡25人受傷，經(jīng)濟(jì)損失19.3億美元，受災(zāi)農(nóng)地19.7萬(wàn)公頃。“海馬”雖然是自2013年“海燕”以來(lái)第一個(gè)達(dá)到5級(jí)的臺(tái)風(fēng)，但是其造成的人員傷亡顯著減少。這得益于菲政府采取了準(zhǔn)確的預(yù)警、積極的救援及有效的早期恢復(fù)措施，是國(guó)家自然災(zāi)害響應(yīng)機(jī)制付諸于實(shí)踐的一次展示（詳情見(jiàn)表1—3）。

表1 預(yù)警階段Table 1 Prevention and mitigation preparedness

表2 救援階段Table 2 Response

續(xù)表 2

表3 早期恢復(fù)階段Table 3 Early rehabilitation and recovery

4 菲律賓抗災(zāi)能力分析

自2000—2010年期間，菲律賓自然災(zāi)害導(dǎo)致1萬(wàn)多人死亡，13萬(wàn)人受傷，受災(zāi)人口超過(guò)5千萬(wàn)[2]。在如此大的災(zāi)害損失背景下，菲政府以問(wèn)題為導(dǎo)向，于2010年起接連頒布政府法令，針對(duì)氣象水文、地震海嘯等頻發(fā)的自然災(zāi)害，著力制定操作性高、針對(duì)性強(qiáng)、細(xì)節(jié)突出、責(zé)任明確的響應(yīng)計(jì)劃，并在隨后的多次自然災(zāi)害實(shí)踐中成效顯著。目前菲律賓自然災(zāi)害應(yīng)急機(jī)制尚不純熟，處于發(fā)展完善階段，但在起步晚、基礎(chǔ)薄弱的不利因素下，近年來(lái)發(fā)展迅速，國(guó)際合作交流廣泛，基本形成了具有本國(guó)特色的災(zāi)害應(yīng)急機(jī)制，并在東南亞地區(qū)的國(guó)際人道主義援助事務(wù)中占據(jù)了核心地位。

菲律賓在2010年頒布實(shí)施的一系列自然災(zāi)害應(yīng)急響應(yīng)法令條款中，確立建立應(yīng)急響應(yīng)框架，但在實(shí)際的災(zāi)害應(yīng)對(duì)過(guò)程中，存在自然災(zāi)害響應(yīng)機(jī)制與應(yīng)急行動(dòng)“兩張皮”現(xiàn)象，災(zāi)害響應(yīng)機(jī)制未能有效發(fā)揮作用。2013年臺(tái)風(fēng)“海燕”[5]造成巨大的人員傷亡與財(cái)產(chǎn)損失，凸顯出政府對(duì)臺(tái)風(fēng)預(yù)警和防范不足，政府、軍警救援能力不足[2]。2016年應(yīng)對(duì)超級(jí)臺(tái)風(fēng)“海馬”，雖預(yù)警及時(shí)，但后方會(huì)商冗余，響應(yīng)流程教條，災(zāi)害評(píng)估能力不足，國(guó)家層面工作組未在第一時(shí)間趕赴災(zāi)區(qū)現(xiàn)場(chǎng)指導(dǎo)工作，物資運(yùn)輸遲緩，嚴(yán)重影響了救災(zāi)效果。

菲律賓氣象水文災(zāi)害頻發(fā)，是本國(guó)主要的自然災(zāi)害類(lèi)型之一，但具有一定的季節(jié)性和周期性。在普遍關(guān)注救災(zāi)的同時(shí)，應(yīng)將關(guān)口不斷前移，從災(zāi)后向?yàn)?zāi)前轉(zhuǎn)移，從被動(dòng)應(yīng)對(duì)到主動(dòng)防范轉(zhuǎn)移[6]。通過(guò)災(zāi)前應(yīng)急準(zhǔn)備實(shí)現(xiàn)可防可控，有效減少損失。未來(lái)自然災(zāi)害應(yīng)急管理將面臨各種各樣的考驗(yàn)，自然災(zāi)害響應(yīng)機(jī)制應(yīng)更具彈性與活力。2020年在新冠病毒肆虐之際，超級(jí)臺(tái)風(fēng)“天鵝”席卷菲律賓，菲律賓政府未能超前防范，及時(shí)采取有效措施，應(yīng)急避難場(chǎng)所無(wú)法滿(mǎn)足防疫要求，進(jìn)一步擴(kuò)大了民眾感染新冠病毒的風(fēng)險(xiǎn)，加大了災(zāi)害應(yīng)對(duì)成本和隱患。因此，在當(dāng)前及未來(lái)自然災(zāi)害復(fù)雜多變、相互交織的不利趨勢(shì)下，自然災(zāi)害響應(yīng)機(jī)制應(yīng)將常態(tài)應(yīng)急與非常態(tài)應(yīng)急相結(jié)合，結(jié)合本國(guó)現(xiàn)有資源和能力，并借鑒他國(guó)的成功經(jīng)驗(yàn)，形成適合本國(guó)國(guó)情的災(zāi)害應(yīng)急管理模式。

5 結(jié)論

菲律賓是世界上最易遭受災(zāi)害的國(guó)家之一，為有效應(yīng)對(duì)災(zāi)害，減輕損失，菲政府從2010年開(kāi)始實(shí)施了一系列自然災(zāi)害應(yīng)急響應(yīng)法令條款，建立應(yīng)急響應(yīng)框架。本文從政策與規(guī)范、響應(yīng)計(jì)劃和響應(yīng)流程3個(gè)方面對(duì)菲律賓國(guó)家自然災(zāi)害響應(yīng)機(jī)制開(kāi)展研究，并以超級(jí)臺(tái)風(fēng)“海馬”為例，從預(yù)警、救援和早期恢復(fù)3個(gè)階段進(jìn)行災(zāi)害應(yīng)對(duì)案例分析，研究表明菲律賓的自然災(zāi)害響應(yīng)機(jī)制總體較為健全，已經(jīng)建成從國(guó)家至地方的6級(jí)防災(zāi)減災(zāi)機(jī)構(gòu)，明確規(guī)定了各級(jí)部門(mén)機(jī)構(gòu)的職責(zé)任務(wù)與銜接機(jī)制。但在實(shí)際災(zāi)害響應(yīng)過(guò)程中，暴露出應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制浮于表面，未能貫徹落實(shí)，災(zāi)前應(yīng)急準(zhǔn)備不到位，非常態(tài)應(yīng)急體制不完善等問(wèn)題。