王鴻巖

【摘要】城市規(guī)劃和國(guó)土規(guī)劃是關(guān)乎城市發(fā)展的重要工作，存在互相促進(jìn)、合作共贏的關(guān)系，然而城市規(guī)劃更多傾向于充分開發(fā)利用城市空間，國(guó)土規(guī)劃側(cè)重于保護(hù)土地資源，二者存在著客觀矛盾。本文探討了城市規(guī)劃與國(guó)土規(guī)劃管理之間的矛盾問題，并促進(jìn)二者之間的合作發(fā)展提出切實(shí)可行的解決措施。

【關(guān)鍵詞】城市規(guī)劃;國(guó)土規(guī)劃;矛盾;對(duì)策

【DOI】10.12334/j.issn.1002-8536.2021.27.

城市規(guī)劃的重心在于更好的促進(jìn)城市發(fā)展，國(guó)土規(guī)劃的重心在于更好利用和保護(hù)有限的土地資源，二者之間既有合作也有矛盾，矛盾的關(guān)鍵在于發(fā)展土地還是保護(hù)土地。為了更好的促進(jìn)城市科學(xué)發(fā)展，保護(hù)土地資源，需要協(xié)調(diào)兩大規(guī)劃的主要矛盾，促進(jìn)城市規(guī)劃和國(guó)土規(guī)劃管理工作的合理開展，實(shí)現(xiàn)土地資源的科學(xué)保護(hù)與合理開發(fā)。

1、城市規(guī)劃與國(guó)土規(guī)劃管理的主要矛盾分析

城市規(guī)劃是為了實(shí)現(xiàn)城市的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展目標(biāo)，而對(duì)城市土地進(jìn)行合理利用和協(xié)調(diào)布局，對(duì)土地開發(fā)利用進(jìn)行綜合部署和具體安排，是城市建設(shè)的基本依據(jù)。國(guó)土規(guī)劃為了保證土地利用滿足國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，對(duì)土地利用和保護(hù)進(jìn)行長(zhǎng)期安排，根據(jù)自然、技術(shù)、人力等資源分布和配置情況，確保土地得到充分有效利用，避免土地資源的浪費(fèi)。二者都是研究如何合理利用土地資源，但目標(biāo)和側(cè)重點(diǎn)等方面有所不同，導(dǎo)致客觀存在著不可忽視的矛盾沖突。

首先，兩大規(guī)劃的編制部門不一樣，管理目的存在差異。城市規(guī)劃由建設(shè)規(guī)劃部門編制，國(guó)土規(guī)劃由國(guó)土資源部門編制，編制部門有著不同的職責(zé)分工，雖然存在眾多的職能交叉點(diǎn)，但出于不同的角度，往往在用地規(guī)模、功能布局等方面產(chǎn)生沖突甚至脫節(jié)的問題。城市規(guī)劃是對(duì)具體城市建設(shè)的規(guī)劃，側(cè)重于城市經(jīng)濟(jì)等發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，根據(jù)城市功能定位和發(fā)展方向等進(jìn)行具體規(guī)劃;國(guó)土規(guī)劃屬于高一層次的規(guī)劃，根據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展、土地適應(yīng)性等情況，對(duì)土地資源開發(fā)、復(fù)墾、保護(hù)等進(jìn)行整體安排，更側(cè)重于統(tǒng)籌管理。

其次，兩大規(guī)劃的工作思路和管理內(nèi)容不一樣。城市規(guī)劃為了促進(jìn)城市社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，對(duì)城市規(guī)劃范圍內(nèi)的土地資源進(jìn)行全面安排;國(guó)土規(guī)劃則是對(duì)土地利用情況進(jìn)行綜合考慮和專業(yè)規(guī)劃，預(yù)測(cè)土地需求，確定土地利用方針政策，編制規(guī)劃方案。

再次，兩大規(guī)劃的編制規(guī)程不一樣。城市規(guī)劃采用綜合編制方式，由上到下又從下到上，交替結(jié)合，具有較強(qiáng)的實(shí)操性;國(guó)土規(guī)劃采用逐級(jí)編制方式，由上到下，從整體到局部，有較強(qiáng)的計(jì)劃性。因此，城市規(guī)劃的建設(shè)用地分配指標(biāo)往往較高，而國(guó)土規(guī)劃的建設(shè)用地分配指標(biāo)通常較低。

最后，兩大規(guī)劃的期限不一樣。城市規(guī)劃的期限通常比較隨意，由政府部門根據(jù)城市發(fā)展的實(shí)際需求制定，一般是20年，期限跨度較大，可操作性較低;國(guó)土規(guī)劃由國(guó)務(wù)院統(tǒng)籌確定，由國(guó)土資源部門發(fā)文對(duì)土地利用規(guī)劃期限進(jìn)行明確規(guī)定，一般建立近期和中長(zhǎng)期規(guī)劃，從5年到10年、15年，可操作性較強(qiáng)。

2、城市規(guī)劃與國(guó)土規(guī)劃管理存在的問題

由于兩大規(guī)劃之間存在客觀矛盾，導(dǎo)致在實(shí)際工作中暴露出一系列的問題，導(dǎo)致土地資源的利用與保護(hù)受到影響。

首先，隨著城市化進(jìn)程的推進(jìn)，城市建設(shè)用地不斷增加，城市規(guī)劃建設(shè)用地規(guī)模遠(yuǎn)超國(guó)土規(guī)劃。部分城市為了追求規(guī)模擴(kuò)大，侵占大量耕地和其他土地資源，導(dǎo)致建設(shè)用地規(guī)模將近國(guó)土規(guī)劃建設(shè)用地規(guī)模的1.5倍。

其次，國(guó)土規(guī)劃信息更新慢。2019年我國(guó)進(jìn)行第三次全國(guó)土地調(diào)查，與上一次間隔十年之久，十年間全國(guó)城鄉(xiāng)建設(shè)發(fā)生翻天覆地的變化。這導(dǎo)致土地信息嚴(yán)重滯后，無(wú)法反映土地資源的實(shí)時(shí)情況，而全國(guó)性的土地調(diào)查需要耗用大量的人力物力，難以頻繁開展。

最后，城市規(guī)劃中土地利用率不高。從城市土地利用的實(shí)際情況來(lái)看，不少城市存在土地閑置情況，大量土地資源沒有得到合理利用。究其原因，在于城市規(guī)劃盲目追求城市擴(kuò)張和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，沒有參考借鑒國(guó)土規(guī)劃，導(dǎo)致土地資源利用效率不高。

3、城市規(guī)劃與國(guó)土規(guī)劃矛盾的解決措施

結(jié)合上文的分析，兩大規(guī)劃的協(xié)調(diào)合作首要問題在于充分認(rèn)識(shí)二者的關(guān)系，積極完善相關(guān)法律制度，促進(jìn)國(guó)土規(guī)劃和城市規(guī)劃的協(xié)調(diào)，加強(qiáng)相互的交流溝通，具體分析如下：

3.1充分認(rèn)識(shí)兩大規(guī)劃的關(guān)系

城市規(guī)劃與國(guó)土規(guī)劃并非單純的對(duì)立關(guān)系，二者之間存在很多共通之處，可以相互促進(jìn)，協(xié)調(diào)發(fā)展。國(guó)土規(guī)劃對(duì)土地資源利用有統(tǒng)籌全面的考慮，尤其在保護(hù)耕地等土地資源方面有城市規(guī)劃不可替代的作用，而城市規(guī)劃在促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面發(fā)揮重要作用。因此，應(yīng)在城市建設(shè)土地規(guī)模等方面突出國(guó)土規(guī)劃的作用，而在城市用地具體用途管理等方面突出城市規(guī)劃的優(yōu)勢(shì)，協(xié)調(diào)好兩者之間的關(guān)系。

3.2完善相關(guān)法規(guī)制度

雖然國(guó)家出臺(tái)了城市規(guī)劃與國(guó)土規(guī)劃相關(guān)的法律法規(guī)，2019年又進(jìn)行了修訂，但屬于兩個(gè)部門管理體系下。雖然國(guó)土空間規(guī)劃體系統(tǒng)一了兩個(gè)規(guī)劃，但在法規(guī)層面并未實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一，還存在隔閡。因此，應(yīng)針對(duì)新的發(fā)展要求，結(jié)合行政為主、市場(chǎng)為輔的管理模式，對(duì)相應(yīng)法規(guī)進(jìn)行修訂和完善，檢查是否有不符的內(nèi)容，實(shí)現(xiàn)二者的統(tǒng)一。比如將城市規(guī)劃期限和國(guó)土規(guī)劃保持一致，設(shè)立5年、10年和15年規(guī)劃。

3.3促進(jìn)國(guó)土規(guī)劃和城市規(guī)劃協(xié)調(diào)溝通

在城市規(guī)劃工作中，應(yīng)了解國(guó)土規(guī)劃的要求，在用地規(guī)模、具體規(guī)劃等層面由國(guó)土規(guī)劃指導(dǎo)和決定，并從規(guī)劃實(shí)踐中驗(yàn)核并反饋國(guó)土規(guī)劃，對(duì)國(guó)土規(guī)劃進(jìn)行完善和調(diào)整，使兩大規(guī)劃可以相互協(xié)調(diào)，優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。同時(shí)，應(yīng)構(gòu)建統(tǒng)一的規(guī)劃管理系統(tǒng)，加強(qiáng)信息化建設(shè)，消除兩大規(guī)劃之間的溝通壁壘，促進(jìn)土地規(guī)劃的現(xiàn)代化、規(guī)范化發(fā)展。

結(jié)語(yǔ)：

綜上所述，城市規(guī)劃與國(guó)土規(guī)劃起源不同，但有著本質(zhì)的聯(lián)系，應(yīng)在國(guó)土空間規(guī)劃的統(tǒng)籌下，發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)，化解矛盾沖突，實(shí)現(xiàn)國(guó)土空間規(guī)劃下廣域土地利用和局部城市建設(shè)的統(tǒng)籌發(fā)展，協(xié)同進(jìn)步。

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