游浬 蘇景志

一、引言

黨的十九大以來，習近平總書記對“實施國家大數據戰(zhàn)略，構建以數據為關鍵要素的數字經濟，加快建設數字中國”等工作做出重大戰(zhàn)略部署。2017年12 月，中共中央政治局集體學習，習近平總書記指出，“要構建以數據為關鍵要素的數字經濟?！薄?020年4月9日，中共中央，國務院發(fā)布《關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》，提出“加快培育數據要素市場”。

數據本身具有非競爭性、可復用性、非排他性、邊際成本趨零等特性，伴隨著數字經濟發(fā)展，數據要素成為基礎性戰(zhàn)略資源。通過國家統(tǒng)籌數據要素資源，建設國家數據交易平臺，加速數據要素流轉，通過數據確權，和提升數據價值，促進創(chuàng)新，提升我國在全球價值鏈的布局。

二、數據資源爆發(fā)性增漲 成為基礎性戰(zhàn)略要素

2016年二十國集團（G20）杭州峰會發(fā)布的《二十國集團數字經濟發(fā)展與合作倡議》中指出全球已經跨入了數字經濟時代。2019年，中國數字經濟增加值規(guī)模達到35.8萬億元，占GDP比重達到36.2%?！吨袊髷祿l(fā)展調查報告（2015年）》顯示，2015年我國大數據市場規(guī)模已達到115.9億元，增速達38%。

隨著社會分工的深化，新一代信息通信技術的發(fā)展，數據要素成為國家基礎性戰(zhàn)略資源。據IDC 預測，2035年全球數據量會達到 1.9 萬 ZB。數據每年增長50%，每兩年翻一番，我國數據總量全球占比約接近20%。

三、整合數據要素發(fā)展對于提升中國在全球價值鏈的布局具有重要意義

數據要素作為一種基礎性戰(zhàn)略資源，通過整合能夠促進創(chuàng)新，提升我國在全球價值鏈的布局。自加入WTO以來，中國快速融入國際經濟體系，成為全球產業(yè)鏈價值鏈中不可或缺的一環(huán)，但傳統(tǒng)高端制造業(yè)，高產品附加值的領域長期被歐美發(fā)達國家壟斷，國內產業(yè)趨向“扁平化”，屢屢被西方國家在主導技術上卡脖子。通過數據要素布局，能幫助中國企業(yè)更好應對破壞性創(chuàng)新，在主導技術上進行布局，規(guī)避垂直供應鏈風險，引領全球產業(yè)發(fā)展方向。

四、數據要素與信息通信技術相結合能夠加速創(chuàng)新

數據要素發(fā)展遵循“技術創(chuàng)新-產業(yè)演進-經濟增長-制度變革”的互動機制。數據資源與勞動力、資本、技術等資源結合，可進一步提升其資源配置效率。特別是通過數據要素與信息通信技術深度融合，重構生產力和生產關系，加速創(chuàng)新。

大數據概念在一定程度上代表了數據資源，具有4V的特點，規(guī)模性（Volume）、高速性（Velocity）、多樣性（Variety）、價值性（Value）。數據要素與信息通信技術相結合可加速企業(yè)的創(chuàng)新和發(fā)展，例如世值超過1000億美元，印度塔塔集團用了150年，蘋果用了30年，騰訊用了15年，谷歌僅用了7年。

五、數據要素應用能力成各國競爭差異焦點

數字技術迅猛發(fā)展，數據成為影響經濟發(fā)展的關鍵要素，對數據整合、獲取和挖掘的能力直接影響要素資源配置效率，數據應用能力成各國競爭差異焦點。

美國自2011年其發(fā)布《大數據的研究和發(fā)展計劃》、《支持數據驅動型創(chuàng)新的技術與政策》等細分領域戰(zhàn)略，2019年實施《開放政府數據法案》。2019年歐盟實施《開放數據指令》。日本數字化戰(zhàn)略強調開放數據，日本政府高度重視推動推動公共部門公開數據推動數據驅動型創(chuàng)新。德國打造了“國際數據空間（IDSA）”。

發(fā)達經濟體與信息和數據流的連接程度是新興經濟體的九倍。歐洲與北美之間的連接是所有大洲之間最為密切的。

在全球數據價值鏈中，數據價值集中化趨勢明顯，由于數據處理能力和新一代信息通信技術發(fā)展、數據挖掘能力和具體使用場景緊密相關，許多國家由于數據分析挖掘能力不足，被迫在全球數據鏈中處于從屬地位。

六、數據市場“馬太效應” 造成壟斷和隱私泄漏風險

因為數據價值隨數據量的增加而提升，數據市場”馬太效應”越發(fā)明顯，在商業(yè)應用中導致網絡效應、規(guī)模效應和鎖定效應。數據巨頭壟斷和數據隱私泄漏情況日益嚴重。

2008年谷歌公司收購雙擊公司，通過谷歌公司的大數據和雙擊公司主營網絡廣告業(yè)務相結合，使谷歌公司精準投放廣告，在廣告也達到壟斷地位。臉書公司有20億用戶，其通過網絡效應加大用戶的轉換成本，達到壟斷地位?；ヂ?lián)網服務提供商通過在開發(fā)協(xié)議中通過不合理的格式條款對自身平臺進行賦權，實現數據壟斷，例如2016年“新浪微博訴脈脈”案。

美歐等國由于互聯(lián)網數據公司寡頭壟斷，互聯(lián)網數據巨頭成為社會大眾對立方，而我國互聯(lián)網巨頭通過大數據“殺熟”，電商平臺“二選一”等情況均遭到壟斷質疑。

根據互聯(lián)網數據中心DCCI發(fā)布的報告，App應用獲取個人信息呈現常態(tài)化，Android應用中有96.6%會獲取用戶隱私，IOS應用中有69.3%會獲取用戶隱私。

七、交易平臺和交易規(guī)則不統(tǒng)一

目前國內數據交易平臺經營范圍、數據類型、數據標準、定價方式和交易模式以及會員資格條件均不統(tǒng)一，導致信息不對稱，加大交易成本。在實際建設過程中也存在重復建設、標準不清、擴容困難等諸多實際問題，對于數據產權保護，和產業(yè)良性發(fā)展的作用非常有限。另一方面，區(qū)域資源不平衡容易形成技術壁壘。

八、相關建議：統(tǒng)籌國內數據要素市場 加速數據要素流轉

（一）通過立法加速數據要素市場整合

將數據要素布局上升到國家戰(zhàn)略層面，通過立法，進一步提升我國在全球數據鏈中影響力。根據歐盟分析數據影響力評估方法，我國應提高對數據規(guī)模和數據要素多樣性的重視程度。

單純采用巨額罰單，會限制企業(yè)創(chuàng)新，我國應要求互聯(lián)網數據企業(yè)共享數據，做到數據取之于民，用之于民，避免形成“數據孤島”和企業(yè)濫用支配地位的情況，平衡好數據流動、數據安全之間的關系。

1、明確企業(yè)責任和義務 鼓勵互聯(lián)網數據巨頭積極共享數據

目前，我國已出臺了一系列法規(guī)，如《網絡安全法》，《兒童個人信息網絡保護規(guī)定》，《網絡數據安全標準體系建設指南》，《互聯(lián)網個人信息安全保護指南》，《數據安全管理辦法（征求意見稿）》，《電子商務法》，《個人金融信息（數據） 保護試行辦法》，2020年公布的《個人信息保護法（草案）》等。

這些法律法規(guī)和指導意見發(fā)揮了積極的作用，但在數據權利細分上仍需加強，在反壟斷法中應建立數據共享制度，另外“法律規(guī)制，利益牽引”是釋放數據要素的核心。

2、個人隱私制度可借鑒“默示同意”

2018年5月25日，歐洲聯(lián)盟出臺《通用數據保護條例》（general data protection regulation，GDPR）。歐洲人高度重視隱私權，但犧牲了發(fā)展速度。而美國則更注重選擇自由，誕生了一大批互聯(lián)網巨頭。

美國對個人信息收集總體采取“默示同意”（OPT-OUT）模式，而歐盟 《通用數據保護條例》（以下稱GDPR）采用“明示同意”（OPT-IN）模式。“默示同意”（OPT-OUT）模式是默認用戶同意企業(yè)收集和利用個人信息，但是賦予了用戶明示選擇不允許的權利，降低了企業(yè)采集用戶個人信息的成本。我國可積極借鑒“默示同意”，一方面降低企業(yè)創(chuàng)新成本，另一方面也可以提高個人數據保護意識。

3、做好數據確權，建立所有權和使用權相分離的數據轉讓制度

數據產權確認是數據流轉的基礎，資源配置的前提。產權亦稱財產所有權，是指存在于任何客體之中或之上的安全權利，包括占有權、使用權、出借權、轉讓權、用盡權、消費權和其他與財產有官的權利。所有權是最根本權利，這些權利之間的關系可以分割。例如知識產權中的專利的所有權和使用權經常是分開的，但數據要素和專利的區(qū)別在于，專利重在保護，數據要素重在流通，應通過數據確權，探索數據所有權和使用權分離情況下的數據轉讓制度。

4、發(fā)揮多樣共治模式

發(fā)揮政府、互聯(lián)網企業(yè)、和個人多元治理的作用，政府工作重點在于負外部性、平臺壟斷等市場調節(jié)，通過協(xié)同公安、工商、稅務以及第三方審計機構對企業(yè)在數據采集、存儲、傳輸、共享、使用等環(huán)節(jié)進行審查，確保合規(guī)性。互聯(lián)網數據企業(yè)應該積極約束競爭行為。我國可以積極借鑒歐盟數據保護條例》（GDPR）對于公民個人的信息權利進行界定，通過明確個人用戶知情權，可支配權、可刪除權，培養(yǎng)用戶在保護個人隱私時的能動性，有效應對數據分散性問題。

（二）建設國家級數據交易平臺 促進數據要素流轉

數據要素是國家戰(zhàn)略性資源，關乎國家發(fā)展和人民福祉服務。應建立國家層面數據平臺，引導政府下屬企事業(yè)單位，互聯(lián)網巨頭，制造業(yè)企業(yè)參與數據市場交易，擴大要素市場規(guī)模，做好數據風評和合規(guī)監(jiān)督。

1、做好數據分類 清晰界定“生產要素”和“治理要素”

政府數據、政府所擁有企事業(yè)單位的數據以及互聯(lián)網巨頭掌握關于民生的數據不僅是市場化配置的生產要素，而且本質上是公共物品性質的社會治理要素。

政府數據，以及財政支撐事業(yè)單位所擁有的數據，具有很高的質量、可信度和稀缺性。對這類數據應該細化數據分類體系建設，對敏感數據做好加密保護，對于屬于政務公開范圍的數據，應加速市場流轉。

互聯(lián)網數據巨頭所擁有的數據資源，當數據進行疊加的情況下，這些數據在具有商業(yè)價值的“生產要素”的性質外，也具有社會治理要素的性質，應積極向政府和社會大眾共享數據。

由于數據具有非競爭性，需要明確數據分類，清晰界定“生產要素”和“治理要素”之間的界限。

2、加強數據標準體系建設

建議國家建立統(tǒng)一的數據流轉平臺，及相關法律法規(guī)細則，加強政府數據標準化體系建設，包括數據采集，加工和使用的標準化體系。建立統(tǒng)一規(guī)范的數據管理制度需要各級標準化委員會建立數據標準委員會，做好數據標準體系規(guī)劃，通過官產學研合作推動制定我國數據標準，完善我國數據標準體系。

3、通過數據價值確認，增強數據可轉讓性

數據質量、數據可信度和稀缺性是數據價值的重要影響因素。數據資源具有稀缺性和分布不均勻性，對數據資源的有效配置可以通過市場和計劃兩種形式相配合。

數據價值分為原始價值、改良價值和挖掘價值。數據原始價值主要由于數據的稀缺性和效用形成的資源價值。數據改良價值指的是對于數據進行整理，采集、描述、分類等系列管理活動產生的價值。數據經過整理產生大量結構化數據，蘊含重要價值。數據挖掘價值，是指對數據資源進行深度挖掘和分析，進而形成數據產品的價值，例如數據要素證券化。

4、數據要素流轉需要與新一代信息通信技術深度融合

國家級數據交易平臺需要向社會提供完整的數據交易、結算、支付、安全保障服務。數據交易以云平臺受理、人工審核及區(qū)塊鏈技術進行確權登記查驗，交易，并定期風險評估。在這一整套流程中對于技術有非常高的要求，需要深度結合5G、物聯(lián)網、人工資能、區(qū)塊鏈、量子信息等新一代信息通信技術。

九、主要結論

總之，國家把數據作為重要生產要素是深化改革的重大突破。數據治理和利用能力是衡量國家現代化治理體系的重要標志之一。數據要素作為基礎性戰(zhàn)略資源具有一定公共物品性質，應該出臺國家層面戰(zhàn)略，積極鼓勵互聯(lián)網數據公司共享數據，建立國家統(tǒng)一數據交易平臺，通過數據確權和數據價值分析，促進數據要素流轉，數據只有流轉才能創(chuàng)造價值。雖然通過國家統(tǒng)籌，會在一定程度上加大數據要素的成本，但通過數據的搜集、海量分析、算法決策可促進我國形成新業(yè)態(tài)，釋放經濟動能，加速創(chuàng)新，幫助我國進一步融入國際創(chuàng)新鏈和產業(yè)鏈，通過國內數據要素驅動全球產業(yè)鏈重構。我國應積極探索數據治理中國方案，為全球數據治理貢獻中國智慧。