孫家明 廖益 李寒梅

摘 要：運用歷史制度主義的分析框架，考察我國政府與高校治理結構變遷的歷史，能夠為分析其制度發(fā)展邏輯提供新的視角。1949年以來，政府與高校治理結構變遷歷經以國家控制、行政主導和法人化為特征的三個階段，研究認為影響政府與高校治理結構變遷的深層結構包括經濟體制變遷、政治體制變革和社會文化觀念的變化;政府與高校治理結構變遷表現出強勁的路徑依賴色彩，但政府、高校和社會多元主體的權力博弈，以及高校內部行政權力與學術權力的改革張力推進了制度變遷。新時代我國政府與高校治理結構的變革需要落實高等教育“放管服”改革政策;完善現代大學制度;借助負面清單模式，明確行為主體的權責邊界;遵循以政府為主導的漸進式變遷模式。

關鍵詞：政府與高校治理結構;歷史制度主義;制度邏輯

政府與高校治理結構一直是高等教育理論與實踐中的重大課題。中國政府與高校治理結構是指在我國公立高校治理政策實施過程中，政府和高校之間決策權力分配及其運行的制度安排。近年來，研究政府與高校治理結構的基本視角大致有兩種。一種是偏理論的視角，主要從組織理論、治理理論、權力理論、法學理論等視角，總結經驗與教訓，展望變革趨勢;另一種是偏實踐的視角，主要從政策改革與實踐的角度，分析政府與高校治理結構的“實然”與“應然”狀態(tài)，發(fā)現問題并提出改進策略。應該說，這些研究具有重要的參考價值，但局限性也是不可避免的，其中最主要的是缺乏系統(tǒng)論，對不同時期政府與高校治理結構變遷的影響因素、制度為什么會表征出強勁的路徑依賴、變遷的動力機制究竟在哪里等問題很少深入探討。因此，從歷史制度主義的視角出發(fā)，對1949-2020年政府與高校治理結構的政策進行文本分析，考察我國政府與高校之間關系變遷的內在邏輯，是新時代高等教育治理體系創(chuàng)新的起點，能夠為構建中國特色“府學關系”提供重要的方法論意義。

一、分析框架：歷史制度主義

20世紀七八十年代以來，“制度分析”在西方社會科學領域被重新發(fā)現，形成了新的分析范式。而歷史制度主義作為新制度主義的重要流派之一，融合了理性制度主義與社會學制度主義的精華，為探究我國政府與高校治理結構變遷的發(fā)展邏輯，提供了一個全新的理論視角。歷史制度主義強調，將歷史過程和制度研究結合起來，通過梳理制度變遷的歷史過程，來展現制度作為因變量和自變量所具有的顯著特征，從而形成了宏觀社會背景-中觀管理制度-微觀行動者分析的理論要點。歷史制度主義分析框架包括三個關鍵步驟。

1.影響制度的宏觀因素分析。制度的形成與演化并非孤立的存在，制度是“嵌入政體或政治經濟組織結構中的正式或非正式的程序、規(guī)則、規(guī)范和慣例”[1]。因而需要從宏觀社會背景出發(fā)，分析隱含在制度背后的經濟體制、政治體制、文化觀念等深層結構，來解釋制度特殊的、復雜的演進方向與軌跡。

2.制度變遷的路徑依賴分析。路徑依賴分析主要基于中觀制度自身，認為制度變遷具有歷史繼承性和延續(xù)性。諾斯強調：“一旦一種獨特的發(fā)展軌跡建立之后，一系列的外在性、組織學習過程、主觀模型都會加強這一軌跡?！碧貏e是受高昂的沉末成本、學習效應、協(xié)調效應以及適應性預期的影響，理性行動者認為在現行制度中能夠獲得“回報遞增”，更傾向于維持原有制度，這樣制度本身就會產生自我強化趨勢和鎖定現象。

3.制度變遷的動力機制分析。動力機制分析主要從微觀行動者視角，考察舊制度、行動者和環(huán)境三個變量之間的關系。由于制度在各利益集團的權力分配不可能是對稱的，利益集團之間的權力沖突是常態(tài)，當制度供給與制度需求失衡超過“閾值臨界點”時，行動者基于“算計路徑”的考慮，通過理性衡量成本與收益后，采取行動來推動或阻礙制度變遷。這里重點分析高校外部治理關系——政府、高校和社會多元主體的權力博弈，以及高校內部治理關系——行政權力與學術權力之間的改革張力。

二、歷程描述：我國政府與高校治理結構變遷的演進

（一）以國家控制為特征的治理結構（1949-1977年）

1.政府全面管制與高校完全依附的確立階段（1949-1956年）。中華人民共和國成立初期，在繼承老解放區(qū)高等教育經驗、改造舊中國高等教育有用經驗，以及學習蘇聯教育先進經驗的基礎上，全國掀起一場改造舊教育制度、建立新教育制度的改革，逐步確立了政府全面管制與高校完全依附的管理體制。1950年6-7月，《高等學校暫行規(guī)程》和《關于高等學校領導關系問題的決定》制定，預示著由中央教育部統(tǒng)一集中領導的高教管理體制的確立。1953年10月，《關于修訂高等學校領導關系的決定》進一步明確全國高校由教育部和國務院相關部委實行直接管理，高校內部實行校長負責制。至此，政府與高校之間形成了“條條領導”的縱向集權式治理模式。

2.政府全面管制與高校完全依附的強化階段（1957-1965年）。1956年黨的八大揭開了從效仿到反思蘇聯模式的序幕。就高等教育領域而言，政府認為集權式模式影響了地方的辦學積極性，以及高校辦學的自主性。1958-1960年，政府開始探索由從集權走向放權的高教管理模式。1958年，中共中央發(fā)布《關于高等學校和中等技術學校下放問題的意見》和《關于教育工作的指示》，規(guī)定中央政府負責直接領導少數綜合性大學和部分專業(yè)學院，省市區(qū)則負責領導其他高校，高校內部實行黨委領導下的校務委員會負責制。隨后《關于教育事業(yè)管理權力下放問題的規(guī)定》重申“必須改變過去條條為主的管理體制，根據中央集權與地方分權相結合的原則，加強地方對教育事業(yè)的領導管理”。這些政策調動了地方政府大規(guī)模舉辦高校的積極性，也導致高教規(guī)模的急劇擴張。為集中整治高校規(guī)模無序擴大的狀況，1961-1966年，政府又開始探索由放權轉向收權。1961年9月，中共中央通過《教育部直屬高等學校暫行工作條例（草案）》，重在糾正“教育大躍進”的失誤，要求在高校內部實行黨委領導下的以校長為首的校務委員會負責制。1963年5月，《關于高等學校統(tǒng)一領導分級管理的決定（試行草案）》指出，實施中央統(tǒng)一領導、集中管理、中央和省市區(qū)兩級管理的制度，基本奠定了中央與地方分級分權管理的格局，因而政府與高校之間也由“條條領導”為主轉變?yōu)椤皸l塊領導”的治理模式。

3.文革時期政府與高校治理結構的失控階段（1966-1977年）。文化大革命是“革命教育模式”在特定政治背景下的“極端表現”。1969年，中共中央發(fā)布《關于高等學校下放問題的決定》，將大部分高校管理權重新劃歸地方，高校內部則實行黨委領導下的工宣隊為主的革命委員會負責制，管理權限的過度下放，破壞了原有領導管理體制，使得高校治理陷入失控的狀態(tài)。這一階段雖然政府與高校之間由“條塊領導”趨向“塊塊領導”的治理模式，但是事實上中央分權給地方和其他部委，并沒有涉及到高校層面，因而“政府集權-高校依附”的治理結構是進一步得以強化。

（二）以行政主導為特征的治理結構（1978-1997年）

1.政府管制放松與高校辦學自主權擴大的實踐試探階段（1978-1992年）。黨的十一屆三中全會標志著我國邁向改革開放的嶄新階段，高等教育事業(yè)也開始進入恢復和調整期。1978年10月，教育部修訂的《全國重點高等學校暫行工作條例（試行草案）》要求“高等學校的領導體制，是黨委領導下的校長分工負責制”。1979年9月，中共中央發(fā)布《關于建議重新頒發(fā)〈關于加強高等學校統(tǒng)一領導、分級管理的決定〉的報告》，宣告恢復了“統(tǒng)一領導、分級管理”的體制。顯然這里只是涉及中央和地方如何管的問題，對于政府與高校之間管什么的問題并未明確。1979年12月6日，蘇步青等在《人民日報》發(fā)文，呼吁“教育部門不要只用行政手段管理學?！薄安灰獙W校統(tǒng)得太死”“要給高等學校一點自主權”[2]，這是我國教育界第一次提出“高校辦學自主權”的概念。由此引起了政府和社會的重視，也為改革政府與高校的治理結構提供了契機。

1985年5月，《中共中央關于教育體制改革的決定》明確指出，政府“對高等學校統(tǒng)得過死”，高?！叭狈械幕盍Α保母锏年P鍵就是“在國家統(tǒng)一的教育方針和計劃的指導下，擴大高校的辦學自主權”，同時界定高校辦學自主權包括：計劃外招生、教學管理、科研、專業(yè)服務方向調整、財務管理、內部行政管理和國際交流等，這也是第一次以國家文件的形式提出“擴大高校辦學自主權”，為政府與高校關系的調整指明了方向。隨后陸續(xù)頒布了《高等教育管理職責暫行規(guī)定》（1986），《高等學校財務管理改革實施辦法》（1986）和《關于高等學校各級領導干部任免的實施辦法》（1987）等改革行動方案，來落實高校辦學自主權。然而受20世紀80年代末政治風波等因素的干擾，擴大高校辦學自主權的改革進程隨之中止。直至1992年8月，原國家教委印發(fā)《關于國家教委直屬高校深化改革，擴大辦學自主權的若干意見》，重新在專業(yè)管理、招生調整、機構設置、經費使用、人事管理等方面，提出擴大高校辦學自主權“16條”意見，并要求中央各部委和省市區(qū)參照執(zhí)行。這一階段總體上政府全面管制高校的治理結構開始松動，向探索高校自主辦學轉變。

2.政府管制放松與高校辦學自主權擴大的推進實施階段（1993-1999年）。黨的十四大正式確定了建立社會主義市場經濟體制的改革目標，新的形勢下要求高等教育體制改革在原有基礎上尋求新突破。1993年2月，《中國教育改革和發(fā)展綱要》指出：“在政府與學校的關系上，要按照政事分開的原則，通過立法明確高等學校的權利和義務，使高等學校真正成為面向社會自主辦學的法人實體?！庇纱苏c高校治理結構從之前“擴大高等學校的辦學自主權”，轉換成“逐步確立高等學校的法人地位”。1997年1月，原國家教委出臺《關于轉變職能，加強宏觀管理，擴大直屬高校辦學自主權的若干意見》，指出要進一步擴大高校辦學自主權，在1992年“16條”的基礎上，又提出理順教委直屬高校關系的8條意見。這一階段政府與高校治理結構從國家本位逐漸向市場本位演進，但是改革措施的法律效力不足，政府與高校治理結構尚未上升到法制層面。

（三）以法人化為特征的治理結構（1998年至今）

1.政府有限管治與高校法人治理的構建階段（1998-2009年）。黨的十五大確立了依法治國的基本方略，為政府與高校治理結構從政策層面上升到法律層面提供了制度氛圍。1998年8月，《高等教育法》明確規(guī)定“高等學校應當面向社會，依法自主辦學，實行民主管理”，“國家舉辦的高等學校實行中國共產黨高等學校基層委員會領導下的校長負責制”，并且第一次從法律上比較全面、系統(tǒng)地規(guī)定了高校辦學自主權，即調節(jié)系科招生比例，設置和調整學科和專業(yè)，制訂教學計劃、選編教材、組織和實施教學活動，開展科研活動、技術開發(fā)和社會服務，設置內部機構和聘任人員，管理和使用學校財產，開展國際交流與合作等，初步實現了擴大高校辦學自主權改革的法制化。1999年6月，《關于深化教育改革全面推進素質教育的決定》規(guī)定，爭取3年內形成中央和地方兩級管理、以地方管理為主的高等教育管理體制，同時擴大高校招生、專業(yè)設置等自主權，允許到外地合作辦學。2004年3月，《2003-2007年教育振興行動計劃》強調要加強政府和高校治理結構的制度創(chuàng)新，提出要進一步完善中央和省級兩級管理、以省級管理為主的高等教育管理體制;在高校內部治理方面，繼續(xù)堅持和完善黨委領導下的校長負責制，探索建立高校法人制度，實現依法治教。這一階段從法律上確立了高校的法人地位，政府與高校之間由行政框架內的上下級關系逐步趨向法人實體關系。

2.政府有限管治與高校法人治理的完善階段（2010年至今）。隨著我國經濟、政治、科技等體制改革的不斷深化，對政府和高校治理結構改革提出了新的要求。2010年，《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》從政校分開、管辦分離的角度，規(guī)范政府管理權限和職責，明確高校辦學權利和責任。在高校內部治理方面，提出公辦高校要堅持和完善黨委領導下的校長負責制，并以“正面清單”形式繼續(xù)落實七項高校辦學自主權，這是貫徹《高等教育法》的鮮明體現。應該說該綱要的頒發(fā)預示著中國大學治理由內部管理體制改革進入到完善中國特色現代大學制度整體的制度設計和推進階段，但是這種“給予式”的權力清單存在先天不足，使得后續(xù)改革表現出強勁的路徑依賴特征。

黨的十八屆三中全會明確提出“推進國家治理體系和治理能力現代化”的目標，在這種背景下，2013年《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出“深入推進管辦評分離，擴大省級政府教育統(tǒng)籌權和學校辦學自主權，完善學校內部治理結構”，再一次肯定2011年《關于分類推進事業(yè)單位改革的指導意見》，將高等教育劃歸“公益二類”的界定，為政府與高校理順關系和去行政化改革創(chuàng)造了條件。2014年，圍繞明確政府高等教育的管理職責和權限，以及推進以章程為核心的現代大學制度建設，《高等學校學術委員會規(guī)程》《關于堅持和完善黨委領導下的校長負責制的實施意見》《關于進一步擴大省級政府教育統(tǒng)籌權的意見》和《關于進一步落實和擴大高校辦學自主權 完善高校內部治理結構的意見》等政策先后出臺，為實現政府宏觀“管學”和高校自主“辦學”提供了制度載體。2015年《關于深入推進教育管辦評分離 促進政府職能轉變的若干意見》強調加大政府簡政放權力度，深入推進管辦評分離，來解決現實中政府管理教育存在越位、缺位、錯位問題，以及高校自主發(fā)展、自我約束機制不健全，社會參與教育治理和評價不充分等狀況，為政府與高校治理結構走向理性提供了保障。2017年3月，教育部等五部門印發(fā)《關于深化高等教育領域簡政放權放管結合優(yōu)化服務改革的若干意見》提出，要防止政府公權力的擴張和推進“放管服”改革，逐步形成以“政府宏觀指導-高校自主辦學為特征的新型治理關系。由此可見，這一階段在治理理念的指導下，強調通過多元參與和相互制衡的方式，積極轉變政府職能，吸納社會主體參與，來落實和擴大高校辦學自主權，與之相應，傳統(tǒng)“命令-控制”的合法性基礎逐步消弭，“政府有限管治與高校法人治理”的新型治理結構日趨衡平。

三、理論闡釋：我國政府與高校治理結構變遷的制度邏輯

（一）影響政府與高校治理結構變遷的宏觀因素分析

1.經濟體制轉型制約政府與高校治理結構的變化。在“百廢待興”的特殊歷史階段，為盡快恢復國民經濟和建設新國家，我國開始學習“蘇聯模式”，建設社會主義，并確立了社會主義計劃經濟體制，這一體制對高等教育領域影響最明顯。在計劃經濟體制形成和存續(xù)期，一方面，經濟運行方式的計劃調控影響政府與高校治理結構。與之相適應，建立了集權模式的高教管理體制，由教育部和國務院各部委直接管理高校，這樣政府直接干預的權力較大，高校自主辦學的權力變小，社會參與的機會則更少，政府與高校處于單向的“線性關系”之中。另一方面，教育資源配置的政府主導也影響著政府與高校治理結構。計劃經濟體制下政府與高校呈現濃重的行政審批和指令計劃色彩，政府不僅是高校財政經費的主要供給者，而且從高校招生計劃、專業(yè)設置與調整、人事編制，乃至畢業(yè)生分配等事務都在其直接管理下運行，高校儼然成為政府的附屬機構。1978年以來，市場化機制開始引入經濟領域，并逐漸成為社會資源配置的核心。1992年正式確立“我國經濟體制改革的目標是建立社會主義市場經濟體制”。市場經濟體制下強調政府調控和市場調節(jié)相結合，并逐步成為教育資源配置主要方式，使得政府意識到必須調整與高校之間的關系，改變以往“大包大攬”的管理模式，逐步取消教育行政審批事項，擴大高校辦學自主權。與此同時，對公立高校來說，辦學經費來源的多樣化，也為政府與高校治理結構的變化奠定了物質基礎，高校不得不直接面對市場，開始由“按政府計劃辦學”向“按市場需求辦學”轉變，因而政府對高校管制逐漸松動，隨之高校也在逐步成為面向市場的法人化辦學實體。

2.集權政治體制影響政府與高校治理結構的變化。中華人民共和國成立初期，受革命戰(zhàn)爭年代和蘇聯模式的影響，我國逐步建立起一套高度集中的社會主義政治體制。高等教育領域也深深地打上了這一體制的烙印，一是對舊有的高等教育展開公立化改造，實行國家統(tǒng)一辦學的體制;二是建立集中統(tǒng)一領導的高教管理體制，實行中央集權、條塊分割的部門辦學體制。[3]集權管理模式下高校成為政府行政序列的組成部分，政府通過自上而下的科層化方式，對高校進行“保姆式”管理，高校則成為“依附于國家的教育機構”。黨的十一屆三中全會以來，在改革社會主義經濟體制的同時，政治體制改革也在穩(wěn)步推進。1982年十二大提出“走自己的路，建設有中國特色的社會主義”的科學論斷，1987年十三大強調我國政治體制改革主題是建設社會主義民主政治。在此背景下，中國共產黨在保持核心領導地位的同時，逐步明確執(zhí)政黨與政府、執(zhí)政黨與社會的邊界關系，政府角色逐漸由“全能政府”向“有限政府”轉變，高校辦學自主權也由模糊走向明晰，并逐漸得到擴大和落實。21世紀以來，特別是黨的十八大以來，從建設法治型政府和服務型政府出發(fā)，政府頒布了系列制度強調以轉變政府職能為核心，深化行政審批制度改革，并將“放管服”改革作為調整政府與高校的重要抓手。政府與高校治理結構改革進入法治化階段，政府逐漸回歸到宏觀層面的指導和引導上來，高校對政府的依附性逐步降低，邁向依法自主辦學的獨立法人實體。

3.社會文化觀念催生政府與高校治理結構的變化。中華人民共和國成立至改革開放前，國家主義的“文化基因”持續(xù)與固化了“強政府-弱高?！钡闹卫斫Y構。1949年12月，教育部原部長馬敘倫在第一次全國教育工作會議上指出：“新中國的教育應該是反映新中國的政治經濟，作為鞏固與發(fā)展人民民主專政的一種斗爭工具的新教育。”[4]這種以“社會至上、國家至上、集體至上”為根本的國家主義文化理念，強調高校的改革應該以服務國家本位的方式來發(fā)展，高等教育制度供給要以政府為主導，政府作為政府與高校治理結構的設計者，被塑造為“全能型家長”的角色，高校則成為治理結構的直接作用對象，因而集權管理的文化觀念在新的政治意識形態(tài)框架中得以強化。改革開放后，國家工作重心從“以階級斗爭為綱”，轉變到“以經濟建設為中心”上來，高校與市場的關系越來越緊密，高校如何適應經濟結構變化和社會發(fā)展需求，成為改革的關鍵。另外，大學自治、學術自由等理念逐步回歸，總體上在高等教育領域政府管制逐步放松，高校也開始在法治范圍要求擴大辦學自主權。新世紀以來，受利益相關者理論、多元共治理論和委托-代理理論等的影響，以及以“公民本位、社會本位、權利本位”理念為指導的服務型政府的提出，高校多元共治的理念逐步達成共識。建立現代大學制度成為教育管理制度創(chuàng)新的目標，這一社會文化理念的變化為“政府有限管治與高校法人治理”提供了新的價值依據。由此可見，國家主義文化理念與大學自治理想形成內在的沖突張力，構成政府與高校治理結構變遷的觀念變量。

（二）政府與高校治理結構變遷的路徑依賴分析

1.制度設置沉末成本傾向維持原制度。1949年以來，國家通常以正式制度文本形式來規(guī)范政府與高校治理結構。長期以來，在高度集權的計劃管理模式下，政府處于主導地位，高校則處于從屬地位。具體來說：招生就業(yè)由政府統(tǒng)包統(tǒng)分;學科專業(yè)由政府統(tǒng)一審批;教學計劃由教育主管部門統(tǒng)一制訂;領導干部由上級行政部門任命;工資待遇由上級主管部門統(tǒng)一決定;經費使用由財政部門統(tǒng)撥統(tǒng)支等等，這些形成了一套正式的運行機制和制度框架，也是初始的制度安排。基于此，初始的制度選擇“會產生出一種自我捍衛(wèi)和強化的機制，使得扭轉和退出這種制度的成本將隨著實踐的推移而越來越困難”[5]。同時在適應這一治理結構中形成的利益集團，基于自身效益函數最大化，更傾向于維持原有的制度結構。

2.學習效應降低了制度變遷的積極性。雖然我國在不同歷史階段試圖通過頒布若干政策，重構政府與高校的關系，但是制度一旦形成并進入一種均衡的狀態(tài)后，各利益相關者通過主動學習制度規(guī)則，以及重復的制度實踐，使得政府與高校治理結構深入人心并逐步固化。特別是為適應宏觀制度背景的變化，一方面中央政府及其職能部門采用強制性制度變遷模式，對原有制度進行適度微調，以自上而下的方式進行制度實施，另一方面地方教育行政部門則通過學習、配合和執(zhí)行上級相關制度，以及借鑒其他地方的制度實施經驗，保持了府學關系制度安排的平穩(wěn)運行。研究認為，《高等教育法》第三十三條明確高校依法自主設置和調整學科專業(yè)，應該說，政府對學科專業(yè)設置自主權只具有法律監(jiān)督職責，但是現實中教育行政部門依舊通過行政文件來具體干預高校專業(yè)設置與調整。由此可知，政府與高校治理結構改革依然任重道遠。

3.協(xié)調效應強化了舊有制度的穩(wěn)固性。當一項新的正式制度確立后，“正式規(guī)則將導致一系列非正式約束的產生，它們修正正式規(guī)則，并將正式規(guī)則延伸至各種具體的應用領域”[6]。應該說，協(xié)調效應產生于一系列正式規(guī)則和非正式規(guī)則的復雜組合，并逐步構建起一個相互依賴、相互協(xié)調的制度共同體。首先，中央政府及其職能部門一般通過頒布政策制度，為政府與高校治理結構提供法律框架，致使自下而上的誘致性制度變遷力量薄弱。其次，地方政府在制度實施過程中，不僅要保持自身行為與其他地方政府行為的一致，而且要兼顧到與上級管理部門的利益一致。再者，作為實施以黨委領導下的校長負責制的高校來說，在高校外部治理結構方面，自主探索制度創(chuàng)新的能力不足;在高校內部治理結構方面，又顯得動力不足。因而在一個共同利益體中各制度變遷主體“搭便車”成為理性的行為選擇，導致政府與高校治理結構變遷陷入“虛假創(chuàng)新”的窠臼。

4.適應性預期制約制度創(chuàng)新的可能性。適應性預期的產生主要是“由于建立在特定制度基礎上的契約的受歡迎程度的增加能降低規(guī)則持久性方面的不確定性”[7]。一方面，政府與高校治理結構變遷限定了高校的行為模式。作為一種制度形式的政府與高校治理結構，在不同的歷史階段，明確了政府與高校之間的權力配置和制度安排，這種適應性預期直接阻滯了高校進行制度創(chuàng)新的可能。另一方面，政府與高校治理結構變遷塑造了高校的行為偏好。中華人民共和國成立以來，高等教育集權式管理的初始選擇，加上在政府與高校治理結構變遷中往往陷入“收死放亂”的循環(huán)怪圈，高校的理性選擇就是自覺調整行為模式，以符合不同時期的政策需要，從而進一步強化了現存的制度安排。

（三）政府與高校治理結構變遷的動力機制分析

1.政府、高校和社會的權力博弈推動了高校外部治理結構變遷。權力的非對稱性是歷史制度主義分析的最大特點之一，在政府與高校治理結構變遷的過程中，政府、高校與社會力量作為“決策單位”，這種權力的非對稱表現為政府、高校與社會所代表的不同利益相關者之間的權力博弈。1949年以來，新政權為鞏固和維護自身政治地位，通過制度設計調整權力關系，在“管”的方面，強調集權管理模式，以政府自身及其權力為本位，賦予了政府壟斷性的權力;在“辦”的方面，政府承擔舉辦者、管理者和監(jiān)督者等多重角色，以國家需求取代多樣化的社會需求，并居于高校和社會之上;在“評”的方面，政府以國家干預理論為基礎，社會力量參與治理較少，對高校實行全面管制，逐步形成了“政府管制-高校依附”的零和博弈局面。1978年以來，社會主義市場經濟體制逐步替代計劃經濟體制，高校不僅要面向政府，更要面向市場辦學。在“管”的方面，此時政府在治理過程中依然居于主導地位，但是逐步從微觀管理轉向宏觀管理、從直接管理轉向委托管理，試圖通過轉變職能來提高效能;在“辦”的方面，高校試圖回歸辦學主體地位，通過激發(fā)自身辦學活力，走向獨立法人實體，逐步實現高校自主發(fā)展;在“評”的方面，社會力量試圖擴大“話語權”，要求作為評價者角色居于主要地位，著力參與高等教育治理和評價，督促高校提升辦學質量，滿足社會多樣化的需要。因而在高校外部治理結構中，政府、高校與社會三者為了各自的目標利益函數、價值追求進行權力博弈，是推動政府與高校治理結構變遷的動力之一。

2.行政權力與學術權力的博弈推動了高校內部治理結構變遷。1949年以來，在集權式的高教管理體制下，一方面高校行政級別為行政權力提供了制度保障。由于高校領導（如書記、校長等）被納入中央直管、省管干部系列，高校黨政組織體制直接成為政府行政體系的一部分，作為行政權力的代表，掌控著高校改革與發(fā)展的絕對權力，成為政府權力“鏈條”中一個“末端”，逐步延伸并介入高校內部學術事務。另一方面高校內部通過效仿政府行政機關，在組織結構安排上與政府高度同構，建立了相應的職能部門和行政隊伍，這樣容易致使高校行政權力的強勢和學術權力的式微。1998年《高等教育法》要求“高等學校設立學術委員會，審議學科、專業(yè)的設置，教學、科學研究計劃方案，評定教學、科學研究成果等有關學術事項”，這是對學術權力在高校內部地位的法律規(guī)定，但是由于制度安排的行政化傾向，學術權力的運作在很大程度上需要得到行政權力的確認，加上高校學術委員會成員大多屬于“雙肩挑”的干部，導致行政權力對學術權力從顯性干預轉向隱性滲透，顯然此時行政權力依然占據主導地位。2010年《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》指出，高校要克服實際存在的行政化傾向，逐步取消高校的行政級別。2014年《高等學校學術委員會規(guī)程》強調，要構建以學術委員會為核心的學術管理體系與組織架構，并明確擔任黨政領導職務的委員，不超過委員總人數的1/4。上述分析表明，在高校內部治理結構中，行政權力與學術權力的博弈是推動政府與高校治理結構變遷的動力之一。

四、結論與建議

（一）我國政府與高校治理結構變遷受制于宏觀的“深層結構”。高校辦學自主權并不是“自己長腿自愿下放”的，而是與當時宏觀制度環(huán)境的變化高度吻合的。當前，我國正處于以發(fā)展和完善中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化為總目標的全面深化改革階段。在新的時代背景下，高等教育“放管服”作為推動政府與高校治理結構變革的新探索和新動向，要求政府職能在不同層面上加快轉變。簡政放權就是要從集權治理走向分權治理;放管結合要求從高權管制走向多元共治;優(yōu)化服務要求從審批導向走向服務導向。從這個意義上說，高等教育“放管服”改革有利于構建和完善“政府有限管治與高校法人治理”權責結構。

（二）我國政府與高校治理結構變遷呈現出強勁的路徑依賴色彩。從政府與高校治理結構變遷的三個歷史階段來看，受到高昂的制度設置成本、學習效應、協(xié)調效應和適應性預期的影響，在某種程度上限制了制度創(chuàng)新的可能范圍，以及可供選擇的創(chuàng)新方式，政府與高校治理結構的變遷總是在繼承或延續(xù)原有結構的基礎上緩慢前行。因而破除政府與高校治理結構的路徑依賴，迫切需要利益相關者克服集權管理的慣性，消除既得利益者的顧慮，逐步建立健全依法辦學、自主管理、民主監(jiān)督、社會參與的現代大學制度，構建政府、高校與社會合作共贏、相互制衡的新型關系，尤其要加強以高校章程為核心的制度建設，因為高校章程不但上承國家法律法規(guī)，而且下領高校內部規(guī)章制度?？梢哉f，完善現代大學制度是優(yōu)化政府與高校治理結構的必由之路，當然這也是一個理念再認同、關系再重組、利益再配置、權力再調整的過程。

（三）我國政府與高校治理結構變遷在政府、高校和社會之間，以及高校內部行政權力與學術權力的博弈中不斷發(fā)展。我國政府與高校治理結構的變遷與相關行為主體息息相關。就涉及的行為主體而言，主要包括政府、高校和社會，一方面中華人民共和國成立以來，政府權力下放在總體導向上體現出向高校和社會放權的趨勢，但是權力更多地表現為向地方政府轉移，集權管理的實質并未發(fā)生根本變化，現實中政府、高校和社會的權責邊界相對模糊，法律救濟制度仍存在空白地帶。另一方面在高校內部治理結構中，學術權力捍衛(wèi)學術自由與學術自治，與行政權力追求行政效率與管理績效彼此存在權力博弈。基于此，需要綜合考量政府、高校和社會行為主體的利益訴求，借助負面清單模式劃定行為主體的行動范圍，不僅要以“法無授權不可為”的原則，明確“政府只能干什么”的問題，以建立政府教育行政權力清單和責任清單制度，而且要以“法無禁止即可為”的原則，明確“高校和社會不可以干什么”的問題，以界定高校和社會行為主體的權責邊界。

（四）我國政府與高校治理結構變遷總體上體現出以政府為主導的漸進式變遷模式。在漸進式變遷模式中，我國政府與高校治理結構變遷經歷了計劃經濟和市場經濟兩種制度環(huán)境。雖然政府的角色實現了由全面管制到放松管制，再到有限管治的轉變，高校和社會也逐步自下而上地參與到治理結構的變革與發(fā)展中來，但是政府通過“思想解放”“循序漸進”“試點推廣”等漸進主義的方式，始終是政府與高校治理結構變遷的主導者。因而我國政府與高校治理結構變遷作為一個包括正式制度和非正式制度，以及實施機制的制度系統(tǒng)，既不可能一蹴而就，也不可簡單地完全照搬國外的做法，其變遷發(fā)展是一個“摸著石頭過河”的過程。理智的選擇，應該是遵循制度形成的周期規(guī)律，即試點實施，實踐探索，累積經驗，逐步推廣，從而形成具有共識并可實施的正式制度。

參考文獻：

[1]彼得·豪爾，羅斯瑪麗·泰勒.政治科學與三個新制度主義[J].經濟社會體制比較，2003（5）：21-23.

[2]蘇步青，李國豪，劉佛年，鄧旭初.上海四位大學負責人呼吁：給高等學校一點自主權[N].人民日報，1979-12-06（03）.

[3]李江源.論我國大學制度變遷的“路徑依賴”[J].高教探索，2004（2）：10-13.

[4]上海市高等教育局研究室，等.中華人民共和國建國以來高等教育重要文獻選編（上）[M].杭州：浙江教育出版社，1993：123.

[5]何俊志.結構、歷史與行為：歷史制度主義對政治科學的重構[M].上海：復旦大學出版社，2004：236.

[6][7]道格拉斯·C.諾斯.制度、制度變遷與經濟績效[M].杭行，譯.上海：上海三聯書店，2014：112.

（責任編輯 劉第紅）