曹旭輝 蘆杰 賈玲梅 曹天邦

【摘要】新《土地管理法》頒布實施后，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地可以通過出讓、出租、作價出資（入股）等形式入市。根據(jù)興化市農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點工作相關(guān)做法，分析工作成效，總結(jié)入市過程中存在的問題，提出思考與建議，為其他地區(qū)開展農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市提供借鑒及經(jīng)驗參考。

【關(guān)鍵詞】興化市;集體經(jīng)營性建設(shè)用地;入市;試點成效

【DOI】10.12334/j.issn.1002-8536.2021.27.

農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市是深化農(nóng)村土地制度改革的重要舉措，是建立健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場的重要手段?！吨腥A人民共和國土地管理法》修正案于2020年1月1日起施行，此次修訂的關(guān)鍵是突破以往城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的法律障礙[1]，明確集體經(jīng)營性建設(shè)用地可以通過出讓、出租等方式交由單位或者個人使用，這對農(nóng)村土地制度改革具有里程碑意義。

1、興化市農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地基本情況

興化市位于江蘇省中部，是里下河地區(qū)富有水鄉(xiāng)特色的生態(tài)旅游城市，存量農(nóng)村集體建設(shè)用地資源豐富。作為泰州地區(qū)試點城市，在現(xiàn)實有需求并具備試點條件的基礎(chǔ)上，開展村莊規(guī)劃編制、公示地價體系建設(shè)等一系列基礎(chǔ)性工作，經(jīng)過前期多次調(diào)研學習以及論證，相繼出臺了《興化市農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點方案》、《興化市農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市管理辦法（試行）》等多個文件，健全交易機制、明確入市程序、保障合法權(quán)益、完善收益分配，成為泰州地區(qū)第一個成功開展農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的試點城市。

2、興化市農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點工作

開展農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市原則是堅守改革底線、嚴格依法依規(guī)，以堅決維護好、實現(xiàn)好、發(fā)展好農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的土地權(quán)益為首要前提，以全面實現(xiàn)集中、集聚、集約保障發(fā)展用地為改革目標，從整體性、系統(tǒng)性統(tǒng)籌謀劃，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，有序推進集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點。

2.1興化市農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市前期調(diào)研

一是自主調(diào)研，于市際之間，先后走訪常州市武進區(qū)、浙江省德清縣兩個國家級農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點地區(qū)，就入市過程中的系列問題進行調(diào)研學習，同時向省內(nèi)已順利實現(xiàn)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的徐州市沛縣、新沂市汲取經(jīng)驗;于市域內(nèi)，以具備農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市條件的千垛鎮(zhèn)東羅村作為調(diào)研對象開展實地調(diào)研座談。二是行政調(diào)研，根據(jù)《自然資源部辦公廳關(guān)于開展集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市相關(guān)情況調(diào)研的函》（自然資辦函〔2020〕1513號）文件要求，以問卷調(diào)查結(jié)合訪談的形式對入市主體（農(nóng)民集體、農(nóng)戶及個人）、市場主體（企業(yè)）展開調(diào)研。

從雙向調(diào)研的結(jié)果來看，集體經(jīng)營性建設(shè)用地現(xiàn)有收益獲取方式主要有集體土地租賃、流轉(zhuǎn)以及集體土地作價入股等形式。對于集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，各村、各入市主體對相關(guān)政策與制度有一定了解，并存在一定意愿，地塊位置和土地價格是企業(yè)選擇集體土地的主要因素，但對集體土地使用權(quán)穩(wěn)定性和抵押融資難易度有所擔心。

2.2興化市農(nóng)村集體經(jīng)營性建用地入市主要做法

2.2.1堅持農(nóng)民集體主體地位

為充分保障農(nóng)民對集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的知情權(quán)、參與權(quán)和決策權(quán)[2]，按照“公開透明、民主決策”的要求，履行集體內(nèi)部民主決策機制，興化市明確入市方案制定、入市決議、收益分配、資金使用等各項事項，須經(jīng)過本集體經(jīng)濟組織成員的村民會議2/3以上成員或者2/3以上村民代表的表決同意，并在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所在地公示無異議，切實保護集體經(jīng)濟組織成員的權(quán)利。

2.2.2規(guī)范制定入市條件

興化市明確農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地應(yīng)符合三個基本條件，一是產(chǎn)權(quán)明晰、無權(quán)屬爭議;二是需要處理的地上建筑物、其他附著物產(chǎn)權(quán)和補償已經(jīng)處理完畢;三是具備必要的通路、通水、通電、土地平整等開發(fā)建設(shè)條件，但集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)交易雙方另有約定的除外。

2.2.3采用多樣化入市模式

一是直接就地入市。符合國土空間規(guī)劃，經(jīng)依法完成確權(quán)登記的農(nóng)村集體建設(shè)用地可直接就地入市。二是依法審批農(nóng)用地、未利用地辦理農(nóng)轉(zhuǎn)用手續(xù)后入市。三是異地調(diào)整入市。經(jīng)各方協(xié)調(diào)一致，采取布局調(diào)整等方式，可以先墾后用，將騰挪出的建設(shè)用地指標在市域內(nèi)調(diào)整使用，實現(xiàn)異地調(diào)整入市。四是綜合整治入市。依據(jù)國土空間規(guī)劃，對零星分散的存量農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地統(tǒng)一開展綜合整治，重新劃分宗地并調(diào)整確定產(chǎn)權(quán)歸屬，按照新規(guī)劃條件入市。

2.2.4統(tǒng)一市場化交易規(guī)則

集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市按以下程序進行：入市前期準備—入市方案編制—供地方案編制—方案審查報批—公開交易—成交及公示—簽訂合同—申請規(guī)劃許可—確權(quán)登記，統(tǒng)一采取公開掛牌的方式，由自然人、法人和其他組織公平參加競買交易[3]。一是集體建設(shè)用地出讓。集體建設(shè)用地所有權(quán)人將使用權(quán)在一定年限內(nèi)讓與土地使用者。二是集體建設(shè)用地租賃。將集體建設(shè)用地使用權(quán)在一定年限內(nèi)出租給土地使用者，租賃期限為5年-20年之間[4]。三是集體建設(shè)用地作價出資（入股）。集體建設(shè)用地所有權(quán)人以一定年限的使用權(quán)作價，作為出資與他人組建新企業(yè)或增資入股到已有企業(yè)，股權(quán)由集體土地所有權(quán)人持有。

2.2.5明確收益增值分配

建立土地增值收益分配機制[5]，確保政府通過收益調(diào)節(jié)金與稅收收入保持基本一致，充分考慮用途分地價因素，采用分級累進繳納調(diào)節(jié)金。以出讓方式入市的，出讓價格在每畝21萬元（含21萬元）以內(nèi)免繳;出讓價格在每畝21萬元-50萬元（含50萬元）部分按10%繳納;出讓價格在每畝50萬元-100萬元（含100萬元）部分按照20%繳納;出讓價格在每畝100萬元以上部分按照30%繳納。以出租和作價出資（入股）方式的，在取得租金、股息、紅利收入時，按照收入的20%繳納。

3、 興化市農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市工作成效

3.1落實了集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市制度

本著建立同權(quán)同價、流轉(zhuǎn)通暢、收益共享的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市原則[6]，結(jié)合興化市實際情況，制定出臺了《興化市農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點實施方案》、《興化市農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市管理辦法（試行）》等一系列配套文件，為農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市實踐工作提供理論依據(jù)，做到入市有法可依、有制可循。

3.2維護了農(nóng)民切身權(quán)益

自然資源、人社以及財政部門會同鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）聯(lián)合建立了入市地塊補償安置資金、標準和落實情況前置審核機制，確保農(nóng)民從集體土地入市中取得的直接性補償收益與國有土地征收保持基本一致。通過建立農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市收益城鄉(xiāng)分配機制，在確保農(nóng)民在入市中取得的直接性補償收益與土地征收保持基本一致，增值收益主要留給鎮(zhèn)、村集體增強集體經(jīng)濟，由鎮(zhèn)（街道）財政代管，用于本鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)村居民民生項目和農(nóng)村公共服務(wù)運行維護等支出。

3.3盤活了農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地

農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地閑置荒廢、低效建設(shè)的現(xiàn)象比較普遍，沒有發(fā)揮出土地的最大效益。興化市選取已編制村莊規(guī)劃、有入市需求的村，在符合相關(guān)規(guī)劃的前提下，將現(xiàn)有的存量集體經(jīng)營性建設(shè)用地進行入市，最終實現(xiàn)了閑置土地的最佳最高效利用，發(fā)揮集體土地價值。

3.4保障了經(jīng)濟社會發(fā)展的用地需求

在土地管理制度改革的關(guān)鍵窗口期，興化市乘勢而為，建立了一整套農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的制度體系，為基層鎮(zhèn)村實體經(jīng)濟和中小企業(yè)發(fā)展用地提供政策支撐。在千垛鎮(zhèn)東羅村，村集體采用作價入股方式將18.49畝集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)，以540萬價格入股到萬興公司，采用“政府+社會資本+村集體”創(chuàng)新模式，不僅解決了企業(yè)用地問題，同時也帶動了特色田園鄉(xiāng)村的發(fā)展。

3.5推動了國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施

集體土地是鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵要素，通過創(chuàng)新土地利用和管理方式，推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，做大做強集體經(jīng)濟，明確集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市用途嚴禁用于商品住宅開發(fā)，重點保障鄉(xiāng)村振興項目，重點支持特色田園鄉(xiāng)村、田園綜合體等項目建設(shè)。集體土地入市收益不僅可以用于社會保障、基礎(chǔ)設(shè)施完善和農(nóng)村公共服務(wù)提升等公益事項，也可用于村級物業(yè)經(jīng)濟、組建資產(chǎn)管理公司等扶持集體經(jīng)濟項目。

4、 農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市思考與建議

4.1集體土地農(nóng)轉(zhuǎn)用補償安置問題

根據(jù)新《土地管理法》，集體土地通過征收變?yōu)閲型恋貢r，需要給予失地農(nóng)民補償安置，但是集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市時，通過辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用手續(xù)后轉(zhuǎn)為集體建設(shè)用地的，由于土地權(quán)屬性質(zhì)仍為集體，地塊上原承包經(jīng)營農(nóng)戶的補償和保障，是否可參照征收集體土地的補償標準和方式，發(fā)放土地補償費、青苗補償費以及進入社會保障安置。

4.2入市相關(guān)配套政策的健全問題

集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市尚處于試點階段，在規(guī)劃許可、施工許可、開竣工驗收、消防驗收、抵押政策、稅后政策以及其他優(yōu)惠政策等方面，尚未有比較健全成熟的配套政策文件[7]，在一定程度上影響潛在需求者對集體經(jīng)營性建設(shè)用地的認可度。集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市涉及問題復雜、各地情況不一，需要因地制宜制定完善相關(guān)配套政策和實施細則，引導市場逐步走向正軌，實現(xiàn)真正的“同地、同權(quán)、同價”。

4.3國有、集體土地混雜，登記程序不明確

在農(nóng)村集體建設(shè)用地入市過程中，存在國有、集體土地混雜的現(xiàn)象[8]。企業(yè)前期已經(jīng)通過出讓方式取得國有建設(shè)用地使用權(quán)，后期想通過集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市方式，在不改變所有權(quán)性質(zhì)的前提下，取得臨近地塊使用權(quán)，但是建造的房屋會存在土地既有國有，又有集體情況，在后期辦理不動產(chǎn)證時存在上述現(xiàn)象，不動產(chǎn)登記程序仍然需要進一步探索。

4.4入市收益分配與平衡問題

目前各試點地區(qū)一般按照國家政策直接規(guī)定土地增值收益調(diào)節(jié)金的征收比例，且大多未體現(xiàn)區(qū)位差異。在不同集體經(jīng)濟組織之間的收益分配上，主要問題在于不同區(qū)位和規(guī)劃用途管制下的土地價值差異較大，例如遠郊農(nóng)村與城市近郊、規(guī)劃為不同用途的地塊之間可能出現(xiàn)巨大利益差異，本質(zhì)上是由于政府規(guī)劃而導致的不同區(qū)域土地發(fā)展權(quán)的權(quán)益差異，若調(diào)節(jié)金比例不體現(xiàn)這一差異，則容易產(chǎn)生分配不均衡的問題。

因此需結(jié)合試點工作，基于試點案例及本地區(qū)國有土地出讓、征收等案例，綜合考慮土地用途、土地等級、交易方式等因素，科學測算入市參與各方收益，合理平衡入市農(nóng)民與被征地農(nóng)民的收益，逐步建立合理的土地增值收益調(diào)節(jié)金比例體系[9]。

4.5入市后開發(fā)利用監(jiān)管問題

集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市主體是集體經(jīng)濟組織，在土地入市后，開發(fā)建設(shè)、后期運營過程中的監(jiān)管難度大[10]。自然資源管理部門、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門以及其他部門需要加強聯(lián)動合作，聯(lián)合入市地塊屬地政府共同對入市集體土地的開發(fā)利用進行監(jiān)管，從入市信息的發(fā)布、土地的交易到違法的查處等各個環(huán)節(jié)進行監(jiān)督管理，保障入市交易的公平有序進行，在其交易機制過程中做好監(jiān)督工作，并在交易進行后做好后續(xù)保障工作。

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作者簡介：

曹旭輝（1978—），男，江蘇興化人，助理工程師，本科，主要從事土地利用工作。

通訊作者：資深土地估價師，高級工程師，博士，從事地價評估研究。