曾江寧 曾 旭 葉觀瓊 鄧邦平

(1. 自然資源部海洋生態(tài)系統(tǒng)動(dòng)力學(xué)重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，自然資源部第二海洋研究所，杭州 310012；2. 上海交通大學(xué)海洋學(xué)院，上海 200030；3. 浙江大學(xué)海洋學(xué)院，浙江舟山 361021；4. 國家海洋局東海環(huán)境監(jiān)測中心，上海 201206；5. 自然資源部海洋生態(tài)監(jiān)測與修復(fù)技術(shù)重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，上海 201206)

《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》提出：“深入實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，完善生態(tài)文明領(lǐng)域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制，構(gòu)建生態(tài)文明體系，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型，建設(shè)人與自然和諧共生的現(xiàn)代化”；“完善自然保護(hù)地、生態(tài)保護(hù)紅線監(jiān)管制度”。中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線的若干意見》，要求依托“兩屏三帶”為主體的陸地生態(tài)安全格局和“一帶一鏈多點(diǎn)”的海洋生態(tài)安全格局，采取國家指導(dǎo)、地方組織，自上而下和自下而上相結(jié)合，科學(xué)劃定生態(tài)保護(hù)紅線。海洋保護(hù)地作為生態(tài)文明建設(shè)的核心載體，其建設(shè)狀況對中國生態(tài)文明建設(shè)和可持續(xù)發(fā)展模式的實(shí)現(xiàn)具有重要意義。

長江三角洲區(qū)域是中國生態(tài)文明建設(shè)的戰(zhàn)略要地，也是中國構(gòu)建陸海生態(tài)安全格局的重要區(qū)塊和創(chuàng)建可持續(xù)發(fā)展的重要展示地。自2018年底長三角區(qū)域一體化上升為國家戰(zhàn)略以來，作為中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展、開放程度、創(chuàng)新能力最強(qiáng)的區(qū)域，更承載起非同尋常的國家使命。中央對長三角區(qū)域的定位是：率先形成新發(fā)展格局，勇當(dāng)中國科技和產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新的開路先鋒，加快打造改革開放新高地。新發(fā)展的核心在于高質(zhì)量，而高質(zhì)量的底線是生態(tài)安全，是區(qū)域發(fā)展行穩(wěn)致遠(yuǎn)的重要保障。長三角區(qū)域海洋保護(hù)地的建設(shè)狀況是該區(qū)域海洋生態(tài)安全格局的重要表征。作為中國經(jīng)濟(jì)最有活力的區(qū)域之一，該區(qū)域人口稠密，海岸帶開發(fā)強(qiáng)度高，潮間帶生境退化嚴(yán)重、河口生境破碎[1?2]。但長三角區(qū)域具有國家代表性的生態(tài)資源?長江口區(qū)域江、海、島資源兼?zhèn)?，其生物多樣性直接影響整個(gè)長江流域的生態(tài)系統(tǒng)和生物多樣性[3]，崇明島等長江口島嶼則是上海重要的生態(tài)屏障和可持續(xù)發(fā)展的重要戰(zhàn)略空間，對長三角、長江流域乃至全國的生態(tài)安全具有重要的意義[3]。

本文將通過回顧和梳理長三角區(qū)域已經(jīng)建設(shè)的各類型海洋保護(hù)地，評估長三角海洋生態(tài)空間的安全格局；借鑒國際區(qū)域海洋生態(tài)保護(hù)與可持續(xù)發(fā)展的典型經(jīng)驗(yàn)，提出進(jìn)一步保障長三角區(qū)域生態(tài)安全的海洋保護(hù)地建設(shè)與管理對策。

1 長三角區(qū)域海洋保護(hù)地概況

1.1 長三角海洋保護(hù)地類型與保護(hù)對象

至2020年底，長三角區(qū)域?yàn)I海省市已建各類海洋與海岸保護(hù)地總計(jì)63處（表1）。其中，國家級保護(hù)地29處；地方級保護(hù)地34處，含省級保護(hù)地29處（含直轄市級1處、市級1處、縣級4處）。涉及類型包括自然保護(hù)區(qū)、海洋特別保護(hù)區(qū)、濕地公園、風(fēng)景名勝區(qū)、水產(chǎn)種質(zhì)資源保護(hù)區(qū)。按照《自然保護(hù)區(qū)類型與級別劃分原則》（GB/T 14529?1993），長三角區(qū)域已建海洋與海岸類保護(hù)地主要包括海洋和海岸生態(tài)系統(tǒng)、野生動(dòng)物、地質(zhì)遺跡三種類型。部分保護(hù)地由于設(shè)定機(jī)構(gòu)不同，存在交叉重疊問題，總面積約40萬公頃。除此之外，在江蘇省、浙江省和上海市的海洋功能區(qū)劃、海洋生態(tài)保護(hù)紅線規(guī)劃中尚提及10處規(guī)劃中的海洋保護(hù)地。另外，長江刀鱭國家級水產(chǎn)種質(zhì)資源保護(hù)區(qū)、鎮(zhèn)江長江豚類省級自然保護(hù)區(qū)，雖然位于長江，但保護(hù)對象刀鱭為長江口溯河洄游物種，保護(hù)對象江豚在長江口水域也有分布記錄[4]。

表1 長三角區(qū)域海洋保護(hù)地統(tǒng)計(jì)Table1StatisticsofmarineprotectedareasintheYangtzeRiverDelta

續(xù)表1

長三角海域現(xiàn)有海洋保護(hù)地的保護(hù)對象類型豐富，主要包括自然景觀、人文景觀、海蝕地貌、古生物遺跡、島礁、河口濕地、領(lǐng)?；c(diǎn)、海洋珍稀動(dòng)物、瀕危鳥類和海洋經(jīng)濟(jì)生物，涵蓋河口、鹽沼、潮間帶、海灣和島嶼等生態(tài)系統(tǒng)類型。約有30%海洋保護(hù)地的主要保護(hù)對象含有典型海洋生物保護(hù)物種，約有70%保護(hù)地的主要保護(hù)對象具有復(fù)合性。目前，長三角海域范圍內(nèi)受保護(hù)的海島主要有秦山島、南麂列島、馬鞍列島、中街山列島、漁山列島、韭山列島、花岙島、西門島等；受保護(hù)的地質(zhì)遺跡主要有海門蠣蚜山、崇明島、花岙島、銅盤島海蝕地貌；受保護(hù)的瀕危珍稀動(dòng)物主要有中華鱘、丹頂鶴、大杓鷸、大濱鷸、中華鳳頭燕鷗、鴻雁、黃嘴白鷺等；受保護(hù)的重要海洋經(jīng)濟(jì)生物主要為魚蝦貝，包括小黃魚、銀鯧、藍(lán)點(diǎn)馬鮫、東海帶魚、大黃魚，中國對蝦、梭子蟹，泥螺、文蛤、大竹蟶、西施舌、泥蚶、泥螺等。

1.2 長三角海洋生態(tài)環(huán)境

社會(huì)與經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的時(shí)空壓力主要作用在海岸帶與海洋，給長三角近海帶來多重復(fù)合壓力。高強(qiáng)度的海岸線開發(fā)，原始岸線生境留存稀少。目前，長三角區(qū)域大陸自然岸線現(xiàn)存總長度963.44 km，保有率僅為31.2%。陸海交錯(cuò)帶的灘涂面積更是大幅縮水。江蘇省潮間帶面積1984?2016年減少了103 102 hm2，減幅38%；平均寬度縮短了1 967 m，減幅39%[5]；浙江省原生自然岸線中，淤泥質(zhì)岸線則已幾乎不存在[6]。而潮灘是“濱海濕地系統(tǒng)”中的關(guān)鍵一環(huán)，對凈化海水、提供氧氣、形成藍(lán)色碳匯、支撐近海生物多樣性等都有重要意義[1]。因此，自然岸線生境的減少將對長三角生態(tài)系統(tǒng)功能及服務(wù)產(chǎn)生不利影響。

2019年，典型海洋生態(tài)系統(tǒng)的健康評估中，位于長三角區(qū)域的蘇北淺灘、長江口為亞健康狀態(tài)，杭州灣為不健康狀態(tài)。長三角兩省一市的鄰近海域，海水水質(zhì)基本都未達(dá)到一類，特別是長江口、杭州灣一帶，海水水質(zhì)以三類至劣四類為主，主要超標(biāo)指標(biāo)為無機(jī)氮和活性磷酸鹽。水體營養(yǎng)物質(zhì)過剩和人類活動(dòng)加劇是長三角海洋保護(hù)地面臨的最主要環(huán)境問題[7]。

1.3 長三角海洋保護(hù)地面臨生態(tài)挑戰(zhàn)

長三角區(qū)域的各類海洋保護(hù)地生態(tài)服務(wù)功能豐富，特別是在生物多樣性支撐、科學(xué)文化服務(wù)方面。長三角區(qū)域江、海、島、灘、礁、流資源兼?zhèn)?，長江口更是中華鱘等珍稀水生動(dòng)物生命過程中不可或缺的“三場一通道”，其生物多樣性直接影響整個(gè)長江流域的生態(tài)系統(tǒng)和生物多樣性的資源。海洋保護(hù)地的保護(hù)對象及生態(tài)系統(tǒng)監(jiān)測工作散見于文獻(xiàn)報(bào)道中，通常由與保護(hù)地空間距離較近的高校、研究所完成[8?13]。圍繞著江蘇珍禽、長江口中華鱘、崇明東灘、南麂列島等海洋保護(hù)地，保護(hù)地管理部門及南京、上海、杭州、寧波、舟山等地的海洋研究機(jī)構(gòu)與涉海高校出版了多種專著[14?25]，反映了幾個(gè)國家級海洋保護(hù)地的保護(hù)成效。遺憾的是，其他多數(shù)的省級、縣級海洋保護(hù)地基礎(chǔ)資料相對缺乏，保護(hù)地保護(hù)對象監(jiān)測能力和水平總體較為薄弱[26]。國家層面開展的海洋保護(hù)地保護(hù)對象監(jiān)測工作在《2018年中國海洋生態(tài)環(huán)境狀況公報(bào)》中有所體現(xiàn)，其中，包括長三角區(qū)域的五個(gè)國家級海洋保護(hù)地。令人欣慰的是，2018年，在江蘇鹽城、上海崇明三島、浙江溫州的濱海濕地中監(jiān)測到世界自然保護(hù)聯(lián)盟（International Union for Conservation of Nature，IUCN）紅色名錄中的瀕危物種大杓鷸、大濱鷸和易危物種鴻雁、黃嘴白鷺。

外來生物入侵已經(jīng)成為國際生態(tài)難題[27?28]，長三角海洋保護(hù)地也不能幸免。2018年的監(jiān)測結(jié)果顯示，五個(gè)列入國家監(jiān)測的長三角兩省一市海洋保護(hù)地，從北端的江蘇鹽城濕地珍禽國家級自然保護(hù)區(qū)到中部的象山港藍(lán)點(diǎn)馬鮫國家級水產(chǎn)種質(zhì)資源保護(hù)區(qū)，均有連片分布的互花米草分布?；诨セ撞萦赡舷虮敝饾u擴(kuò)散的報(bào)道，可以推測，長三角海洋保護(hù)地中，基本均有入侵生物互花米草分布。

同時(shí)，長三角港口航運(yùn)物流業(yè)高速發(fā)展的同時(shí)，水下噪聲、螺旋槳刮擦、船只溢油等風(fēng)險(xiǎn)日益提高，加劇了長三角海域珍稀水生生物的生存難度。歷史上北至江蘇灌河口，南至浙江溫州南麂列島，都有鯨豚類出沒的報(bào)道[29]。而今，該區(qū)域除了見諸于媒體的江豚誤捕、受害于螺旋槳報(bào)道外，多年未見其他鯨豚類報(bào)道。船舶的交通航運(yùn)噪聲可能是本區(qū)域鯨豚類日漸稀少的原因之一[30?31]。通過燈光指數(shù)可以看出，國家級海洋特別保護(hù)區(qū)的建設(shè)一定程度上減弱了其內(nèi)部干擾壓力的增強(qiáng)速度，但在國家級海洋特別保護(hù)區(qū)邊緣（外圍0~10 km）的高燈光指數(shù)和景觀發(fā)展指數(shù)，則指征著保護(hù)區(qū)的邊緣可能面臨著更為嚴(yán)重的人類活動(dòng)和景觀發(fā)展壓力[32]。旅游設(shè)施建設(shè)與旅游產(chǎn)業(yè)如何與保護(hù)區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展，保障保護(hù)區(qū)的核心價(jià)值與功能提升需要在政策設(shè)計(jì)時(shí)予以考量。

海上溢油事故也已成為海洋環(huán)境污染的主要因素之一，而支撐長三角地區(qū)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的各類大型船舶往來頻繁，外加海底油管架設(shè)、航道疏浚、深水港建設(shè)以及石油液化品儲(chǔ)運(yùn)轉(zhuǎn)運(yùn)，使得長江口水域的船舶溢油風(fēng)險(xiǎn)大大增加。長三角區(qū)域傳統(tǒng)的環(huán)境污染訴訟中，船舶油污泄漏的受損客體考慮的是漁業(yè)水域污染。而將長三角海洋一體化考慮后，對于類似的油污染泄漏，法律層面更應(yīng)該考慮潛在受威脅和影響更大的海洋保護(hù)地。同時(shí)也對海洋保護(hù)地主管部門的海洋應(yīng)急監(jiān)測和生態(tài)價(jià)值損失評估提出了技術(shù)需求。

綜上所述，我們發(fā)現(xiàn)長三角區(qū)域存在自然岸線減少、生態(tài)系統(tǒng)不健康、區(qū)域可持續(xù)發(fā)展受到海洋多重生態(tài)災(zāi)害威脅（如海岸線開發(fā)、生物入侵）、海洋保護(hù)地保護(hù)對象缺乏監(jiān)測等問題。建設(shè)長三角區(qū)域的海洋保護(hù)地系統(tǒng)、數(shù)據(jù)庫及專屬網(wǎng)站，定期評估區(qū)域保護(hù)成效、出版區(qū)域報(bào)告，對保護(hù)地進(jìn)行基于生態(tài)系統(tǒng)的適應(yīng)性管理是未來保障區(qū)域生態(tài)安全的發(fā)展方向。

2 長三角海洋保護(hù)地的建設(shè)與管理歷程

2.1 長三角海洋保護(hù)地建設(shè)與管理機(jī)構(gòu)變遷

回顧歷史，長三角區(qū)域的海洋保護(hù)地建設(shè)與管理工作經(jīng)歷了三個(gè)階段：20世紀(jì)80年代建設(shè)以保護(hù)野生動(dòng)物為主的海岸帶及海涂保護(hù)區(qū)；20世紀(jì)90年代逐步建立海洋海岸類型保護(hù)區(qū)，海洋海島生境與生態(tài)系統(tǒng)進(jìn)入保護(hù)范疇；2000年以后類型齊全的各類海洋保護(hù)地建設(shè)階段。

海洋保護(hù)地早期的建設(shè)與管理平行分散于環(huán)保、林業(yè)、海洋、農(nóng)業(yè)、國土等行政部門。2018年國家機(jī)構(gòu)改革后，國家林業(yè)和草原局設(shè)置自然保護(hù)地管理司，統(tǒng)一行使自然保護(hù)地管理權(quán)。根據(jù)國家林業(yè)和草原局政府網(wǎng)，自然保護(hù)地管理司的主要職責(zé)包括“起草國家公園、自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、世界自然遺產(chǎn)、世界自然與文化雙重遺產(chǎn)、地質(zhì)遺跡、礦業(yè)遺跡、地質(zhì)公園、海洋特別保護(hù)區(qū)等各類自然保護(hù)地法律法規(guī)、部門規(guī)章草案，擬訂相關(guān)政策、規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)并組織實(shí)施”。相應(yīng)地，在長三角區(qū)域省級層面的海洋保護(hù)地管理職能分別歸屬于江蘇省林業(yè)局自然保護(hù)地管理處、浙江省林業(yè)局自然保護(hù)地管理處、上海市綠化和市容管理局野生動(dòng)植物保護(hù)處（濕地和自然保護(hù)地管理處）。

長三角區(qū)域具備在國際上有重要地位的海洋保護(hù)區(qū)。江蘇鹽城國家級珍禽自然保護(hù)區(qū)是長三角區(qū)域第一個(gè)涉海的保護(hù)地，是原環(huán)保系統(tǒng)于1983年2月25日設(shè)立的，保護(hù)對象為丹頂鶴等珍禽及海涂濕地生態(tài)系統(tǒng)，1992年10月批準(zhǔn)晉升為國家級自然保護(hù)區(qū)，同年11月被聯(lián)合國教科文組織納入世界生物圈保護(hù)區(qū)網(wǎng)絡(luò)，1996年又被納入“東北亞鶴類保護(hù)區(qū)網(wǎng)絡(luò)”。建于1986年2月8日的大豐麋鹿自然保護(hù)區(qū)，1986年經(jīng)江蘇省人民政府批準(zhǔn)建立為省級自然保護(hù)區(qū)，由原林業(yè)部和江蘇省農(nóng)林廳在大豐林場南場聯(lián)合籌建，1997年經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)晉升為國家級自然保護(hù)區(qū)，2002 年被列入《國際重要濕地名錄》，2019年7月，被列入世界自然遺產(chǎn)中國黃（渤）海候鳥棲息地（第一期）遺產(chǎn)區(qū)域名單，成為中國第一個(gè)海洋類型的世界自然遺產(chǎn)。由原國家海洋主管部門建設(shè)的南麂列島國家級海洋自然保護(hù)區(qū)于1998年12月成為中國第一個(gè)納入聯(lián)合國教科文組織世界生物圈保護(hù)區(qū)網(wǎng)絡(luò)的海洋類型自然保護(hù)區(qū)。

國家級海洋保護(hù)地取得相對矚目成績的同時(shí)，地方級海洋保護(hù)區(qū)的建設(shè)道路則比較曲折。生態(tài)環(huán)境部、自然資源部、水利部等七部門聯(lián)合開展的“綠盾2018”自然保護(hù)區(qū)監(jiān)督檢查專項(xiàng)行動(dòng)中，一批21世紀(jì)初由縣（市、區(qū)）政府批復(fù)的自然保護(hù)區(qū)被發(fā)現(xiàn)范圍、邊界、功能區(qū)劃信息缺乏，甚至被違規(guī)撤銷。

保護(hù)區(qū)為重點(diǎn)工程或城鎮(zhèn)發(fā)展讓路的現(xiàn)象不是個(gè)例。蒼南文蛤省級水產(chǎn)種質(zhì)資源保護(hù)區(qū)原位于漁寮后槽至霞關(guān)柳壟沿海，保護(hù)區(qū)總面積約301.29 hm2；2016年，因區(qū)域調(diào)整需要，省海洋與漁業(yè)局將保護(hù)區(qū)域由沛壘水域調(diào)整到風(fēng)灣水域，調(diào)整后保護(hù)區(qū)總面積為39 hm2，主要保護(hù)對象為蒼南斧文蛤。2018年9月12日，生態(tài)環(huán)境部官方微信披露：江蘇海安市違規(guī)撤銷沿海防護(hù)林和灘涂縣級自然保護(hù)區(qū)實(shí)施開發(fā)建設(shè)。

綜合來看，長三角區(qū)域的保護(hù)地建設(shè)與管理有兩極分化的趨勢。在國家級保護(hù)地中，保護(hù)地影響力與保護(hù)區(qū)建設(shè)相得益彰，保護(hù)地的價(jià)值得到認(rèn)可；而在地方級保護(hù)地中，批而不建、建而不管、管而無力的問題依然存在。

2.2 長三角海洋保護(hù)地管理機(jī)構(gòu)及職能定位

國家林業(yè)和草原局（國家公園管理局）主要職責(zé)第六條明確：“負(fù)責(zé)監(jiān)督管理各類自然保護(hù)地。擬訂各類自然保護(hù)地規(guī)劃和相關(guān)國家標(biāo)準(zhǔn)。負(fù)責(zé)國家公園設(shè)立、規(guī)劃、建設(shè)和特許經(jīng)營等工作，負(fù)責(zé)中央政府直接行使所有權(quán)的國家公園等自然保護(hù)地的自然資源資產(chǎn)管理和國土空間用途管制。提出新建、調(diào)整各類國家級自然保護(hù)地的審核建議并按程序報(bào)批，組織審核世界自然遺產(chǎn)的申報(bào)，會(huì)同有關(guān)部門審核世界自然與文化雙重遺產(chǎn)的申報(bào)。負(fù)責(zé)生物多樣性保護(hù)相關(guān)工作?！痹撀氊?zé)由自然保護(hù)地管理司履行?！敖M織漁業(yè)水域生態(tài)環(huán)境及水生野生動(dòng)植物保護(hù)”則是農(nóng)業(yè)農(nóng)村部漁業(yè)漁政管理局的主要職責(zé)。生態(tài)環(huán)境部職責(zé)中明確“組織制定各類自然保護(hù)地生態(tài)環(huán)境監(jiān)管制度并監(jiān)督執(zhí)法”，該職責(zé)由自然生態(tài)保護(hù)司履行。

國家林業(yè)和草原局負(fù)責(zé)各類海洋保護(hù)地的“監(jiān)督”管理，海洋水生野生動(dòng)植物的保護(hù)職責(zé)由漁業(yè)漁政部門執(zhí)行，生態(tài)環(huán)境部在國家層面負(fù)責(zé)“監(jiān)管”。長三角區(qū)域的海洋保護(hù)地管理職責(zé)基本沿襲了國家上位管理部門的職責(zé)。但在上海市生態(tài)環(huán)境局的官網(wǎng)上，對于其與上海市綠化和市容管理局有關(guān)職責(zé)分工，表述為“上海市生態(tài)環(huán)境局負(fù)責(zé)監(jiān)督各類自然保護(hù)地生態(tài)環(huán)境監(jiān)管制度執(zhí)行情況，監(jiān)督全市野生動(dòng)植物保護(hù)；上海市綠化和市容管理局負(fù)責(zé)監(jiān)管各類自然保護(hù)地，落實(shí)生態(tài)保護(hù)紅線管理有關(guān)要求，負(fù)責(zé)陸生野生動(dòng)植物保護(hù)”。海洋保護(hù)地的垂直管理結(jié)構(gòu)依然存在職責(zé)界限不清晰的問題，給保護(hù)地的建設(shè)與管理、有效對保護(hù)對象實(shí)施保護(hù)方面帶來隱患。

可以看出，海洋類保護(hù)地的歸口管理部門仍有交叉。兩省一市在組織結(jié)構(gòu)上存在差異，給實(shí)施海洋保護(hù)地一體化管理增加了難度；加之海洋保護(hù)地法律法規(guī)建設(shè)、保護(hù)地規(guī)劃工作滯后于機(jī)構(gòu)改革，相應(yīng)的法律法規(guī)與海洋保護(hù)地專項(xiàng)規(guī)劃尚未完全同步，造成現(xiàn)階段海洋保護(hù)地管理工作職責(zé)和法律法規(guī)實(shí)施主體的不完全對位。

不同管理文件中的保護(hù)區(qū)名稱不一致，暴露出海洋保護(hù)地基礎(chǔ)信息的完善與共享在一體化進(jìn)程中具有基石作用。如江蘇省在外磕腳、麻菜珩、達(dá)山島三個(gè)領(lǐng)海基點(diǎn)的管理上，對保護(hù)范圍的批復(fù)文件分別為：《江蘇省人民政府關(guān)于外磕腳領(lǐng)?；c(diǎn)保護(hù)范圍的批復(fù)》《省政府關(guān)于麻菜珩領(lǐng)?；c(diǎn)保護(hù)范圍的批復(fù)》《關(guān)于達(dá)山島領(lǐng)?；c(diǎn)保護(hù)范圍的通告》（江蘇省海洋與漁業(yè)局通告），而在省政府批準(zhǔn)發(fā)布的《江蘇省海洋生態(tài)紅線保護(hù)規(guī)劃（2016?2020年）》《江蘇省海洋功能區(qū)劃（2011?2020年）》中則表達(dá)為外磕腳領(lǐng)海基點(diǎn)特別保護(hù)區(qū)、麻菜珩領(lǐng)海基點(diǎn)特別保護(hù)區(qū)、達(dá)山島領(lǐng)海基點(diǎn)特別保護(hù)區(qū)。

2.3 長三角海洋保護(hù)地的法律法規(guī)建設(shè)

整體看中國既有的自然保護(hù)地法律法規(guī)，存在立法層級普遍較低、立法體系性有待提升、現(xiàn)有立法缺乏協(xié)調(diào)性、立法缺少公眾參與等四方面問題[33]。長三角沿海兩省一市對各自轄區(qū)內(nèi)的海洋保護(hù)地，均由前期各自的獨(dú)立探索，形成《黃海濕地保護(hù)條例》《浙江省海洋環(huán)境保護(hù)條例》《浙江省南麂列島國家級海洋自然保護(hù)區(qū)管理?xiàng)l例》《上海市中華鱘保護(hù)管理?xiàng)l例》《寧波市韭山列島海洋生態(tài)自然保護(hù)區(qū)條例》《上海市九段沙濕地國家級自然保護(hù)區(qū)管理辦法》《寧波市漁山列島國家級海洋生態(tài)特別保護(hù)區(qū)管理辦法》《樂清市西門島海洋特別保護(hù)區(qū)管理辦法》等管理法規(guī)。

建立以國家公園為主的自然保護(hù)地體系，必須貫徹生態(tài)文明思想的“整體觀”，考慮系統(tǒng)性和協(xié)同性，處理好國家公園與自然保護(hù)地之間的關(guān)系。中國法學(xué)界專家提出在《國家公園法》中為《自然保護(hù)地法》預(yù)留立法空間，整體謀劃以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系立法[33]，提出以憲法為基礎(chǔ)、以自然保護(hù)地基本法為主干、以國家公園等專門類型自然保護(hù)地行政法規(guī)為主體的綜合性自然保護(hù)地立法體系。在長三角區(qū)域，雖然暫時(shí)還沒有海洋類型的國家公園，但針對已有的包括海洋自然保護(hù)區(qū)、海洋公園等在內(nèi)的63個(gè)海洋保護(hù)地，構(gòu)建相對系統(tǒng)的海洋保護(hù)地法律法規(guī)體系，既是區(qū)域一體化的需求，也是全面依法治國的客觀需求。

2.4 長三角海洋保護(hù)地管理方向

2019年12月，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》（以下簡稱《綱要》），規(guī)劃范圍包括上海市、江蘇省、浙江省、安徽省全域。中心區(qū)城市有27個(gè)，其中涉海城市8個(gè)，由北向南包括鹽城、南通、上海、嘉興、舟山、寧波、臺州、溫州?！毒V要》明確堅(jiān)持生態(tài)保護(hù)優(yōu)先，把保護(hù)和修復(fù)生態(tài)環(huán)境擺在重要位置，加強(qiáng)生態(tài)空間共保，推動(dòng)環(huán)境協(xié)同治理，夯實(shí)綠色發(fā)展生態(tài)本底，努力建設(shè)綠色美麗長三角?！毒V要》要求長三角地區(qū)要準(zhǔn)確把握“一極三區(qū)一高地”戰(zhàn)略定位。其中，“三區(qū)”是全國高質(zhì)量發(fā)展樣板區(qū)、率先基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化引領(lǐng)區(qū)、區(qū)域一體化發(fā)展示范區(qū)，到2025年，長三角一體化發(fā)展取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，包括生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的一體化發(fā)展。在嚴(yán)格保護(hù)生態(tài)環(huán)境的前提下，率先探索將生態(tài)優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展優(yōu)勢、從項(xiàng)目協(xié)同走向區(qū)域一體化制度創(chuàng)新，打破行政邊界，不改變現(xiàn)行的行政隸屬關(guān)系，實(shí)現(xiàn)共商共建共管共享共贏，為長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展探索路徑和提供示范。

一體化和高質(zhì)量是長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展的重心。為了聚焦并解決上海、江蘇、浙江、安徽共同面臨的系統(tǒng)性、區(qū)域性、跨界性突出生態(tài)環(huán)境問題，加強(qiáng)生態(tài)空間共保，推動(dòng)環(huán)境協(xié)同治理，生態(tài)環(huán)境部會(huì)同國家發(fā)展改革委、中國科學(xué)院編制了《長江三角洲區(qū)域生態(tài)環(huán)境共同保護(hù)規(guī)劃》（以下簡稱《規(guī)劃》）?！兑?guī)劃》共保自然生態(tài)系統(tǒng)的任務(wù)包括：共筑區(qū)域生態(tài)安全格局、加強(qiáng)生態(tài)空間共保、推進(jìn)生物多樣性保護(hù)和加強(qiáng)重要生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)。加強(qiáng)生態(tài)空間共保由保護(hù)重要生態(tài)功能區(qū)、完善自然保護(hù)地體系、加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)紅線管控三部分組成。共創(chuàng)生態(tài)環(huán)境協(xié)作機(jī)制，包括健全區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)協(xié)作機(jī)制、完善區(qū)域法治標(biāo)準(zhǔn)體系等共推長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)生態(tài)環(huán)境制度創(chuàng)新。《規(guī)劃》指引了長三角海洋保護(hù)地的發(fā)展方向。

《規(guī)劃》提出了五方面的政策措施加快推進(jìn)長三角區(qū)域生態(tài)環(huán)境共保聯(lián)治。一是統(tǒng)籌構(gòu)建長三角區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)協(xié)作機(jī)制，協(xié)同推動(dòng)區(qū)域生態(tài)環(huán)境聯(lián)防聯(lián)控。二是完善區(qū)域法治標(biāo)準(zhǔn)體系，建立三省一市地方生態(tài)環(huán)境保護(hù)立法協(xié)同工作機(jī)制，統(tǒng)一區(qū)域生態(tài)環(huán)境執(zhí)法裁量權(quán)。三是強(qiáng)化市場手段，健全區(qū)域環(huán)境資源交易機(jī)制。四是圍繞主要污染物成因與控制策略、跨界重要水體聯(lián)動(dòng)治理、海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)、低碳發(fā)展等跨區(qū)域、跨流域、跨學(xué)科、跨介質(zhì)重點(diǎn)問題開展研究，加快推進(jìn)污染防治科技創(chuàng)新研發(fā)。五是健全生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，建立健全開發(fā)地區(qū)、受益地區(qū)與保護(hù)地區(qū)橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。

黨的十九屆四中全會(huì)提出加強(qiáng)基層治理，基層海洋保護(hù)地的管理便是重要內(nèi)容之一。未來，既需要進(jìn)一步理順海洋保護(hù)地的建設(shè)與管理，又需要以生態(tài)整體觀和系統(tǒng)觀加強(qiáng)長三角區(qū)域內(nèi)海洋保護(hù)地之間的網(wǎng)絡(luò)聯(lián)系，構(gòu)建長三角海洋保護(hù)地區(qū)域管理與治理體系。整合與推動(dòng)區(qū)域內(nèi)海洋保護(hù)地，規(guī)定禁漁區(qū)和禁漁期，將不同海洋生態(tài)系統(tǒng)并連成網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)有效管理；加強(qiáng)海洋生物多樣性調(diào)查研究、長期監(jiān)測、數(shù)據(jù)庫的整合開放；健全、修訂現(xiàn)有海洋生物多樣性保護(hù)規(guī)定，通過海洋與海岸帶空間規(guī)劃，協(xié)調(diào)產(chǎn)業(yè)布局，加強(qiáng)海洋保護(hù)地管理。

3 長三角海洋保護(hù)區(qū)建設(shè)未來趨勢

3.1 長三角自然保護(hù)地體系科學(xué)構(gòu)建

長江口及毗連海域水體富營養(yǎng)化程度高、季節(jié)性低氧頻發(fā)、河口生境破碎、赤潮水母生態(tài)災(zāi)害疊加；長三角陸域城鎮(zhèn)高度發(fā)展，城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)模日益擴(kuò)大，城市生態(tài)系統(tǒng)呈現(xiàn)典型的人工改造痕跡。長三角區(qū)域海洋與陸地生態(tài)系統(tǒng)的原真性和完整性均有很大程度改變，為構(gòu)建科學(xué)合理的長三角自然保護(hù)地體系帶來巨大挑戰(zhàn)。

“構(gòu)建以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系”的主要目的是推動(dòng)科學(xué)設(shè)置各類自然保護(hù)地，建立自然生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)的新體制新機(jī)制新模式，建設(shè)健康穩(wěn)定高效的自然生態(tài)系統(tǒng)，為維護(hù)國家生態(tài)安全和實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展筑牢基石，為建設(shè)富強(qiáng)民主文明和諧美麗的社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國奠定生態(tài)根基。國家公園的本質(zhì)屬性應(yīng)包括：1）資源類型：以自然為主；2）資源價(jià)值：具有國家代表性；3）資源管理：中央政府管控；4）資源利用：公益性主導(dǎo)[34]?！敖⒁試夜珗@為主體的自然保護(hù)地體系”是黨的十九大報(bào)告對中國自然保護(hù)工作的綱領(lǐng)性要求。統(tǒng)籌長三角區(qū)域的海洋自然保護(hù)區(qū)和海洋風(fēng)景名勝區(qū)，率先建立基于可持續(xù)發(fā)展的海洋海島國家公園[35]，或長江口國家公園[3]，是新時(shí)代實(shí)現(xiàn)中國海洋生態(tài)文明的新途徑，也是生態(tài)城市建設(shè)與國家公園協(xié)調(diào)發(fā)展的示范。

海洋自然保護(hù)地是由各級政府依法劃定或確認(rèn)，對重要的海洋與海島自然生態(tài)系統(tǒng)、珍稀瀕危生物、自然遺跡、自然景觀及其所承載的自然資源、生態(tài)功能和文化價(jià)值實(shí)施長期保護(hù)的海域及毗連陸域。按照自然生態(tài)系統(tǒng)原真性、整體性、系統(tǒng)性及其內(nèi)在規(guī)律，依據(jù)管理目標(biāo)與效能并借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，將自然保護(hù)地按生態(tài)價(jià)值和保護(hù)強(qiáng)度高低，依次分為國家公園、自然保護(hù)區(qū)、自然公園三類。按此劃定標(biāo)準(zhǔn)，對長三角區(qū)域現(xiàn)有的自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、地質(zhì)公園、森林公園、海洋公園、濕地公園、水產(chǎn)種質(zhì)資源保護(hù)區(qū)、野生植物原生境保護(hù)區(qū)（點(diǎn)）、自然保護(hù)小區(qū)、野生動(dòng)物重要棲息地等各類自然保護(hù)地開展綜合評價(jià)，按照保護(hù)區(qū)域的自然屬性、生態(tài)價(jià)值和管理目標(biāo)進(jìn)行梳理調(diào)整和歸類，逐步形成以國家公園為主體、自然保護(hù)區(qū)為基礎(chǔ)、各類自然公園為補(bǔ)充的自然保護(hù)地分類系統(tǒng)。

長三角海洋自然保護(hù)地科學(xué)體系的構(gòu)建，需要自上而下統(tǒng)一思想，摒棄行政區(qū)位與部門的本位主義，共同構(gòu)建基于自然的一體化解決方案，保障區(qū)域主體生態(tài)功能。

3.2 保障海洋生態(tài)系統(tǒng)有效連通性

構(gòu)建保護(hù)地網(wǎng)絡(luò)、保障生態(tài)系統(tǒng)的連通性，這是海洋的流動(dòng)性、海洋生物的遷移性、生態(tài)系統(tǒng)連通性的客觀要求。整體性考量長三角區(qū)域海洋保護(hù)地的設(shè)置與管理既是海洋自然條件的客觀要求，也需要長三角區(qū)域一體化格局下的主動(dòng)作為。為了應(yīng)對自然生態(tài)系統(tǒng)的原真性和完整性的巨大改變，同時(shí)維系更高的生物多樣性[36]，IUCN認(rèn)為海洋保護(hù)區(qū)的建設(shè)應(yīng)有三個(gè)理念轉(zhuǎn)變：即從孤島式保護(hù)向保護(hù)區(qū)網(wǎng)絡(luò)轉(zhuǎn)變，從新建保護(hù)區(qū)向擴(kuò)建、續(xù)建保護(hù)區(qū)為主轉(zhuǎn)變，從以物種保護(hù)為中心向以生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)為中心轉(zhuǎn)變[37]。如果洄游路線被阻斷，親代生物無法在繁殖季節(jié)到達(dá)產(chǎn)卵地點(diǎn)，即使產(chǎn)卵場的環(huán)境能夠得以保留，這些物種的種群數(shù)量依然會(huì)迅速降低。因此，對生物的保護(hù)不應(yīng)當(dāng)局限于單獨(dú)保護(hù)其產(chǎn)卵場、索餌場等地區(qū)，這些地區(qū)之間的生物遷移路線也應(yīng)受到保護(hù)，使物種能正常完成遷徙、覓食、交換、繁殖等活動(dòng)。

長江淡水入海后的擴(kuò)展具有復(fù)雜過程和機(jī)制[38?41]，在近河口區(qū)分化為蘇北、東北向、浙閩沿岸方向三個(gè)分支[41]，將黃海與東海海域連接。受豐枯水期徑流和岸線與海底的地形地貌影響，在氣象、季風(fēng)、外海海流、潮汐共同作用下，長三角海域空間區(qū)域內(nèi)，流場復(fù)雜，鋒面多變；長江沖淡水入海分布也存在著顯著的年際、季節(jié)間甚至天氣尺度的變化。多年的海洋觀測資料表明，隨長江流域入海的各種營養(yǎng)物質(zhì)，在強(qiáng)勁的南向沿岸流的作用下，存在向浙江近岸海域跨界、跨界輸運(yùn)的問題。這種物質(zhì)跨界輸運(yùn)在冬季特別顯著，呈現(xiàn)特殊的“冬儲(chǔ)夏輸”機(jī)制[40]。

在生態(tài)安全格局的要求下，需要基于海水的流動(dòng)性與海洋鋒面，完善海岸帶、海島、海洋保護(hù)地的海洋保護(hù)區(qū)網(wǎng)絡(luò)架構(gòu)。傳統(tǒng)的海洋保護(hù)地選劃受行政區(qū)劃的限制，在空間分布格局上，難以匹配生物地理學(xué)和大海洋生態(tài)系統(tǒng)，對海洋生態(tài)系統(tǒng)的連通性考慮不足[42]，形成小型化、斑塊狀和孤立化的空間分布格局[43]，現(xiàn)有的小型海洋保護(hù)區(qū)如果各自運(yùn)作，所能保護(hù)的魚類和無脊椎動(dòng)物種群小，可能難以維持自身發(fā)展[44]，更不足以有效地保護(hù)海洋生態(tài)安全。通過設(shè)置保護(hù)地網(wǎng)絡(luò)，保障受保護(hù)海洋生物在個(gè)體發(fā)育過程中有機(jī)會(huì)主動(dòng)或被動(dòng)地在不同棲息生境之間遷移[42]，可以有效對抗生境破碎；當(dāng)發(fā)生重大自然災(zāi)害時(shí)，還可以分散風(fēng)險(xiǎn)，確保物種長期可持續(xù)性[37]。

通過陸海統(tǒng)籌的統(tǒng)一國土空間規(guī)劃、國土空間用途管制和國土空間生態(tài)修復(fù)以及基于物理海洋學(xué)和海洋生態(tài)學(xué)研究結(jié)果的保護(hù)區(qū)選劃可保障長三角海域海洋生態(tài)系統(tǒng)的連通性、水生生物江海洄游通道的連通性，實(shí)現(xiàn)大海洋生態(tài)系統(tǒng)的有效保護(hù)，進(jìn)而支撐長三角海域海洋生態(tài)安全格局。

3.3 推動(dòng)海洋保護(hù)地一體化管理體制建設(shè)

建立統(tǒng)一規(guī)范高效的長三角一體化海洋保護(hù)地管理體制是該區(qū)域兩省一市海洋保護(hù)地工作的行政保障。理順現(xiàn)有各類海洋自然保護(hù)地的管理職能，制定能夠符合區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)自然規(guī)律的自然保護(hù)地政策、制度和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，實(shí)行全過程統(tǒng)一管理，是引領(lǐng)長三角區(qū)域海洋保護(hù)地管理工作的行為準(zhǔn)則保障。建立統(tǒng)一調(diào)查監(jiān)測體系，制定以生態(tài)資產(chǎn)、生態(tài)服務(wù)價(jià)值為核心的考核評估指標(biāo)體系，是促使長三角區(qū)域海洋保護(hù)地形成保護(hù)合力的績效牽引保障。

一體化管理體制首要問題便是行政去壁壘化。行政去壁壘化包含兩個(gè)層面，一是省市間的地理行政壁壘，二是部門間的管理行政壁壘。統(tǒng)一立法、執(zhí)法，統(tǒng)一生物多樣性調(diào)查與評估標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一禁漁期管理等都是重要途徑。其中，長三角區(qū)域的一體化法治建設(shè)與區(qū)域海水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的修訂亦尤為必要。上海市率先實(shí)踐了部門間的破壁行動(dòng)?；谛滦蝿菹律嫠匀槐Ｗo(hù)地執(zhí)法工作的需要，2020年10月23日，上海市綠化和市容管理局、市生態(tài)環(huán)境局與上海海警局建立了涉水自然保護(hù)地執(zhí)法協(xié)作機(jī)制。長三角一體化背景下，未來的保護(hù)地執(zhí)法協(xié)作機(jī)制將是建立于突破地理與管理行政壁壘的一體化機(jī)制。

一體化是高質(zhì)量建設(shè)長三角海洋保護(hù)地的基礎(chǔ)，高質(zhì)量海洋保護(hù)地則是長三角整體生態(tài)安全一體化的重要保障。以一體化的思路和舉措打破行政壁壘、提高政策協(xié)同，讓有利于保障區(qū)域整體生態(tài)安全性的各類保護(hù)地要素在更大范圍暢通流動(dòng)，有利于發(fā)揮各地區(qū)比較優(yōu)勢，在空間上對海洋航運(yùn)物流業(yè)、海洋養(yǎng)殖與捕撈業(yè)、海洋油氣開采業(yè)與海洋旅游業(yè)等實(shí)現(xiàn)大海洋生態(tài)系統(tǒng)的有效保護(hù)，實(shí)現(xiàn)更合理分工，凝聚強(qiáng)大合力，維系保護(hù)地網(wǎng)絡(luò)，促進(jìn)區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展。

4 結(jié)論

總體看，與中國300萬 平方千米管轄海域相匹配的海洋保護(hù)地?cái)?shù)量偏少，管理面積尚未達(dá)總管轄海域面積的10%。文獻(xiàn)記載出現(xiàn)于中國管轄海域的各種珍稀瀕危生物累計(jì)達(dá)800余種，而中國至2019年建設(shè)的各類海洋保護(hù)地總數(shù)為271個(gè)，其中部分保護(hù)地以海洋生態(tài)系統(tǒng)為保護(hù)對象，或以海蝕地貌景觀與地址遺跡為保護(hù)對象，加之中國近岸海域的高強(qiáng)度捕撈和高密度養(yǎng)殖，造成海洋生物多樣性日益退化，使得中國在海洋物種的保護(hù)方面存在很多保護(hù)空缺。長三角區(qū)域具備物種多樣性豐富、海岸與海洋生態(tài)系統(tǒng)類型多樣、海洋生態(tài)災(zāi)害頻發(fā)、海岸帶空間開發(fā)強(qiáng)度高、經(jīng)濟(jì)總量大、科技力量集中、社會(huì)管理能力高、人民對美好生態(tài)向往度高等自然與人文特征，因此，以長三角區(qū)域一體化探索中國適用的海洋保護(hù)地建設(shè)與管理道路，對于維系中國海洋與海岸帶可持續(xù)發(fā)展則尤為迫切。

中國是《生物多樣性公約》及《名古屋議定書》的締約方，并積極開展了國家履約行動(dòng)，是全世界實(shí)施“愛知目標(biāo)”比較成功的國家之一。2020年9月21日，外交部和生態(tài)環(huán)境部聯(lián)合發(fā)布了聯(lián)合國生物多樣性峰會(huì)中方立場文件《共建地球生命共同體：中國在行動(dòng)》，從生態(tài)文明思想、國內(nèi)政策措施、促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展、全社會(huì)廣泛參與、全球生物多樣性治理和國際交流與合作等方面系統(tǒng)地闡述了中國在生物多樣性保護(hù)方面的經(jīng)驗(yàn)成就和立場主張。2020年12月2日，自然資源部與世界自然保護(hù)聯(lián)盟簽署了《中華人民共和國自然資源部與世界自然保護(hù)聯(lián)盟諒解備忘錄》。長三角海域北部擁有中國第一個(gè)海洋類型世界自然遺產(chǎn)，南部海面上鑲嵌著聯(lián)合國人與自然生物圈成員南麂列島，未來該區(qū)域的海洋生物多樣性保護(hù)將持續(xù)為世界提供中國方案與智慧。

為了實(shí)現(xiàn)長三角區(qū)域海洋保護(hù)地共同構(gòu)筑區(qū)域生態(tài)安全格局的價(jià)值，保證長三角海洋保護(hù)地的建設(shè)與有效運(yùn)維，在空間格局上，需要細(xì)化陸海統(tǒng)籌、江海連通、大海洋生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)的具體措施；在生態(tài)安全格局的要求下，需要完善海岸帶、海島、海洋保護(hù)地的海洋保護(hù)區(qū)網(wǎng)絡(luò)架構(gòu)；在政策層面，需要協(xié)調(diào)海洋航運(yùn)物流業(yè)、海洋養(yǎng)殖與捕撈業(yè)、海洋油氣開采業(yè)與海洋旅游業(yè)；在法規(guī)層面，長三角區(qū)域的一體化法治建設(shè)與區(qū)域海水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的修訂亦尤為必要。